汶川大地震中政府的财政政策

汶川大地震中政府的财政政策

中国是世界上频繁发生自然灾害的国家之一。频繁发生的自然灾害，如洪水、干旱、地震和台风，常为严重灾害造成严重损失。自然灾害具有很强的周期性和不确定性,在目前的科技水平下还无法消除它们的发生,但是可以根据自然灾害发生、发展、衍生及其影响的规律,通过相应的措施来加以预防和应对。近年来国内关于自然灾害预防和救助方面的研究比较多,例如:史予(2003)分析了重大自然灾害给保险公司和国家财政带来的沉重负担,提出应探索发行巨灾债券;郭福厚(2005)以洪涝灾害为例,论证了建立洪水保险机制的必要性,提出了建立自然灾害保险救助体系的设想;龙丽民等(2005)分析了我国城市地震灾害的特点及防治对策;孙婧(2006)分析了政府在不同自然灾害中救助的方式及作用,以及市场应发挥的作用;高建国等(2006)分析了我国地震应急预案的情况,等等;但是真正从财政的视角研究自然灾害应对的文献相对较少。实际上,公共财政作为国家应急反应机制的重要组成部分,承担着为抗灾救灾提供财力保障的重要职能,在应对重大自然灾害方面具有不可比拟和不能替代的作用。2007年以来,随着我国自然灾害的频频发生,财政视角的研究才逐步增多,代表性的文献有:赵要军(2007)分析了我国地震应急机制及财政应对地震灾害的现状,指出应建立地震类突发事件的公共财政应急机制,包括常态运行机制和非常态运行机制;祁毓(2008)分析了我国自然灾害频发的现状和财政支出的数据,提出了财政支持自然灾害救助的政策建议;陈华(2008)分析了突发性公共危机事件的应急机制现状和构建公共财政应急机制的制约因素,提出了构建财政应急体系的对策;王振宇(2008)从财政的视角分析了汶川地震中反映出的农村公共产品供给、税收制度、横向转移支付等方面的问题及对策;施绵绵(2008)对目前我国公共财政应急反应机制的现状、问题等作出了分析,提出了建立公共危机应急机制的对策等。从整体看,我国在这一领域的研究还不尽完善,汶川大地震进一步暴露出公共财政在应对重大自然灾害方面的不足,迫切需要展开更深入的研究。本文以汶川大地震为例,分析我国公共财政应对重大自然灾害的政策措施及不足之处,并提出改进的对策。一、自然灾害财政应急机制尚未建立财政部门作为重大自然灾害应急组织体系中的核心部门,对应急的支持是贯穿始终的,无论是灾害发生前的应急准备、发生时的应急反应,还是灾害发生后的恢复重建,都离不开各级财政的支持。目前我国并未建立完善的自然灾害财政应急机制,各级财政部门主要通过资金拨付、减免税费等政策、节支贴息等具体举措应对重大自然灾害。2008年5月12日,四川汶川发生8.0级特大地震。面对此次重大灾难,我国政府做出了积极的应对,采取了多项公共财政举措,主要包括:(一)灾后重建资金汶川大地震发生后,财政部迅速启动财政一级应急预案,按照“急事急办、特事特办”的原则,及时拨付抗震救灾资金。截至2008年9月1日12时,各级财政部门共投入抗震救灾资金671.69亿元。其中,中央财政投入598.15亿元(用于应急抢险救灾资金274.95亿元,灾后恢复重建资金323.2亿元);地方财政投入73.54亿元1。这些资金分别用于应急抢险救灾阶段的自然灾害生活补助应急金、防汛补助、水库加固及堰塞湖治理、综合财力补助、基础设施修复、物品棉被等物资的购进、中央储备粮和储备油调拨资金等项目,以及恢复重建阶段的倒塌毁损民房恢复重建、公共服务设施恢复重建、工商企业恢复生产和重建、农林业恢复生产和重建、基础设施恢复重建等项目。(二)关于税收征收财政部、国家税务总局等部门出台了关于抗震救灾及灾后重建税收优惠政策的文件,主要内容包括:(1)企业所得税方面,因地震灾害造成的财产损失准予在计算应纳税所得额时扣除;受灾严重地区损失严重的企业免征2008年度企业所得税;受灾地区企业取得的救灾款项及与抗震救灾有关的减免税收入,免征企业所得税。(2)个人所得税方面,造成重大损失的个人可减征个人所得税;受灾地区个人取得的抚恤金、救济金,抗震救灾一线人员取得的相关补贴收入,免征个人所得税;企业和个人发生的公益性捐赠支出可按规定从应纳税所得中扣除。(3)企业增值税方面,自2008年7月1日起,对受灾严重地区实行增值税扩大抵扣范围政策(国家限制发展的特定行业除外)。(4)房产税方面,对毁损不堪居住和使用的房屋和危险房屋,在停止使用后可免征房产税。房屋大修停用在半年以上的,在大修期间免征房产税。(5)进出口税收方面,对外国政府、民间团体、企业、个人等向我国受灾地区捐赠的物资,免征进口环节税收;对受灾地区或支援受灾地区重建的企业、单位进口国内不能满足供应并直接用于灾后重建的大宗物资、设备等,在三年内给予进口税收优惠。此外,还对契税、资源税、城镇土地使用税、车船税和印花税等方面都做出了相应的税收优惠政策。除上述税种外,国家还要求各地认真执行现行税收法律、法规中适用于抗震救灾及灾后重建的其他税收政策。2(三)调整资金来源2008年中央财政安排了灾区恢复重建专项资金700亿元。重建基金主要包括:从中央预算稳定调节基金中调入600亿元3,从车辆购置税中调整安排50亿元,从彩票公益金中调整安排10亿元,从国有资本经营预算调入40亿元。今后中央财政还将根据灾后恢复重建和资金来源变化情况,对地震灾后恢复重建基金做出相应的安排。受灾地区(主要是四川省)财政应比照中央财政做法,相应建立灾后恢复重建基金(参见国发21号文件)。(四)对四川的一般转移支付情况加强中央对灾区的财政支持力度,通过“绿色通道”加快转移支付资金下达进度,加大第一批转移支付分配规模。截至2008年6月28日,中央对四川一般性转移支付达244.4亿元,比上年增加60.8亿元,同比增长33.1%,高于全国平均增幅5.1个百分点。此外,国家还加强了对非灾区的正面引导,指导其做好增收节支工作,并按“一省帮一重灾县”的原则,建立了中国东中部地区19个省份对四川省18个县(市),以及甘肃省、陕西省受灾严重地区的对口支援制度。各支援省市每年对口支援实物工作量按不低于本省市上年地方财政收入的1%考虑,连续支援三年。(五)救灾款物的控制主要包括:(1)压缩公用经费。暂停审批党政机关办公楼项目,中央国家机关一律压缩公用经费5%。此措施可节约资金15.45亿元。此外,2008年预算中已安排的用于提高某些单位公用经费标准的10亿元支出政策暂不出台。此两项合计为25.45亿元全部用于抗震救灾。(2)调整预算收支结构。灾害发生后,人大同意国务院对当年的预算支出结构做出调整,一切从抗震救灾的实际需要出发,今后再依法报全国人大常委会审批。(3)资金审计制度。审计署通过审计工作提前介入、使用环节公开透明、审计人员下到基层、设立群众举报点等措施,对救灾款物进行非常规跟踪审计,以保障救灾款物及时、合理、合规地使用。(4)减免政府性基金和行政事业性收费。三年内对受灾严重地区减免部分政府性基金和部分行政事业性收费。例如:对受灾严重地区内的用电企业、单位和个人,免收三峡工程建设基金、大中型水库移民后期扶持基金,对建筑企业,全部免收属于中央收入的工程定额测定费、建设工程质量监督费;对企业和有关经营者免收属于中央收入的文化事业建设费、国家电影事业发展专项资金、水路客货运附加费;对四川、甘肃、陕西省根据本地实际情况,对受灾严重地区酌情减免由中央级批准属于地方收入的行政事业性收费,以及本省出台的行政事业性收费,等等。二、自然灾害防治中财政运行机制的转变我国财政体制正处在转型期,尚未形成有效的应对重大自然灾害的财政运行机制。从2003年的非典、2008年初的雪灾、每年夏天的洪水灾害,再到汶川大地震,在积累公共财政应对自然灾害经验的同时,也暴露出一些亟待解决的问题。主要表现在以下方面:(一)没有明确的应急响应健全财政应急体系必须以完备的法律法规作为保障。目前财政部门应对自然灾害时依据的基本法规有《预算法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家专项应急预案》、《突发事件财政应急保障预案》(财政部2004年出台)等,这些预案规定了财政部门在公共危机管理中的职责和应急管理的具体程序,但是其法律地位不高、法律依据不健全,没有明确规定财政应急预算的编制和执行、各级政府的权限等,一旦采取应急措施就会暴露出资金投入及运作等方面的诸多问题。例如:由于缺乏明确的规定,中央和地方政府在重大自然灾害的预警、防治、救助中可能展开博弈。中央政府希望地方政府加大对自然灾害的预警、防治等投入,以减少自然灾害发生后中央财政专项救助的数额。地方政府却更倾向于将财政支出用于经济建设、教育、社会保障等方面,当遭遇重大自然灾害时希望中央财政拨付更多的资金来进行救助。这种博弈导致中央和地方政府间难以做到财政资源的最佳配置。(二)自然灾害下的救助支出与预防支出的比例不高财政应急机制应该是一个完整的体系,涉及灾前预警防范、灾时应急响应、灾后的恢复重建等诸多环节,但是目前我国的财政应急机制主要针对后两个环节,忽视了源头性的灾前预警防范工作。应对自然灾害的财政支出中,对救助支出的重视程度大于预防支出,表现为“一高二低”的格局,即直接的灾害救助支出比重高、预防(预警与防治)支出的比例低。此外,由于我国尚未建立综合的灾害管理体制,对自然灾害的减灾管理主要按管理部门分类,管理权限分散在气象局、水利部、农业部、林业部、海洋局、地矿部、地震局等多个部门,这种分散的管理体制造成机构重叠设置和资源浪费问题。目前我国并没有专门的自然灾害预防专项支出,政府对自然灾害预警和防治的支出很分散、灾前风险的预警和预防投入不足,也很少对公民进行灾害逃生的演练或教育。(三)预算管理方面目前财政应急手段主要有提取预备费、发行国债、税收优惠、减少行政支出、对口支援等,筹资渠道亟需拓展与完善。即使是现有的筹资措施也存在诸多不足,例如:(1)预备费总量不足、管理不规范。我国预算法规定,各级政府预算中应设置1%至3%的预备费以用于当年的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。近年来,我国自然、人为灾害发生的频率不断增加,原先的预备费设置比例明显偏低,导致预算费总量不足,难以发挥财力支撑的作用4。更为严重的是,有些地方在预算草案中根本没有将预备费用单独列支,即使单独列支,提取数额和比例也不高。预备费也没有特定的细分用途,其使用具有随意性。(2)中央预算稳定调节基金不会长久存在。汶川地震后政府安排的700亿元灾区恢复重建资金中有600亿元来自预算稳定基金,但是这种基于超收而形成的预算调节基金缺乏稳定性,无法成为长期性的灾害筹资选择。此外,发行国债可能会挤兑私人和市场的投资,且后续的还本付息压力较大;减少行政支出对于解决大额资金所需收效甚微;对灾区的税收优惠有可能加重地方政府的财政负担;对口支援可能会加重援建区地方政府的财政负担等。由于救灾资金来源缺乏系统性和稳定性,在应对汶川地震时政府救灾资金的应急性使得《国务院2008年工作要点》中的部分调控重心被替代,国家将部分长期发展所需要的资金转向了短期的紧急解困及灾后重建,加大了政府的工作难度,也影响了国家整体的发展。一方面财政应急手段不健全,另一方面,市场的作用尚未充分发挥。我国目前尚未建立完善的巨灾保险制度,加大了政府的财政负担。据民政部统计,近10年来我国每年自然灾害造成的直接经济损失都在1000亿元以上,常年受灾人口达到2亿多人次,但是保险赔付仅占损失的1%。汶川大地震造成的直接经济损失超过1万亿元人民币,尽管保监会在不断细化赔付标准、简化赔付手续,但鉴于我国人身保险、财产保险投保率低,保险赔付比例仍不大,估计不会超过5%5。市场的缺位,无疑加重了压在政府身上的财政负担。(四)救灾款物的管理和使用现代社会的资金审计发现了资首先体现在预算法制化的缺失。我国《预算法》规定,经本级人民代表大会批准的预算,非经法定程序不得变更。但是汶川地震后,国家财政的部分应对措施是临时制定的,具体财政支出以后再报全国人大常委会审批。这虽然体现了我国政府应对灾害的决心和效率,但从长远来看,预算的事后审批损害了相关预算法律的严肃性,也违背了公共财政的要求。其次,虽然救灾资金和物资在管理和使用上没有出现重大违法违规问题,但是通过资金审计发现在资金使用的两个阶段仍然存在不少问题。在紧急救援阶段中发现的主要问题包括:由于灾情核实困难,统计出现差错,导致个别地方重复统计、多报多领财政补助金;个别地方在国家统一规定的地震遇难者抚慰金之外,又发放了地方抚慰金,且各地标准不统一,易引起相互攀比、产生矛盾;一些政府部门、财政拨款单位使用本部门、本单位经费等给灾区的援助款,被统计到社会捐赠资金范围,造成救灾款物统计上的不规范。在安置受灾群众和恢复重建初始阶段发现的主要问题有:少数地方和个别单位在发放补助时存在搭车收费、自行提高标准的现象;在救灾款物使用中,少数地方和个别单位存在上缴不及时、挤占挪用救灾资金等违规问题,个别基层干部存在优亲厚友现象等。6(五)县、乡、镇财政状况灾区地方政府在灾后重建过程中承担着重要的后续财政支出责任,但是由于我国转移支付制度不健全,地方政府财力不足,难以支撑灾后重建所需的资金。分税制实施以来,财权主要掌握在中央和省级政府手中,地方政府尤其是县、乡、镇财政状况不容乐观。据保守估计,全国2100多个县级辖区、46000多个乡镇辖区中,超过1/3存在隐性财政赤字。虽然中央对地方的转移支付力度不断加大,但乡镇赤字财政并没有大的转变。这种情况下,有些地方政府连最低限额预备费都无法保障,重建所需的巨额资金更是难以保证。此外,地震后采取的税收优惠政策进一步减少了地方政府的财力,落实起来难度较大。本次税收减免政策中的许多税种,如个人所得税、房产税、城镇土地使用税、车船使用税、契税等是地方税收的主要来源,这些税收优惠政策减少了地方政府可获得的财政收入,这些税收优惠政策在政府重建资金缺口巨大、财源紧缺的情况下实施起来会面临重重困难。三、完善公共资金应对重大自然灾害的对策和建议(一)应急处理立法缺失首先应健全应急法制体系,加快全国层面的应对自然灾害等危机的应急法律的立法进程。我国现在已经制定了处理灾害的多个法规,但并没有一部全国层面的突发事件应急处理的立法,无法对个体法规进行协调和管理。在法律依据不充分的条件下,公共财政如何对重大自然灾害主要是决策者随机处置的结果,在财政拨款上也存在很多不确定性。此外,应在《突发事件财政应急保障预案》的基础上,尽快制定、完善重大自然灾害类突发事件财政应急保障的内容,明确规定财政应急预算的编制和执行、不同主体在应急中的权限等。(二)建立和完善应急保障体系灾害管理体制作为一项重要的公共物品,必须纳入公共财政支出的范畴,并且随着经济的发展、国家财力的增长而不断地健全和完善。我国可借鉴美国FEMA的理念,建立包括地震、洪水、台风等在内的综合灾害管理体制,健全包括灾害预防、应对和重建在内的纵向联动机制,以及包括财政、保险市场、消防等在内的横向配套机构。此外,应建立专门的、全国性的财政应急机构,以便当重大自然灾害发生时进行统一高效的管理。从财政支出的结构上看,必须加大对灾害纾缓和准备的投入。对于自然灾害的防治,应该尽可能通过各种措施来预防预报灾害的发生,因为事后发生的损失补救往往是事前预防投入的数倍,得不偿失。因此我国应改变传统的重应急和重建的救灾方式,注重对灾害前期的预防与减灾工作的投入。对地震局等关乎国计民生的事业单位,应对必要的地震监测设施的购进和地震研究项目进行财政支持;对因提高建筑物抗震指标而增加的建筑成本及人民自发加固房屋的支出进行税收减免或补贴,体现国家政策导向;加强在预测技术的研究、土地使用管理、建筑物耐震度检测、紧急通讯系统、紧急医疗救援、社会保险保障系统等方面的投入。(三)建立相关的预算调节基金在财政资金十分短缺的情况下,单凭政府的力量无法应对重大自然灾害,必须发挥市场机制的作用,充分调动“政府”、“市场”、“公众”多方面的积极性,采取多元化、多形式的筹集方式。建立以政府为主导,公司企业与社会团体为支撑,人民群众广泛参与的资金筹措体系。政府除设置国家应急基金、转移支付、专项拨款等,还可通过发行危机债券,公益性彩票等方式筹资;通过各项政策优惠,提高企业与社会团体参与应对危机的积极性。同时,也可以考虑引入再保险风险管理机制。通过政府的优惠政策鼓励商业保险、再保险进入重大自然灾害保障领域,开发新险种,扩大承保范围,使得中国的保险业能在合理分担政府财力保障责任的同时壮大行业自身的发展空间,提高企业与社会团体参与应对灾害的积极性。目前亟需完善的事项包括:完善预备费制度。目前1%～3%的预备费提取比例是1994年预算法中规定的,十几年来政府的收入在不断增加,自然、人为灾害发生的频率也在增加,现行的预备费制度已经无法满足要求,为此必须适当提高预备费的设置比率,并且考虑采取以下措施来完善预备费制度:第一,在《预算法》修订之前,各级财政部门要按照《预算法》规定的上限足额提取预备费;第二,将预备费作为支持解决重大突发性事件的一个重要资金来源;第三,对预备费实行基金式管理,每年安排的预备费,在当年安排的各项支出后出现的余额,原则上不再用于一般性预算支出,相应进入预备费基金;第四,扩大预备费基金的来源,如预算盈余、预算超收收入,原则上也应当适当提取预备费基金。建立长效性抗灾基金。汶川地震后政府安排的灾区恢复重建资金中有90%来自预算稳定基金。这笔预算稳定基金的存在保证了今年财政支出的正常运行和整个国民经济的稳健发展,但是这种基于超收而形成的预算调节基金制度不会长久存在。虽然汶川地震后我国政府设立了单独立账、单独核算和单独审批的5.12震后“恢复重建”基金,接纳除政府预算投入、发行公债外的各种企业、民间组织投入,但是这只是临时性的、专项性的基金。从长远看,政府可以参考中央预算稳定调节基金应对自然灾害的功能,考虑建立长效性的抗灾基金,并将这种政府主导型基金与巨灾保险机制的建设联系起来,从而减少灾害发生后对原支出项目或计划的连带影响。建立巨灾风险保险机制。鉴于地震等重大自然灾害的危害大、损失重,单纯的商业保险公司根本无力承担,只有在政府的主导下建立巨灾基金积累和风险分散机制,商业保险才会在风险可控的条件下参与进来。西方地震频发国家的巨灾基金积累模式各不相同,但是都将地震列入了法定险种,并建立起多方参与的保险机制。例如:挪威建立了产险公司共保机制,将巨灾风险在全部保险公司中分摊;日本建立了地震再保险股份有限公司,形成了由保险公司、再保险公司和政府共同分担责任的结构;美国加州成立了加州地震局,由保险业者自由参加、出资,并由公共机构进行管理,除了向会员保险公司收费外,加州地震局通过贷款、再保险、投资等方式募集资金。此外,在风险分散机制方面,许多国家的金融市场中设计了巨灾证券等与巨保损失经验相关的金融商品。长远来看,我国应通过为保险业提供可能的基金积累机制和风险分担机制来发展巨灾保险产业,扩大巨灾风险分摊体系,减轻政府财政负担。当然,巨灾保险体制的建立要求有发达的资本市场和较高的操作技术为依托,目前一些发达国家也还处于尝试的阶段,我国更需要长期的努力才可能建立起这种制度。此次汶川地震造成的巨额损失中,民房和城市居民住房的损失占总损失的27.4%,学校、医院和其他非住宅用房的损失占总损失的20.4%7,房屋重建成为现阶段需解决的主要问题。鉴于此,可参考“能繁母猪保险”运作模式,以推动房屋住宅保险作为建立巨灾保险制度的切入点。住房重建可采取政府补贴、个人投保的共同保险方式,将政府的部分救灾功能“外包”交由保险公司进行市场运作。当遇到灾害时,人们就可以获得数倍于政府救助的资金,以进行生产生活的重建。这种保险方式也可以充分发挥保险对财政投入的放大效应,提高防灾抗灾资金的配置效率。此外,还应加快推进灾区的社会保障体系建设,通过完善最低生活保障制度、临时救助制度等,确保特困受灾群体得以妥善安置;运用财政担保、贴息、以奖代补等政策工具,引导灾民、企业、民间机构支持灾区重建;加强灾区金融服务体系建设,通过特别优惠贷款、农业保险等鼓励灾区恢复重建等。(四)健全财政资金管理体系首先,必须提高预算制定的科学性、加强预算的法制化程度。由于理论预测水平的局限、经济发展态势、政治以及自然环境的不确定性,预算的制定是非常复杂和艰难的任务,必须采取各种有效的途径来提高预算的前瞻性和科学性。政府预算一般包括编制、审批、执行和决算四个阶段,其中执行阶段是整个公共预算管理的关键。虽然局部预算调整是顺应环境、实现政府政策目标的保证,但是如果一个国家的预算执行中频繁出现“年年预算,预算一年”的情况时,预算刚性的约束政府、监督政府的职能就完全失去了效力,公共财政的建设也成为了空中楼阁。为此,必须严格控制和监督预算执行,将一切问题包括突发问题纳入到法律的框架内加以解决,最终通过对法定程序的严格遵守来保障期望预算效果的达成。除此之外,有专家提出可考虑建立财政的应急管理预算。应急预算的编制应建立在深入分析和谨慎评估未来一个时期可能的突发性支出基础上,科学、合理、准确地编制。这样按照两种情形(平常状态和危机状态)来编制预算,最后针对每年度出现的不同情况执行不同的计划。其次,要健全财政资金管理体系。一是各机构必须各司其职并加强合作。救灾资金的管理要求财政部、民政部、审计署和监察部等不同