略论美国职位分类制对我国公务员制度改革的影响

略论美国的职位分类制对我国公务员制度改革的启示【摘要】自从我国推行国家公务员制度以来，我国的干部人事管理制度取得了一定的成绩，但也暴露出了众多问题。本文在分析研究美国的职位分类制的基础上，结合公务员法的颁布实施，探讨我国公务员制度存在的问题，对我国公务员制度的改革提出建议。随着2006年1月1日《中华人民共和国公务法》（以下简称“公务员法”）的正式实施，我国的公务员制度改革进入了一个新的历史发展阶段。公务员法的颁布实施将国家对公务员的管理上升到了一个新的高度，使得国家对公务员的管理进入制度化、法制化的轨道，公务员法的颁布实施对我国公务员制度的改革与发展具有极其重要的意义。但不可否认的是，伴随着公务员法的实施，我国公务员管理中的一系列问题并不是迎刃而解，因此借鉴并吸取西方国家公务员制度的经验教训是十分有必要的。笔者从美国的职位分类制着眼，探析其对我国公务员制度改革的启示。一、美国职位分类制分析(一)美国职位分类制的发展特点20世纪20年代以来，美国的职位分类制度是对职位而不是对个人进行分类，更多地强调职位而不是任职的人，并且以与职位相应的职务和职责为判断某一职位与其他职位的相似或不同的主要依据。但是这种分类制度表现出一种缺少弹性的僵化特征，“任职者的个人特性与职位分类无关”，并招致了批评。针对职位分类制中存在的这些问题，美国国会于1978年通过了《文官制度改革法》，对公务员制度进行了比较全面的改革。此后，美国的公务员制度呈现出如下特点：1.向重视人的因素的方面发展。强调公务员必须以能力、知识和技术决定录用和晋升等，并强调公务员工作中的道德素质和品质，要求公务员应保持高度的正直、高尚行为，要关心公众利益。同时在制度上坚决贯彻了考核制，工作表现和业绩不良者，必须改进工作或予以解雇。2.向精简的方向发展。简化分类结构，并使分类结构中的工资体系更具有灵活性。3.重视公务员管理中的激励因素的作用。一方面体现在工资制度上，实行工资级别随人走的制度，除一部分基本工资外，另一部分工资为“可比性工资”，其数额由工作成绩来决定，使之便于流动，从而有利于调动公务员的工作积极性，更好的发挥他们的作用。另一方面，确认和强化了公务员的权利，使其拥有程序改进后的申诉权利和监督行政首长管理公务员的权利。(二)美国职位分类制的作用职位分类制是人事行政的基础工作，也是人事管理现代化的前提条件。归纳美国职位分类制的作用主要体现在以下几个方面：1.职位分类制能够满足分类分级、统一管理的要求。实施分类管理、分级管理、统一管理，这是现代人事行政的基本特点和要求。它一方面能将人员按照职位、职系、职等，进行科学的分类；另一方面又能把社会的行业和行政职务挂起钩来，使两者有机的联系起来，从而使人事行政的各级管理保持效率、统一。2.职位分类制能够提供“因事求才”的用人标准。由于职位分类可以反映出职位、职务的具体内容，从而使因事设职、因职设人变为现实。3.职位分类制度能够提供考核、培训、支付劳动报酬等管理活动的依据。职位分类明确了每一个职位的权力、责任、利益，便于进行考核，以决定其升降；便于进行培训，以提高其素质；便于“按事给薪”以示标准客观、待遇合理，从而减少人事纠纷。(三)美国职位分类制的缺陷与不足尽管美国的职位分类制为美国的公务员管理提供了有利的制度保障，使美国的人事管理制度步入了现代化、人事化的发展轨道，为美国经济社会的发展做出了巨大的贡献。但是，不可否认的是，职位分类制在为美国带来巨大收益的同时也存在一定的不足。一方面，美国的职位分类制存在机械化、程式化的弱点，往往过分强调以事为中心，而忽略了人的主观能动性。尽管1978年改革后的美国公务员制度开始向重视人的因素的方向发展，但人的主观能动性的发挥还需要进一步强化。另一方面，规章制度过于繁琐，且收益低。一位美国的将军曾经认为，“估计国防预算的三分之一浪费在执行无益的规章制度上面，做那些不必要的事”。由此可见，繁琐的规章制度成了提高行政效率的严重阻碍。二、我国的公务员制度分析我国公务员制度的起步较晚，从根本上讲，我国的公务员制度只是一种对西方国家的制度模仿与移植，并非我国社会自然演进的“内生”制度。中国传统政治文化与现代公务员制度理念的对立和冲突以及前现代社会的基本社会生态环境，使我国国家公务员制度“先天不足、后天不良”的状况表现得比较突出，其实施与运作所依赖的社会基础薄弱。因此，在实施过程中，公务员制度失真的现象比较普遍。目前，我国公务员制度的实施尚存在一定的问题。第一，公务员制度的法制建设还要进一步加强。尽管我国已经颁布实施了公务员法，使我国的公务员制度建设进入一个新的阶段，但是公务员制度的不完善性并没有从根本上得以解决。第二，公务员的分类管理模式不完善，职位分类的科学化程度需进一步加强。长期以来，我国的国家人事管理制度被统称为“干部人事制度”，国家政府部门的工作人员、党务系统专职人员、群众团体的工作人员等，甚至连宗教界的主持、主溥以上的人员都被称为“国家干部”，这种状况是我国人事管理制度缺少科学分类的反映。公务员法中对职位类别进行了规定，将公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。但是，对公务员的分类管理模式的规定并不完善。我国现行的法规中，并没有就干部分类管理提出相关的实施方案。第三，公务员制度管理的优越性没有充分发挥。尽管公务员法中在第三章和第四章对公务员的职务任免与升降做了详细的规定。但是在我国政府职能转变的背景下，政府机构改革与人员分流困难重重。在我国传统的“官本位”的思想的影响下，对公务员的职能定位、身份定位与传统的干部制度存在太多的连续性，公务员管理的制度优势尚有很大的发展空间。第四，对公务员的激励机制和竞争机制尚需进一步完善。我国公务员法中在第十二章对公务员的工资福利保险制度进行了规定，并且近年来公务员的工资福利水平有了较大的提高，但是与企业灵活多变的激励制度相比，公务员的激励制度还需要进一步探讨，如何根据公务员的不同职位类别制定不同的工资福利标准也是一个亟待解决的问题。虽然公务员法中对公务员的任免辞退有详细规定，但是在实际工作中如何进一步完善公务员的竞争机制也是一个亟待解决的一个问题。三、对我国公务员制度改革的启示经济基础决定上层建筑，一个国家的管理模式是由整个国家社会发展的整体水平和政治文化背景决定的。我国是一个具有两千多年封建历史的国家，“官本位”思想在人们头脑中根深蒂固。我国当前正处在市场化、工业化、法治化和民主化的发展阶段，同时也面临着经济全球化和信息化的严重挑战，这将对我国政府的组织结构、运行方式和工作行为产生深刻的影响。如何进一步推进我国公务员制度的改革，是一个值得认真思考的问题。从美国的职位分类制和我国的公务员制度的分析中，笔者认为，可以得到以下启示：(一)进一步健全我国的职位分类制度。目前，我国的公务员职位分类制度尚处于不健全的状态。在国家公务员制度逐步走向成熟的条件下，对一些中下层的公务员应实行严格的职位分类，根据职位择人，而不是“以人择位”。新颁布实施的公务员法将公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。这体现了我国公务员制度建设在职位分类上迈出的重要一步，但是与美国的职位分类制相比，我国的职位分类制有着明显的差距。因此，我国应根据我国社会经济发展的状况和政治文化背景，积极稳妥地推进公务员的职位分类制度的完善。(二)加强公务员制度的法制建设。我国直到20世纪80年代才着手公务员制度建立的前期准备工作，到1993年底才开始实施并初步建立公务员制度。因此，我国的公务员制度起步晚，在考虑我国历史文化传统和政治背景的前提下，更多的借鉴了西方国家的经验教训。公务员法的实施使我国公务员制度的法制建设步入了一个新的阶段。但是，在当今多极化发展的国际背景下，紧紧依靠一部公务员法是无法解决公务员制度中的诸多问题。而且，在公务员的职务和级别的问题上，公务员法中第十四条规定“各职位类别的适用范围由国家另行规定”，这就表明在对职位分类制的探索上，我国的公务员制度的法制建设还需进一步加强。(三)坚持以人为本，建立一套行之有效的工资福利制度，充分发挥人的主观能动性。公务员制度的改革本身就是针对“人”的因素进行调整。当前，我国公务员的工资福利水平正逐步提高，但是在此前提下，公务员的满意度却并不是直线上升。究其原因，笔者认为，没有很好的将公务员的工作特点与工资福利相结合。以公务员法中规定的专业技术类公务员为例，假定在拥有同样技术的前提下，公务员在企业单位任职就有可能获得更高的收益，这类公务员的不满情绪在所难免，其工作积极性的发挥就很难得到保障。因此，根据各类公务员的不同工作类别和工作性质，制定一套行之有效的工资福利制度极为迫切。(四)树立正确的绩效理念，坚持以效果为本。未来的社会是高效的社会，衡量政府部门的工作不应是效率，而更