我国自然保护区建设与居民发展的关系

我国自然保护区建设与居民发展的关系

近年来，中国各地，特别是南方集体林区，经常发生保护单位与地方政府及自然保护区管理机构之间的冲突。冲突的原因是，自然资源的管理要求是禁止砍伐树木，停止砍伐树木损害了树木所有者的权利。实践调查中发现,凡是有集体林地的自然保护区,几乎都面临类似的冲突。自然保护区内的利益冲突已经成为自然保护区管理普遍面临的最大挑战,也是自然保护区所在地的最严峻的社会不稳定因素之一,亟需我们探索解决方案。一、加强自然保护区建设我国第一个自然保护区是1956年建立的广东鼎湖山自然保护区。从1956年以来,我国自然保护区建设速度很快。截止到2012年底,我国的自然保护区数量已经超过2600个,自然保护区总面积也已经超过150万平方公里。自然保护区建设的快速发展,这对生态环境保护无疑是具有重要的积极意义。但是,这其中存在一个严峻的问题:在这面积庞大的自然保护区内,很大一部分土地属于农民集体所有,居住着数量庞大的农村居民,而且这些居民大都因为自然保护区的建设而陷入生活贫困。(一)集体土地所有权含集体土地的集体土地在我国总面积超过150平方公里的自然保护区内,有很大一部分土地属于集体土地。以林业系统的自然保护区为例,集体林地所占比率超过50%的省份有广东、福建、浙江、广西、重庆和安徽共6个,其中广东省的自然保护区内的集体林地所占比率更是高达83.64%,见表1。(二)突出结合,涉及到风和林自然保护区内有集体林地,通常就有农民在这些土地上耕作、生活。实际上,在全国超过2600个自然保护区内,居住着数量庞大的农民。例如,截止2010年,浙江省建有林业自然保护区21处,其中国家级8处,共7.81万公顷林地,集体林地面积5.54万公顷,占总面积的71%;共涉及53个行政村,其中包括172个自然村,共有19618人。在这些自然保护区内,其中核心区内共有集体林9580公顷,涉及2个行政村28个自然村159人,占自然保护区核心区总面积的49%;在这些自然保护区内,缓冲区集体林面积8747公顷,涉及11个行政村22个自然村3785人,占缓冲区总面积的73%;在这些自然保护区内,实验区集体林面积3.71万公顷,涉及40个行政村122个自然村14234人,占实验区总面积的79%。截止2010年,湖南省有自然保护区116处,总面积133.4万公顷,其中林业自然保护区107处。在107处林业自然保护区中,完全为国有林的仅4处,其余103处均不同程度含有集体林,集体林总面积62.4万公顷,占林业自然保护区土地总面积的71%。其中,有7.2万公顷分布在核心区。在这些集体林地上,大都居住着农村居民。截止2010年,广西林业自然保护区有63处,总面积139.2万公顷,其中集体林面积94.4万公顷,占67.8%。63处林业自然保护区内,有57处有人居住,共涉及145个乡镇1626个村4804个自然屯13.1万户农户56.6万人口。另外,有些林区居民虽然可能并不直接居住在自然保护区界线内,但他们居住在自然保护区周边,而且他们的林地却被划入自然保护区内,这样,他们实际上也是和自然保护区的管理密切相关。例如广西的国家级自然保护区大瑶山自然保护区,仅在缓冲区内有1个村屯,村民仅有16户共54人,在其核心区和实验区内都没有村屯。但是,在该自然保护区周边,则居住着大量居民,涉及9个乡镇20个村,涉及的总人口多达9892名,而且大部分为瑶族居民。特别需要关注的是,自然保护区的居民中,还有很大一部分属于少数民族人口。(三)广西范围内的经济发展现状实际上,我国的自然保护区内,世世代代生活着大量的农村人口。他们长期居住在山区,基本生活方式就是“靠山吃山”。但是,在严格执行《自然保护区条例》后,居住在自然保护区内的村民失去了原有林地的自主经营权,并因此不同程度地陷入贫困。笔者从广西壮族自治区林业厅调查了解到,近年来,广西自然保护区内及周边群众的人均纯收入约1300多元,仅为同年全广西农民人均纯收入约2000元的70%。其中,人均纯收入低于1000元的自然保护区有24个,占自然保护区总数44%,人数达31.8万人。自然保护区内群众的年均有粮为289公斤,比全区人均有粮484.6公斤少182.6公斤。其中人均有粮低于250公斤的自然保护区有20个,涉及人数约26.5万人。例如金秀大瑶山国家级自然保护区周边的群众有67000多人,人均有粮116公斤,缺粮897.8万公斤。在我国其他省份,情况大同小异。二、自然保护区内居民比其他山区居民更贫困山区居民贫困,有其复杂的原因。但是,自然保护区内居民普遍比其他山区居民更为贫困,其中一个重要原因就是我国自然保护区管理制度造成的。(一)选择禁止破坏自然保护区内的生产经营活动的禁止我国的自然保护区管理制度主要体现在《森林法》和《自然保护区条例》两部法规的法制层面。《森林法》第31条规定:“自然保护区的森林,严禁采伐”。《森林法》的该项规定将森林类自然保护区的核心生产经营活动禁止了。《自然保护区条例》第26条规定:“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动;但是,法律、行政法规另有规定的除外”。第27条规定:“禁止任何人进入自然保护区的核心区”。第28条规定:“禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动”。《自然保护区条例》第26、27、28条的规定,几乎将居住在自然保护区内的农民的生产活动全部禁止。《森林法》和《自然保护区条例》的上述规定,实际上成为自然保护区内居民贫困的主要原因。我国的自然保护区管理制度存在的问题之核心是:一方面,政府为保护生态环境而划定自然保护区,并对自然保护区内的林木实行禁伐,对自然保护区内的生产经营活动进行严格限制;另一方面,政府却对自然保护区内居民没有任何补偿制度。对林权所有者来说,最大的利益来自于对林木的采伐利用。当对林木实施禁伐时,林木所有者对林木的最大利益实际上已经无法实现。(二)补偿对象的问题近年来,我国逐步建立了森林生态效益补偿制度。这种制度可以在一定程度上弥补自然保护区内居民因林木禁伐而导致的损失。但是,森林生态效益补偿制度针对的是公益林,这对自然保护区内居民来说,实际上至少存在以下两个方面的问题:一是补偿对象的问题。森林生态效益补偿制度所补偿的对象是公益林,并不是自然保护区内所有林木。公益林的划分范围和自然保护区林木的范围并不相同。现实中,并不是所有自然保护区内林木都划入了公益林范围,通常只有一部分自然保护区林木被划入了公益林范围,另外有一些自然保护区内林木则没有划入公益林范围。这就导致有些自然保护区内的林木无法根据森林生态效益补偿制度获得森林生态效益补偿。二是补偿标准问题。当前,森林生态效益补偿的标准大概是每亩林地每年只有10~15元左右。这点补偿,对于并不实行禁伐的公益林来说,是勉强可以接受的。但是,对完全实行禁伐的自然保护区内林木的所有者来说,可谓是杯水车薪。(三)旅游开发活动主体当前,随着森林生态旅游的兴起,很多自然保护区在实验区进行了旅游开发项目。由于自然保护区内森林旅游开发权被自然保护区管理机构所专有,自然保护区内居民没有旅游开发权,居民对旅游开发利益分配也没有适当的参与机制。所以,在自然保护区内森林旅游开发过程中,森林旅游的经济效益几乎被一些旅游开发商独占。当前,自然保护区内的旅游开发活动主体限于自然保护区管理机构。《自然保护区条例》第22条规定,自然保护区管理机构的主要职责包括在不影响保护自然保护区的自然环境和自然资源的前提下,组织开展参观、旅游等活动。《自然保护区条例》第29条规定:“在国家级自然保护区的实验区开展参观、旅游活动的,由自然保护区管理机构提出方案,经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门审核后,报国务院有关自然保护区行政主管部门批准;在地方级自然保护区的实验区开展参观、旅游活动的,由自然保护区管理机构提出方案,经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门批准”。这样的规定,实际上直接将自然保护区内的居民排除在旅游开发主体之外。即在实践操作中,自然保护区管理机构提出旅游开发方案,获得批准后,将旅游开发整体发包给某个资金雄厚的开发商进行开发,开发商给自然保护区管理机构缴纳一定的承包金。这个旅游开发过程中,自然保护区管理机构获得承包金,开发商获取比较可观的旅游收入,自然保护区内居民完全被排除在外,无法获得收入。这对自然保护区内居民很不公平。(四)将村民意见纳入当地的保护机制自然保护区建设过程中,涉及到集体所有的林地,就涉及到祖祖辈辈居住其中的村民,但是,这些村民对自然保护区建设却没有适当的参与机制,这给村民带来了不利的影响。在自然保护区的区划方面,对于应该划入自然保护区的地域,划入自然保护区的缘由等相关问题,科学层面要听取相关专家的意见;涉及到居民利益层面,应听取相关村民的意见,就必须建立一个村民意见占合理权重的协商机制,建立村民参与的渠道。但是,目前我国这方面的机制缺乏,村民意见难以表达。村民对自己所有的土地被划入自然保护区范围,甚至连知情权都缺失,往往是自然保护区建成若干年后村民才知道。在自然保护区管理方面,也缺乏合理的村民参与机制,村民完全被置身事外,这往往导致村民的权益被忽略。(五)级别管理体制的存当前,我国自然保护区管理实行分部门、分级别进行管理。在分部门管理方面,大多数自然保护区归属林业部门管理,另有少量则归属环保、海洋等部门管理。在分级别管理方面,其中有些属于省级林业、环保部门管理,有些则属于市级、县级林业、环保部门管理。这种分部门、分级别管理体制的形成,有其历史延续性和管理的便利性,但是,这种管理体制给自然保护区内居民的利益诉求带来了不便。例如,自然保护区内居民需要申请野生动物损害赔偿,通常是向自然保护区管理机构提出诉求,但是自然保护区管理机构只能向其归属的林业、环保等部门转达村民的这种诉求,林业、环保等部门再向所属政府提出要求。在这个过程中,村民的诉求被辗转往返,容易被踢皮球。特别是因为实行分级别管辖,有的自然保护区驻地某县,但却归属省级林业、环保等部门管理,这个时候,村民的诉求更加难以有效实现。因为当村民向自然保护区管理机构提出诉求时,自然保护区管理机构向省级林业、环保部门转递,但省级林业、环保部门往往觉得村民的利益诉求应该归由当地县级人民政府来解决,而当地政府却觉得自然保护区不归他们管理,他们不负责村民的利益诉求。这样的管理体制直接导致村民的利益诉求无从着手。三、推进自然保护区内居民的利益诉求是解决社会和公共利益问题的首要工作当前,一方面,我国生态保护问题越来越严峻,越来越得到公众的关注,这必然要求我国越来越加强对生态环境的保护,加快自然保护区建设;另一方面,我国公民的法制意识、权利意识也越来越增强,自然保护区内村民维护自身林木等财产权利的意识越来越强。在这两者之间的矛盾夹击下,直接受到挑战的就是村民林木被划入自然保护区后禁伐却没有任何补偿的制度。比如在武夷山自然保护区内,有调查发现,64.2%的被调查者认为,最困难的问题是由于社区居民从保护区中所得的收入减少,造成社区居民资金不足;58.0%的被调查者认为补偿措施不到位,社区居民预期收益未能兑现。也就是说,村民已经意识到自然保护区建设对其权益的不公平影响,并且要求改变这种局面。实际上,自然保护区内居民的意识觉醒和维权抗争,已经成为自然保护区建设面临的重大问题。笔者在广西林业部门所作的调研显示,对自然保护区内村民利益诉求的协调工作已经成为自然保护区管理机构所面临的首要工作。所以,解决自然保护区内居民因林木禁伐所面临的发展问题,是实现自然保护区可持续发展的关键。特别是自然保护区内居住的很多村民是少数民族人口,这必然还要涉及到复杂的民族发展问题。(一)建立反避税专家决策机制自然保护区的建立,对于生态环境的保护来说,固然有很重大的意义,但是,由于我们目前对自然保护区实行的是极其严格的全面生态环境保护,这必然要付出巨大的成本,所以,在建立自然保护区的时候,我们不得不需要考量其充分必要性,对利弊的博弈进行权衡。在建设生态保护区时,塘沽主要解决三个方面的问题:一是采取哪种方式进行生态保护,即自然保护区建立的必要性;二是自然保护区的建立要根据实际情况进行调整,符合生态环境的变化规律;三是防止自然保护区建立的功利性。为了解决这个问题,笔者认为应该构建真正有效的自然保护区建设专家决策机制。这种机制应该包括以下三个方面的要件:一是应该由国家成立唯一的一个自然保护区建设专家决策委员会,不应交由地方来决策;二是决策委员会的专家库必须是保密的,参与决策的专家也必须是匿名的;三是这个专家委员会必须是掌握实际决策权的,而不能限于参考作用。(二)对于自然保护区的分类不同的生态保护对象,其保护措施不一定相同。我们要保护某一生态对象,需要针对该生态保护对象自身的特点而采取不同的保护措施。我国当前2600多个自然保护区,其生态保护对象千差万别,这决定了我们需要根据保护对象的不同,对自然保护区实施分类管理。笔者认为,要对自然保护区实施分类管理模式,我们可以把自然保护区在整体上划分为生境保护模式和非生境保护模式。生境保护是指对整个生态系统实行完整的、整体的系统保护,不得破坏其中的任何生态要素。非生境保护是指对其中的某个对象进行特定的保护,并不对整个生态系统进行保护。对于生境保护模式,我们应该尽可能限制,除非必不可少,其他都应按照非生境保护模式来管理。对于采取生境保护模式的自然保护区,在经费保障方面应统一由财政投入。而对于采取非生境保护模式的自然保护区,由于自然保护区内居民可以在自然保护区内进行一定的经营活动,所以在经费保障方面应由政府进行适当补贴。(三)模式的选择—自然保护区内生态移民与物种迁移的博弈我们在自然保护区管理过程中,当保护对象的生存与当地居民的生活生产发生矛盾时,我们其实还有一个解决办法的思路可供选择:是生态移民还是物种迁移。在当前我国自然保护区的保护对象中,有些确实需要在原地保护,比如有些保护对象就是整体的生境系统,而有些保护对象对特殊的生境系统具有高度依赖性,这都需要在原生地实施保护。不过,我国自然保护区内有些保护对象对整体的生境依赖性并不是必不可少的,或者该保护对象对其所依赖的生境并不具有唯一性,而是具有可复制性。在这种情况下,我们为了保护该生态对象,是实行物种迁移模式还是生态移民模式,就成为一个值得探索的问题,最优的选择方案取决于各自的成本博弈。一般来说,如果选择生态移民的模式遇到的困难不是很大,那么选择生态移民模式未尝不可。但是,如果实施生态移民模式遇到的困难很大,而实施物种迁移的模式成本更低,那么我们就应考虑选择物种迁移模式。对物种迁移模式,我们的实践中其实也有成功的案例。比如在广西修建龙滩水电站水库时,曾对该水库淹没区内的56种1.3万多株珍稀的野生植物实施迁地保护,取得了较好的效果。特别是在野生动物保护方面,我们可以更为大胆地实施物种迁移保护模式,甚至可以考虑实施驯养模式。对于紧生动物实施驯养化保护方面,中国的国宝熊猫的保护模式就是一个较为典型的成功案例。在野生植物的保护模式方面,通过大量专家学者的努力,物种迁移的技术条件已经越来越充足,我们完全可以更多地选择物种迁移或圈养的模式,野生植物移植后的存活问题已经可以较好地解决。所以,我们完全可以优先考虑采取物种迁移的方法来保护这些野生植物。(四)选择适合自己的土地征收、赎买、租赁和置换模式既然要划定自然保护区,必然涉及到自然保护区内土地权利问题。在我国,其中的核心问题则是如何实现自然保护区内集体土地权益问题。我们现行的法制体系禁止在自然保护区内采伐林木等生产经营活动,这毫无疑问侵蚀了其中的农民土地权益。为此,我们需要进行多方位的路径探索。在国外,自然保护区也会在私有土地上建设,政府会采取适当的措施进行补偿或者激励,比如土地赎买、土地置换等,还有采取管理契约模式。在管理契约模式方面,通常是要求在自然保护区建立之前,由有关的管理部门与土地权利者进行协商,一方面要求土地权利者对土地的利用接受一定的限制,一方面要求管理部门给予土地权利者一定的经济补偿。在中国,自然保护区内集体土地权利问题越来越突出,急需有适当的制度安排。从目前来看,解决这一问题,常见的思路就是征收、赎买、租赁和置换这四种模式。征收、赎买这两种模式有一个共同点:土地由农民集体所有变更为国家所有,土地权属发生了变更。但两者之间也有一定的区别:征收模式更强调国家、政府的意志,更具有强制性,赎买则是更强调一种平等的民事关系。在当今中国,土地征收方面的社会冲突已经非常严重,笔者认为在自然保护区建设方面,不宜轻易选择土地征收模式,而应该尽可能选择赎买模式。为此,我们需要对我国的土地管理制度进行必要的调整,构建并完善土地赎买制度。另外,土地租赁模式也是较为可选的模式。特别是自然保护区未必是永久性的,随着生态保护对象的变化,有些自然保护区存在的价值会逐渐消失,自然保护区也就要撤销。这种情况下,土地租赁模式毫无疑问更加容易灵活应对。相对于土地赎买制度,土地租赁模式几乎没有制度上的障碍,只需要政府适当加大投入即可。如果土地赎买、土地租赁都面临经费困难或者意愿阻滞,那么,土地置换也是较好的路径选择。土地置换通常是将自然保护区内的农民集体土地与自然保护区外的国有土地置换。当然,要选择土地置换模式,在操作上也面临一个复杂的程式,包括制度层面的调整、农民意愿的协调和土地的选择。(五)补偿机制建设的路径生态效益是自然保护区建设的最大贡献,所以,要解决自然保护区内居民的土地权益问题,最直接的路径还是生态效益补偿。实施生态效益补偿,面临的最大问题还是补偿经费来源问题。这一方面需要政府的决心,另一方面还要构建合理的生态效益补偿机制。如果能建构合理的生态效益补偿机制,那么,很多难题都可以迎刃而解。当前,自然保护区生态效益补偿机制的建设重点需要解决“谁补偿、补多少、补给谁”这三个问题。这三个问题非常难以回答。但笔者认为可以从不同的补偿路径出发进行分析。一是市场路径,即由市场来对自然保护区内居民的土地权益进行补偿。这种路径的实施通常要求生态产品比较容易测量,而且有较为明确的受益者。比如水源林自然保护区,该生态产品即优质水源的测量比较容易操作,而且优质水源的受益者也比较明确。这种情况下,我们可以从优质水源的受益者那里收取一定的费用补偿给自然保护区内居民,从而实现自然保护区内居民的土地权益。二是政府路径,也就是由政府来对自然保护区内居民土地权益损失进行补偿。我国当前通过政府路径实施生态效益补偿其实有一定的实施,比如我国当前正在实施的对公益林的森林生态效益补偿。当然,对自然保护区内集体土地的生态效益补偿制度还没有建立,需要进一步探索。三是社会路径,即让社会来参与自然保护区建设的生态效益补偿,主要是社会慈善人士、志愿者等组织、参与的社会捐赠形式。社会路径在发达国家通常能发挥很大的作用,但在我国发挥的作用还很小,其中发挥的空间还很大,成为自然保护区内居民实现生态效益补偿路径的空间很大。(六)自然保护区内的森林旅游开发对自然保护区来说,其生态效益毫无疑问是可观的,同时,实际上还存在可观的经济效益。比较常见的是,在自然保护区的实验区内开展旅游、驯养繁殖野生动物等活动。按照《自然保护区条例》第18条规定:“缓冲区外围划为实验区,可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀与濒危野生动植物等活动”。旅游、驯养繁殖野生动物、繁殖野生植物等产业活动在自然保护区实验区内是可以实施的。当前,在自然保护区试验区内开发的产业通常是旅游开发。特别是随着社会经济发展水平的提高和人们旅游选择欲望的增强,自然保护区试验区内森林生态旅游的前景可观。为了让自然保护区内居民受惠于森林旅游产业,我们需要在自然保护区旅游开发模式方面作出调整。针对当前自然保护区旅游开发中存在的问题,笔者认为,我们需要确立自然保护区内居民在旅游开发中的参与权利,比如旅游开发的启动权应该赋予自然保护区内居民,而不是限于自然保护区管理机构。同时,旅游开发的