行政授权理论的基本体系

行政授权理论的基本体系

行政授权理论是行政理论的重要组成部分。目前,行政法学界对行政授权问题的研究还是比较初步的,对行政授权的基本内涵及授权主体、授权依据、授权方式等的认识和理解还不尽一致,这直接影响着我国行政法学研究的进一步深化。一、创设有利于被授权主体发展的实践行政授权理论主要研究的是行政职权来源问题,它包括行政授权的主体、授权方式和授权依据等,这几方面的有机结合构成了行政授权理论的完整体系。行政授权有广义和狭义之分,狭义上的行政授权是指行政机关在宪法法律规定的职责权限范围内对有关机关和组织进行的权力转授。而广义上的行政授权则不仅包括行政权的转授,还包括立法对行政机关、被授权组织的权力设定。根据我国行政法制建设的实际,仅从狭义上理解行政授权,既不利于行政授权理论的研究,也不符合相关的法律规定。第一,1989年颁布的行政诉讼法、1996年颁布的行政处罚法均对设定意义上的授权进行了肯定,且此种意义已被法学界和实务界接受。第二,行政主体的职权来源包括设定和授权,人为把设定划在行政法学研究范围之外,难免使这个问题的研究失之偏颇,也必然阻碍这个问题的深入研究。第三,设定意义上的权力来源不仅指权力机关,也包括具有行政法规制定权的行政机关。因此,设定意义上的授权包含在授权涵义里更符合中国的法律实践。授权主体通过何种方式实现对有关组织的授权从广义上考察行政授权的法律规定及实践,我们可以看出,在我国,实定法关于行政职权来源的规定中主要包括以下两种形式:首先是法律法规直接明确的授权。具体包括:以宪法、法律(主要指有关组织法)为授权形式,直接设定其他国家机关的职权,这种法定授权中的被授权组织(被授权方)与所授职权是同步产生的,学术界将其称为“职权设定”;通过法律、地方性法规直接授予业已设立的组织的职权,是一种“后补性”的职权设定,其中包括设定有关组织的行政职权,有的学者称为调整性授权;由有权机关根据法律法规的规定决定授予的权力,如全国人大常委会1983年通过的《关于授权国务院对退休退职办法进行部分修改和补充的决定》,直接授权国务院在该领域行使不应由它行使的职权等。其次是由法律法规规定的行政机关依照法律法规规定的条件和要求作出决定,把自己拥有的某项行政职权授予另外的行政机关或有关组织。这一类可称为行政职权的授予或者狭义上的行政授权。由于法律法规对行政权力的设定不可能面面俱到,而且法律法规又具有相对稳定性,不能经常修改,再加上我国行政部门的设置不完善,立法不可能一次到位,因此需要政府的二次具体确权。随着现代行政的发展,政府所面对的问题日益复杂化、专业化,二次授权的情况将会广泛存在。这种政府的二次授权也属于狭义上的行政授权。二、上解释行政授权是否合理合法按照现代行政职权法定理念,法律法规明确授予某一行政机关的权力,行政机关是无权转让的,行政机关的授权主要是行政机关把立法机关未明确授予的非“一次到位”的权力,依照法律的规定,通过法规、规章、规范性文件的形式授予其他组织。但实践中行政权的转授确实存在,如国务院学位委员会通过《学位条例》把本属于自己的学位授予权授予有关高等学校与科学研究机构行使。被授权组织的职权来源包括行政权转授毋庸置疑,但转授不是被授权组织权力来源的主要形式,更不是惟一形式,所以,仅从转授意义上解释行政授权是不合适的。目前,我国行政权力的转授在实践中还存在很多问题,不能无限制扩大行政权力转授的范围,第一,我国行政法制建设还不甚健全,行政授权的程序规制和法律控制也不完善,广泛承认行政权力转授的条件还不完全具备;第二,行政权力的转授必须有法律法规的依据,法律法规明文规定可以授权的,行政机关方能授权,被授权方要以自己的名义独立承担责任,行政机关的授权应该严肃慎重;第三,授权必须通过法规规章等规范性文件的形式进行;第四,法律法规明确授予行政机关的权力一般不能转让,需要二次授权的,上级行政机关对下级行政机关的授权应严格立法规范,特别是制定内部程序法,而且被授权的组织无权把被授予的权力授予他人;第五,行政权力的转授实质上是一种重新分配公权力的法律制度,直接关系着行政相对人的权益,必须建立健全授权法律制度,对哪些权力可转授、被授权组织的条件、对授权和授权行为的监督和制约、行政授权程序、方式、时限等进行明确规范。这里需要提及的是一些引起广泛争论的立法表述究竟是委托还是授权的问题,如《森林防火条例》第33条规定:“第32条规定的行政处罚,由县级以上林业主管部门或者其授权的单位决定。”《出入境管理法》第12条,《野生动物保护法》第22、23、26条等也有类似的规定,笔者认为这里的授权称作委托更合适;而类似《计量法》第20条规定,县级以上人民政府计量行政部门可根据需要设置计量检定机构或授权其他单位的计量检定机构,执行强制检定或其他检测任务等等,笔者认为这里的授权理解为转授更为合适。行政权力的转授和行政委托其法律后果根本不同,在立法和理论上进行严格的界定具有非常重要的意义。三、实践中规划授权的情况越来越高笔者认为,根据我国目前行政法制建设的实际,承认规章作为授权依据的条件已经成熟。具体理由如下:(1)根据法律规定,有权制定规章的主体为国务院部委以及省、自治区、直辖市和省级人民政府所在地的市以及国务院批准的较大的市、经济特区所在地的市的人民政府。这些主体层级较高,规章的制定程序也越来越规范,质量越来越高。(2)规章授权广泛存在。实践中依据规章授权的情况大量存在,忽视这样的事实是不明智的,也不是实事求是的。(3)根据《行政诉讼法》第53条第1款的规定,人民法院审理行政案件,对规章有参照适用权。只要该规章是合法有效的,该规章直接授权的组织就可以并且只能作为被授权组织,而且行政规章不可诉,如果不把这部分被授权对象视为被授权组织,对行政相对人提起行政诉讼会有很大不便。(4)行政规章的授权在实际操作过程中属于强制受领。理论界一般认为委托行为必须经过被委托方的同意,授权行为则不经被授权机关的同意便具有法律效力,而现实中大量规章的授权更符合授权的特点,是不经被授权对象同意的。(5)司法实务中普遍的做法是把政府规章作为行政授权的依据对待。因此,比较明智的做法是面对现实,根据我国行政法制建设的实际,及时修改行政诉讼法,承认规章授权的法律效力,这对于保证法律、行政法规和地方性法规的贯彻实施,都是有利的。四、被授权组织的职权是被行政机关的一种行政法学上有一种公认的行政职权划分理论,就是根据行政职权产生方式的不同,把行政主体的行政职权分为固有职权和授予职权。所谓固有职权,是指该职权由法律法规直接设定给该组织,随行政机关的产生而产生。而所谓授予职权,是指该职权不是先天固有的,而是后天由别的行政主体授给它的。前者指行政机关的权力,后者指“被授权的组织”的权力。我认为,对行政职权作这种分类是不妥当的。如前所述,行政机关的权力并不都是随行政机关的产生而产生的,也有后天增设的。另外,一个国家和政府的权力被宪法和法律设定以后并不是一成不变的,也会因种种原因如立法调整等而转移给其他行政机关,如随着行政机关的撤销合并,被撤销合并的行政机关的职权便转移给其主管机关或合并后的新机关。而被授权组织的权力也有先天设定的,并不都是职权转授的结果,如商标评审委员会、专利复审委员会等。还有一些事业单位像证券业监督管理委员会、保险业监督管理委员会等,设立时就只有行政监督职能。行政