由我国城市土地使用中存在问题所引发土地制度改革的设想

由我国城市土地使用中存在问题所引发土地制度改革的设想土木本0802王瑞峰20083415088近年来,随着我国工业化、城市化进程加快,大量农民集体用地经由征用转为国家建设用地,由于现行土地征用制度基本形成于计划经济时代,其不适应性和滞后性日益彰显,存在极不适应社会经济发展的严重弊端。在农村用地转变为城市用地过程中,产生了大量土地征用和农民安置问题,主要是征地范围过宽,未对公共利益作出明确界定;土地征用补偿的原则滞后,补偿标准过低,,农民损失惨重;土地征用安置不妥善以致失地农民生活无着;土地征用程序不合理以致腐败滋生;征地程序及征地主体缺乏有效的监督制约机制,征地随意性大,致使农村土地流失严重;村集体对土地补偿款使用分配混乱致使农民利益受损;集体产权主体模糊,农民参与性差,农民权益易受侵害;缺乏合理的救济途径,土地纠纷得不到比较好的解决和处理,农民土地权益得不到有效保护。随着城市化进程的加速,现有的征地制度与市场经济现实之间的矛盾日显突出,土地征用和安置补偿成为“三农”问题中的一个焦点。当前,我国正处在工业化、城镇化加快发展的阶段,国外经验教训表明,这个时期也是大量土地被占用的时期。我国的基本国情是人多地少,人均土地资源相当稀缺。处理好工业化、城市化进程中的土地问题,处理好当前发展和可持续发展的关系,十分珍惜和合理利用每一寸土地,避免在土地问题上犯不可挽回的历史性错误,是关系到我国现代化建设能否顺利进行的一个重大问题。当前农村土地征用中存在许多矛盾和问题,直接影响着农民生活、农村发展和农业稳定。究其原因,无不与我国土地征用法律、法规不完善,土地征用相关政策不配套,土地征用监督管理不当,土地执法不力等有关。因此,建立和完善相关的土地征用法律制度和机制势在必行。我们应借鉴发达国家和地区在土地征用方面的有益经验,有效地改革和完善我国土地征用的相关制度,保障我国社会经济持续发展和社会稳定繁荣,这对实现全面小康社会的宏伟目标,构建社会主义和谐社会,加快社会主义新农村建设意义重大而深远。我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。

一、我国土地征用中存在的若干问题

我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，看似简单，实践中却存在着大量的问题。

1、土地征用过多、过滥，失地问题严峻由于相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。

2、对非法占地行为的处罚力度过轻查处的大量违法批地占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。案件受处罚率仅为极低，既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。

3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障调查表明：如果征地成本为100，被征土地收益分配中农民仅占5%至10%。另外，有的政府故意混淆土地补偿费和安置补助费的区别，拖欠农民土地征用补偿费，导致农民陷入失地又失业的境地，生活极度困难。

4、补偿方式单一，难以解决农民的长远生计现有的补偿方式多是“买断式”一次性给付，由于农民本身的理财能力和投资能力偏弱，即使给得多一些也难免坐吃山空。而且，由于对农村土地补偿款分配和使用的监管不到位，导致补偿金的发放过程渠道不畅，分配混乱，克扣、贪污以及乱投资等现象不断发生。

5、腐败现象严重由于征地的决定权高度集中在政府手中，加之土地审批权重利大，极易滋生腐败，在一些地方，没关系没钱不批地，有钱有关系乱批地现象相当普遍，导致巨额的土地增值大量流入了不法商人和贪官之手。

另外，土地征用程序不到位、土地征用协议内容不规范、土地征用款分配不合理，也是比较突出的问题。、我国现行土地使用权出让制度存在的问题1.缺乏统一、系统的土地使用权出让制度,其“内容散见于宪法,法律和行政法规之中”。而且各法律法规的“内容重复之处,不协调之处甚多”。我国有关土地使用权出让的制度都规定在《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《暂行条例》中,但是土地使用权出让制度并没有因为这种“多头”调整而变得十分完善,相反,这些法律法规对土地使用权出让的规定内容重复颇多,甚至相互矛盾,徒增立法和司法成本。2.以土地所有制性质来界定,划分土地使用权,已经与市场经济体制不相符合,并且导致土地所有者之间在法律上的不平等,现行法不允许集体所有的土地使用权出让,即把集体排除在土地使用权出让者之外,欠缺法理根据和经济根据。3.土地使用权出让制度的相关立法,行政管理思想严重,公法色彩浓厚。4.土地管理部门的管理与经营双重角色,使得其权力行使的监督机制更趋软弱,同时也大大降低了土地资源的利用效率并极易损害土地使用人的利益。5.在国家土地供应的方式中,划拨方式仍然占主导地位。由全国人大常委会法工委经济法室和国务院法制局农村城建司联合编写的《城市房地产管理法讲话》指出:虽然随着国有土地使用制度改革的不断深化,出让国有土地使用权在整个建设用地供应总量中所占的比重在不断的增加,但一直到现在,划拨国有土地使用权在建设用地的供应中仍然占着主要地位。据1996年底统计,城市中95%的存量土地仍未形成划拨用地。6.在国有土地出让流转中,协议出让的比重过大,缺乏应有的市场竞争。目前,我国协议出让价格一般为每亩4万元左右,与招标、拍卖相比是偏低的。多数地方的实例表明,目前招标地价一般高于协议地价3～5倍,而拍卖地价一般高于协议地价4～10倍。征地问题的根源通过以上分析，可以得出造成目前我国农民处境困难的原因有以下4个。第1，我国农村集体土地所有权制度的不完整将农民排除在权益之外；第2，征地补偿计划性较强，缺乏制度保障，征用过程政府垄断现象严重，相关法制不健全，缺乏正确的市场机制的调控和影响，导致农民得到的补偿偏低，难以维继原有的生活水平；第3，缺少能够在进行农用地交易时充分保护农民阶层的权力和利益的合法组织或代理机构，知识的馈乏使得农民无法正当维护自己的权益；第4，农民就业技能培训和知识教育制度的缺乏，使农民在失去土地之后成为只会种地却没有土地的中间人群。2.2土地制度改革设想2.2.1巩固土地国有制和农村集体所有制，完善农村集体所有制。首先要明确行使农村集体所有权的主体是农民个体，每个农民都能按一定科学合理的方法分得土地，并拥有所有权，能够在法律规定范围内自由地继承、转让、抵押等；其次要明确农民拥有对土地占有、使用、收益和处分等完整的物权，当然这些权利的行使是建立在不损害国家利益和受制于完善法律制度基础之上的。依据我国农村现阶段的发展水平，土地仍然是大部分农民的生存基础和唯一生活依靠，农民掌握土地所有权之后，会更加珍惜合理地利用土地，发挥土地的最大效能，再加上相应法律的制约，农用地归农民个体所有不会使耕地流失更快。随着经济的发展和小城镇建设的加快，部分农民会离开其耕种的土地，成为城镇居民，针对这部分农用地，政府有优先购买权，其他农民也可以承包，以扩大自己的耕种面积，达到土地规模利用，实现规模经济。2.2.2根据市场机制和农民个体的土地所有制建立健全土地法律法规。首先，要在法律条款中明确规定“公益性项目”具体指的是哪些用地类型，对用地单位有何限制和要求。在征地过程中，农民可以严格依照法律规定的内容，区别对待。公益性项目可以采用现行的征地补偿措施，并相应有所提高；对于法律规定的公益性项目以外的其他用地类型则一律采取征购的方式进行土地交易，征购完全由市场机制调节，受市场规律制约。其次，由于目前我国农民的素质普遍偏低，在改革初期可以由合法的评估机构为农民作征地代理，直接与征地方进行交涉。同时，国家和政府应对农民进行免费的土地知识教育和普及，提高农民阶层的整体素质，避免由于农民知识欠缺所造成的恶劣后果，有利于从第一层面保护耕地。2.2.3建立和完善农村社会保障机制。农民在社会主义现代化建设初期为整个国家作出了不可磨灭的贡献，在经济发展举世瞩目的今日，每一个国民都应该是国家成就的受益者，农民当然不能例外。建立农村社会保障机制是目前我国解决失地农民生存问题的有效途径。1993年农村社会养老保险在全国推广，到了1998年，参保人数只占应参人数的12%[2]，并且保障水平过低，不能体现社会保障的福利性；另外，缺乏必要的法律保障也是目前农村社会保障制度难以实现的原因之一。在法律保障的基础之上，建立农民的医疗保险、养老保险、就业保险、工伤保险等。除此以外，还应该根据农民的特点，由政府或高校组织不同专业人员针对农民进行科学知识普及教育，如耕种知识，法律知识，国家政策制度的宣传和普及等。社会保障固然重要，但是知识的保障作用更不容忽视。2.2.4科学提高征地补偿，完善征地补偿内涵。有了政策和法律的支撑，具体的征地补偿还需要科学的方法测算研究。一是明确征地补偿不仅包括土地现在使用价值的体现，土地未来的、潜在的使用价值也要在征地补偿中得到体现；二是不应再采用计划经济时代的按年产值倍数测算方法，征购土地的补偿价格应参照城市土地的出让价格计算，引入市场机制，充分发挥市场在农用地征用中的调节作用；三是不要只考虑对被征地块的补偿，还要考虑到由于征地所造成的地块细碎化和规模不经济等损失，还有给环境和生态等带来的问题都要考虑到，当然这些补偿的具体算法还有待于进一步研究，但是这些因素不能不考虑。3结语要真正解决中国的农民问题，关键在于土地问题的解决，而解决土地问题的本质是土地制度的改革。进行土地制度改革是一件利国利民的大事，虽然在改革初期会有很多不尽人意的地方，但是只要不断认真研究、尝试，多借鉴国外的一些先进经验，一定会走出一条适合中国国情，具有中国特色的土地管理制度道路来。参考文献[1]黄田园.现行农村征地制度的缺陷及改革取向[J].现代经济探讨，2004（6）：34-36.[2]姚从容.城市化进程中的失地农民———制度安排与利