土地征收论文土地征用论文农村土地征用论文：我国土地征收司法救济制度存在问题及对策研究

土地征收论文土地征用论文农村土地征用论文：我国土地征收司法救济制度存在问题及对策研究摘要：我国土地征收司法救济制度在实践中呈现出诸多局限，本文对土地征收司法救济制度存在问题进行了梳理，并进行原因分析，从建立健全土地征收的相关法律法规、合理配置行政权与司法权、推动司法体制改革等角度提出了完善对策，以此为土地征收司法救济制度的完善提供借鉴。关键词：土地征收司法救济司法公正以现行行政诉讼法为框架而设置的司法救济制度，在解决土地征收纠纷中，存在受案范围有限、审查内容片面、判决类型单一等诸多缺陷。对土地征收司法救济制度存在问题进行原因分析和对策研究，已成为一个重大而又紧迫的任务，具有十分现实的意义。一、我国土地征收司法救济制度存在的问题（一）土地征收纠纷受案范围有限在实践中，征地补偿、安置方案往往是以市、县人民政府发布的通告、批复等红头文件形式公布，法院以这些红头文件是抽象行政行为为由，对征地补偿争议案件不予受理。我国《行政诉讼法》、《行政复议法》规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府对征收土地决定行政复议案件中享有终局裁决权，实际上剥夺了被征地者的诉权。依《土地管理法》第5条规定，县级以上人民政府土地管理部门负责土地管理和监督工作，作为政府机关有权力要求用地单位支付征地补偿款，有义务为农民解决问题，而采取不答复或者推诿的消极方式，是典型的行政不作为。在土地征收过程中，行政不作为现象普遍存在，当失地农民诉之法院，往往被拒之门外。（二）对土地征收行为审查内容片面我国《行政诉讼法》第五条规定："人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。"在实践中，往往各地政府制定最低限度的征地补偿标准，被征地者对补偿标准产生异议而引起纠纷，由于法院对土地征收行为的合理性不予审查，农民的合理权益难以得到保障。（三）土地征收纠纷判决类型单一按照我国《行政诉讼法》及其《若干解释》的规定，对具体行政行为的内容，法院并没有重新作出决定的权力，变更权只适用于行政处罚显示公正的情形。《行政诉讼法》第五十五条虽然明确了对行政机关重作具体行政行为加以限制的规定，但是在具体实践中效用却微乎其微。一些行政机关在重新做出具体行政行为时，对事实或理由稍作变动，作出与原具体行政行为基本相同的决定，当事人不服，又引起新一轮的诉讼，法院的判决结果可能仍是重新作出具体行政行为。案件处于循环争讼当中，给当事人增加不应有的负担，也影响司法权威，浪费了行政司法资源。（四）土地征收案件执行难土地征收案件的执行难的情况在实践中尤其突出。一些行政机关拒不履行判决，有的行政机关要么消极抵抗、要么公然蔑视法院判决，致使政府败诉拒不执行，法院判决如同废纸。二、我国土地征收司法救济制度存在问题的原因分析（一）相关法律法规不完善，使征地农民的合法权益得不到有力的保障《土地管理法》等没有对"公共利益"范围作出明确规定，规定的征地补偿标准、范围及原则欠科学，征地程序欠规范，没有对土地征收纠纷中被征地者的司法救济权作出统一明确具体的规定。此外，农民集体土地所有权的模糊，被征地农民在征地过程中地位的不平等等，急需征地内容规范化、法制化。同时，我国行政诉讼关于受案范围、受案前审查以及审判程序的规定，不利于实现被征地农民权益的保障，甚至限制和剥夺了被征农民寻求更多司法救济的权利得途径。（二）行政权与司法权相冲突，阻碍了司法独立的实施和实现从司法权力的运行来看，必须以行政裁决为基础，参见或依照行政法规或规章审判。就司法处理方式看，法院一般只能就行政裁量是否正确作出维持或撤销的裁定，一般不允许法院对行政处理作出变更，倘若作出变更，也被法律限制在很小的范围内。就司法权监督行政权的角度，司法机关对行政机关的监督方式是消极的监督，奉行"不告不理"的原则。就司法权监督行政权的范围而言，我国《行政诉讼法》采取了概括和列举加否定的方式加以规定，对于行政机关的抽象行政行为、法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为等排除在司法监督之外。此外，《行政诉讼法》还规定，对具体行政行为的司法监督原则上是对该行为是否合法进行审查，而具体行政行为是否合理的问题，法院一般不予审查。行政权的扩张削弱了司法权的法定力。（三）法院管理体制影响司法公正我国法院组织体系是中央设最高法院，下设地方各级人民法院和专门法院。各级法院的经费和人员编制都由各地方政府决定，这种设置方式很难让法院真正独立，使法院在抵制地方政府的干涉方面缺乏必要的能力。人大对法院审判活动的监督措施，在司法实践中，往往演变为对法院的个案监督，严重影响了司法的公正，且法院系统上下级之间有着如同行政机关上下级之间的关系，使两审终审制度和法院独立性成了一句空话。三、我国土地征收司法救济制度的完善对策及建议（一）建立健全土地征收的相关法律法规，为保护被征地农民的利益提供可靠的法律依据1、完善我国土地征收的相关法律法规。进一步完善《土地管理法》。首先，明确界定"公共利益"范畴。应该注意的是，对具体的情况应具体分析，合理运用。明确了"公共利益"的范围，才能杜绝行政机关在征地过程中滥用行政权力，侵害被征地者的合法权益。其次，完善土地征收补偿制度。借鉴国外发达国家如英、德等国征地补偿的实践经验，我国征地补偿应按照土地的最佳用途进行评估，并按照市场价格给予补偿，本着"补偿以相等，损失以恢复"为原则，除了对其社会保障功能的补偿外，还应该将所受的租金损失、营业损失等，以及其他可量化的损失计入补偿范围，适当提高补偿标准。[1]在土地征收补偿方式上除采取货币补偿外，还可以考虑实行实物补偿、债券补偿以及按月、按季度、按年的发放方式或纳入城镇社会保障体系、解决就业问题等。再次，修改征地程序。可增加"申请、审核、受理"程序,增设征地补偿安置协商程序，改变现行征地公告做法,增加预公告程序，将现有模式调整为：申请一审核一受理一预公告一协商补偿安置一报批一公告一实施一供地。制定《土地征收法》势在必行，土地征收法规应当包括土地征收的范围、征地程序、征地补偿方法及方式、征地主体的权利和义务以及法律责任和纠纷解决机制等一系列内容。只有将所有征地内容法制化，才能适应市场经济条件下对各产权主体的利益保护要求。2、修改我国《行政诉讼法》中有关土地征收的内容。扩大土地征收纠纷的行政诉讼受案范围。关于征地补偿、安置方案的红头文件不应属于规范性文件，对于因此而引致的纷争，人民法院应当将其纳入行政诉讼受案范围并受理。基于行政诉讼法维护行政相对人合法权益的立法宗旨，应将涉及征地及安置等特定内容的抽象行政行为及行政终局裁决行为，也纳入我国行政诉讼的受案范围。我国行政诉讼法对行政不作为是否属于行政诉讼受案范围没有明确的规定，但是可以根据《行政诉讼法》第11条和《若干解释》第一条中规定的行政行为可以理解为包括了行政不作为的情形。为了使这类案件的受理具有操作性和统一性，确实保障被征地者的权益，诉讼法应当明确规定因行政不作为引起的纠纷属于受案范围。规定对土地征收行政行为的合理性审查。不当行政行为一般表现为行政机关行使自由裁量权的不当。在土地征收中，各地方政府在制定征地补偿标准时往往行使不当裁量权，但人民法院对行政行为的合理性不予审查。应当在法律中明确规定对行政行为进行合理性审查，加强对被征地农民的利益保护。规定变更判决适用土地征收纠纷案件及其他所有行政案件。变更判决是对行政机关违法或者不当行政行为作出的变更，有些学者认为这样是司法权对行政权的过度干预，但作者认为，恰是通过变更违法行政行为，达到司法权对行政权的有效约束和纠正，从而真正实现司法独立性和维护了司法权威性，使行政权与人民权利达到衡平，保护被征地者的利益。因此，在修改行政诉讼法时，建议变更判决应当适用土地征收纠纷案件及其他所有行政案件。3、确立司法最终原则。行政诉讼法应当没有受案范围限制，只要行政机关的违法或不当行政行为侵犯了被征地农民的合法权益，就有权向法院提起诉讼。只有确立了司法最终原则，才能保证公正的真正实现，才能真正保障被征地农民的合法权益，才能真正与世界接轨。行政诉讼对审查起诉条件的相关程序应当作出具体完整的规定，必须明确规定行政相对人参与审查起诉条件的过程，这样保障被征地者的参与权，避免法院单方作出不公正决定。（二）合理配置行政权与司法权1、制约行政权的扩张。立法机关可通过立法手段规定行政权力的范围和运行程序，并依法对行政权监督控制。通过对行政权力进行司法审查以纠正违法的行政行为，加强对行政权的司法控制。在行政程序中设置告知、说明理由、职能分离、情报公开等制度，加强对行政裁量权的司法监督。[2]2、司法权合理监督行政权。对行政行为合法性审查的依据或标准只能是立法机关制订的法律(含宪法)，而不包括行政机关自己制定的规范。只有司法权和行政权合理配置，达到相对衡平状态，才能最大限度地发挥他们的作用，才能更好地保护公民的合法权益。扩大司法监督的范围，将抽象行政行为纳入到司法审查的范围，将行政行为的合理性纳入司法监督，也成为当务之急。（三）推动司法体制改革，促进司法公正和提高司法效率1、完善司法机构设置体系，保证司法机关的独立。人民法院应当实行垂直管理，由按行政区划设置转变为跨行政区域设置，按照经济、地理、人文等客观因素，从方便公民诉讼的角度出发，重新划分，下级人民法院对上级人民法院负责，最高人民法院对全国人大负责。脱离开对地方党、政、权力机关的隶属关系，形成一个自上而下的独立而封闭的体系。这样可以有效地避免地方党政、权力机关的干预。[3]2、改革司法机关的管理体制，保证司法活动的独立。法院等级的不同只是审级的不同，受理权限的不同，裁决终极效力的不同，而不是上级法院应对下级法院审理案件的活动进行指导、约束。因此，必须从制度上消除下级法院向上级法院请示汇报的可能性，实现各级法院之间的真正独立，让审级制度发挥应有的功能和作用。在法院的内部管理中，可将全体法院工作人员划分为法官、书记官和行政事务官(包括司法警察)三大种类，案件在立案登记之后便直接分配到每个法官手中，由法官独立自主地对案件进行审理和裁决。改革司法机关的财政管理，实行由中央财政统一供应，全国司法系统统筹的经费保障体制，为各级司法机关保持独立地位提供物质保证。3、构建便利、有效、低成本的司法救济渠道，提高司法效益。实行行政诉讼调解制度。以下五类行政争议可以适用行政诉讼调解：适用法律、法规错误的案件；行政主体滥用职权的案件；拒绝或者拖延履行职责，仍有履行必要的案件；违反法定程序的案件；涉及行政主体的自由裁量权问题的案件。[4]开展全公开、全透明的执行。在现行的执行与审判相结合的模式下，切实做好执行工作的公开与透明。改革执行考核制度，注重执行的实际到位率的考核，要求真务实。缩短案件审结期限，制约无正当理由违反法定期限的法官。宽松的审理期限使法官对案件审结投有紧迫感，不能主动及时地审理案件，充裕的时间也会给当事人腾出时间来拉拢关系，出现司法腐败。司法实践中，法官故意拖延审理、积压案件的现象很严重。为杜绝