交易成本、制度效率与制度创新交易成本、制度效率与农业水资源管理制度创新

交易成本、制度效率与制度创新交易成本、制度效率与农业水资源管理制度创新

0我国水资源使用效率低下,导致高效农业地区发展的现状中国水资源匮乏，人均占世界水平的1.4%，排名世界第109位。中国是世界上13个贫困国家之一。在400多个大中城市中极度缺水的有116个。由于缺水平均每年工业产值损失达2600亿元。而农业水资源使用(灌溉农业用水比例占70%以上)效率低下既是重要原因之一,又可能形成一种加速积累之势使这种短缺加剧。目前据全国667hm2以上灌区统计,平均灌溉定额在7500m3/hm2,2万hm2的灌区平均灌溉定额10255m3/hm2,在某些灌溉水平落后的地区,灌溉定额还高达18000m3/hm2。渠系利用系数为0.5左右,据估计,农业每年浪费用水量超过1000×108m3。导致我国水资源使用效率低下的原因是多方面的,其中深层原因是我国农业水资源管理制度安排中的缺陷所导致的高的交易成本、低的制度效率。因此,本文拟在对我国现行农业水资源管理制度中的缺陷进行分析的基础上提出我国三元农业水资源管理制度创新的构想。1交易成本、制度效率和制度创新1.1交易费用的定义交易成本概念最早由科斯提出,是指企业用于寻找贸易伙伴、订立合同、执行交易、讨价还价、监督违约行为并对之制裁等方面的支出。马修斯把交易的成本的概念进一步加以具体化,认为交易成本包括事前发生的为安排一项合同而发生的费用及事后发生的监督控制、执行或实施该合同而发生的费用。在颇具权威性的《新帕尔格雷夫经济学大辞典》中,张五常提出了交易成本非常宽泛的定义,他认为:“在最广泛的意义上,交易费用包括所有那些不可能存在于没有产权、没有交易、没有任何一种经济组织的鲁滨逊·克鲁索经济中的成本”,“这样的定义,交易费用就可以看成是一系列制度成本,包括信息成本、谈判成本、拟定和实施契约的成本、界定和控制产权的成本、监督管理的成本和制度结构变化的成本。简言之,包括一切不直接发生在物质生产过程中的成本”。有的学者则认为交易成本是为达成协议或完成交易所耗费的经济资源,包括所需的时间、精力和物质耗费。从以上论述可以看出,所谓交易成本是指在个人与个人之间、个人与组织之间、组织与组织之间进行交易所发生的成本。从狭义上讲,交易成本可理解为进行一项交易所发生的货币性支出;从广义上讲,交易成本可以理解为一切不直接发生在物质生产过程中的制度运行成本,包括发生在物质生产过程以外的所有支出,既包括有形的货币支出也包括无形的时间、精力等耗费。这种从制度运行的角度对交易成本进行定义,反映了交易成本与制度分析之间的独特关系,使交易成本这一范畴成为制度分析的有力工具,本文在论述过程中,更多的是采用广义的交易成本概念。1.2制度效率的概念效率是反映投入与产出或成本与收益之间对比关系的一个基本指标,大多数新制度经济学的代表人物都采用这一传统的效率范畴,将效率直接理解为收益与成本之比:E=U/C。并且根据现实经济世界中正交易成本的假定,将生产成本完整地理解为转换成本与交易成本之和(CP+CT),这样新制度经济学的效率公式又被完整地表述为:E=U/(CP+CT)。作为一种借鉴,本文尝试性地提出制度效率这一范畴。所谓制度效率,是指制度收益与制度成本之间的对比关系,亦即ET(制度效率)=UT(制度收益)/CT(制度成本)。一般地,制度收益可理解为制度效用——一项制度安排所发挥的功能或作用;制度成本可理解为一项制度安排运行的成本——交易成本;这样制度效率又可以表述为:制度效率=制度效用/交易成本。由于一项制度安排产生最的基本的效用是激励效用和约束效用,相应地制度效率可分解为激励效率和约束效率两类。1.3制度创新是降低交易成本的必要手段若一项制度安排能使交易成本降低,那么该项制度产生的激励和约束效用将是强的,制度效率将是高的;反之,若一项制度安排使交易成本上升,那么该项制度产生的激励和约束效用将是弱的,制度效率将低的。可见,交易成本是制度创新与否的基本判定指标之一:高的交易成本反映了制度运行效率的低下;而制度运行效率的低下,则说明了制度创新的必要性。反过来,制度创新则是降低交易成本的必要手段。诺思认为,制度是“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范,它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”,诺思的制度观清晰地界定了制度的功能边界:通过内部(道德论理规范等)和外部(法律、规章等)两种强制力量来约束人的行为。作为一种均衡态的辨证否定过程,制度创新一方面是对原制度安排中不合理因素的克服,另一方面又是对原制度安排中合理因素的保留,同时也是对新的、合理的制度因素的兼容。因此,新的制度安排将更加有效地约束人们的行为,防止交易中的机会主义行为,减少交易结果的不确定性,帮助交易主体形成稳定的预期,从而减少交易成本。由此可见,制度创新是减少交易成本的必要手段。2方式的行政化我国现行农业水资源管理制度是在传统的计划经济体制下形成的,主要有两个方面的制度特性:第一,管理主体的一元化。即管理主体是政府,并由政府主体对诸如水利工程的投资建设、维修保护、向农户提供供水服务以及收取水费等各项农业水事活动进行统一管理;第二,管理手段的行政化。即政府主体以行政手段参与包括对农业水资源长期无偿或低偿的计划分配等活动在内的各项农业水资源管理活动。现行农业水资源管理制度的特性从以下三个方面导致了其制度效率的低下。2.1企业性质和经营权缺少,缺少对管理主体激励效率在现行农业水资源管理制度安排中,政府是通过委托下属的水管部门对各项农业水事活动直接进行管理的。由于水管部门并非农业水利工程真正的投资主体和产权主体(真正的投资主体和产权主体是以政府为实际载体的国家),它们只是代政府履行农业水资源管理的职责,对农业水利投资所形成的资产没有所有权和经营权,因此它既不能从具体的农业水事管理活动中获益,也无须对农业水利投资承担风险,制度安排对管理主体激励效率低下,这也是导致许多农业水利项目投资建成后缺乏维护、管理、甚至无人负责的重要原因所在。对管理主体低的激励效率会进一步导致农业水利系统所输出相关服务(如灌溉等)的质量下降,引发农户与水管部门之间、农户与农户(特别是上下游农户)之间的冲突,交易成本上升,制度安排对农户参与的激励效率也随之降低。2.2农业水资源的商品属性农业水资源活动本身具有公益性和商品性两重性:一方面,农业水利基础设施具有明显的公益性。即农业水利基础设施(如水库、河道及农田排灌等大中型水利工程)是国家公共基础设施的一个重要组成部分,其正常运行所产生的效益往往超过农业供水活动本身而渗透到社会的许多方面,如水库、河道等农业水利基础设施运行不仅可产生较为直接的农业生产效益,而且也可产生防洪、水资源保护等方面的社会效益。另一方面,农业水资源具有较为明显的的商品属性。即在市场经济条件下农业生产用水作为重要的农业生产要素之一,与种子、化肥等其他农业生产要素一样也是商品,农业水资源的商品属性使得水资源管理活动必须与商品经济的内在要求相一致。现行农业水资源管理制度与农业水资源活动本身特性之间的矛盾表现为该制度的行政特性与农业水资源的商品属性之间的矛盾。现行农业水资源管理制度行政特性的重要表现之一是政府主体长期以来一直以计划手段对农业生产用水实行无偿配置,直到1985年国务院颁发了《水利工程水费核定、计价和管理办法》,明确了农业生产用水水价政策后,才开始对农业生产用水分类征收水费。但农业生产用水水价尚未达到成本水价,根据2002年水利部开展的“百家大中型水管单位水价调研”资料,现行农业水价只有其生产成本的1/3左右。这种行政性制度安排所导致的农业水资源非商品化或准商品化的定位与农业水资源的商品属性是相矛盾的,这种矛盾的直接结果是制度的约束——制度对农户用水行为硬的成本约束——效率低下,这也是农业水资源浪费性使用根本原因。在对农业生产用水计价收费的情况下,水费的收缴是由水管部门以行政手段实施的,而行政行为的随意性往往会衍生出很多不规范行为(如基层政府机构搭车收费、加价收费等),使水管部门与用水户之间的矛盾加深,交易费用上升。2.3农村基层党组织与农户之间的水权交易不规范,导致农民科学一方面,政府主体与农户之间在水权交易地位上的不对称导致高的交易费用、低的制度效率。在现行农业水资源管理制度下,政府水管部门是农业水资源管理活动的主体,处于主导地位,代表国家行使管理权,在水权交易中它出让农业水资源的使用权。由于其自身的行政性、垄断性,政府主体可以对其出让的水权产生很大的影响(如政府水管部门可在很大程度上决定农业水资源的时空配置);而农户经营的分散性决定了农户在农业水资源交易中的弱势地位。目前在我国尚未完全形成(在农业水资源管理制度改革中个别地区出现的如用水者协会这种中介组织尚处于初级阶段)一个代表农户利益的相关组织在农业水资源交易中以对等的地位与政府水管部门进行谈判,这样分散农户在与政府水管部门的水资源交易中的谈判地位必定是弱势的。这种不对称性将导致:其一,农户参与管理的被动性。农业水资源在时空上的配置、数量上的多少及质量上的好坏在很大程度上取决于政府水管部门,农户在这些方面几乎无能为力,这使得农户失去了参与农业水资源管理活动的动力。其二,双方信息的不对称性。就诸如水价的制定依据、水价的调整幅度等农业水价方面信息而言,政府水管部门是完全掌握的,而农户对这方面的信息则十分缺乏;就诸如不同季节每一农户的最佳农业生产用水量、不同农作物的最佳用水量等方面的农业生产用水量信息而言,农户是完全掌握的,而政府水管部门则十分缺乏。上述两种结果不可避免地会使交易成本上升,制度效率特别是激励农户参与农业水资源管理的效率下降。另一方面,管理主体的一元化与农户经营的分散性之间的不适应导致高的交易成本、低的制度效率。现行农业水资源管理制度所具有的管理主体一元化特性与传统计划经济体制下水权交易方式相适应。二十世纪八十年代以前,农村实行人民公社集体制,一方面,政府水管部门以计划的方式把农业水资源配置给农业集体经济组织,另一方面对包含在农业生产成本中的农业水费在各级财政与农业集体经济组织之间、农业集体经济组织相互之间进行统一核算。这种政府主体与农业集体经济组织之间一对一的水权交易方式有利于节约交易的安排、实施及监督成本,即在水权交易中农业水资源管理主体的一元化与农业生产经营方式的集中性是相互适应的。但在以农户分散经营为特征的家庭联产承包责任制下,农户在经营中具有自身独立的经济利益,政府水管部门与农户之间的水权交易成为一对多的交易,即政府主体将农业水资源供给分散的农户,然后再向分散的农户征收水费。这种一对多的交易方式必然要导致交易成本的增加。特别是在家庭联产承包责任制下,农户自身独立的经济利益使其具有了“经济人”的特性,基于自身利益的考虑,农户必定以下列偏好顺序安排积累资金的使用:生产、生活必需品支出>改善自身生活质量的支出>包括农业水费支出在内的农村公共支出。当一个农户的积累只能维持其必须的生活和生产费用,而且这样的农户在农村占有一定比例时,向农户征收农业水费还会面对统一农户认识和组织有效实施的问题,这样交易成本会更加高昂,制度效率特别是激励农户参与的效率会更加低下。通过以上分析可知,农业水资源管理制度本身的特性、农业水资源管理制度与农业水资源活动本身特性之间的矛盾、农业水资源管理制度与农户经营特性之间的矛盾导致了交易成本的上升和制度效率的下降。这就客观上要求寻找一种新的制度安排,并以此来降低交易成本、提高制度效率。3如何降低交易成本，提高制度效率：建立以ua为内容的改革实践和激励3.1通过“世行模式”的企业协会,使其成为农民用水户协会的行业自治的实践经营我国农村WUA的发展可以划分为两个阶段,即世行项目区的试点阶段和其他地区的发展推广阶段。根据这两个阶段又可以将中国农村目前的WUA划分为两种模式:(1)世行模式。1995年,世行率先在湖北省漳河灌区和湖南省铁山灌区开展了农民用水户协会管理模式的试点研究。一方面由于世行将建立WUA作为取得贷款的必要条件;另一方面由于两个灌区的试点工作(漳河三干渠的洪庙用水户协会和铁山北灌区的长塘用水户协会)都取得了良好的运行效果,因此在随后的几年里,在世行项目区内,WUA取得了很大的发展,形成了“世行模式”的农民用水户协会。“世行模式”具有以下特点:WUA的建立是取得世行贷款的必要条件;WUA基本上都是以水文边界来建立的,一般是以支渠为单位,在干渠直灌区内,建立用水组、用水联组等,用水组和联组的性质等同于用水协会;在地方政府的支持和推动下,WUA成为农民在灌溉上的真正的自治组织,取代了原乡镇水管站的职能;具有明确的协会章程,其中明确规定了WUA的业务范围、组织机构、选举办法、财务制度等;在建立WUA之前,进行了认真的培训和广泛的宣传,使得用水户充分认识到WUA的作用和新的管理体制的优越性,因此能够主动、积极地参与进来;建立WUA后,水管部门对WUA的运作和发展进行长期的指导和支持,能够保证WUA的健康稳定发展;WUA与灌区管理单位建立直接的供买关系,减少了水费的收取渠道。在世行项目区内,WUA的发展有着良好的外部因素,这些外部因素能够刺激和推动WUA的发展,并且使得协会的成本大大降低,同时由于地方政府的强有力支持,使得WUA能够充分发挥其作用。(2)其他模式。在世行和水利部的共同推动下,其他灌区也先后进行了体制改革,引入了参与式管理的思路。随着改革的逐步深入,各灌区大都采取了“供水公司+用水户协会+用水户”这种“参与式”的灌溉管理模式。3.2通过延长交易链来减少水权交易中的信息不对称,最WUA的作用主要包括以下三个方面:第一,有助于提高对农户参与灌溉管理的激励。作为农业用水活动的组织者和管理者,WUA完全替代了乡镇水管站的职能,真正成为农民用水户的利益代表,即WUA成为农民自己的组织,农户参与的积极性和主动性无疑会显著提高。第二,有助于克服水权交易中“一对多”的矛盾。WUA成立后,水权交易是WUA根据水行政主管部门的委托书,依公平、公开和公正的原则,通过与各用水组签订供水与收费合同或用水协议书,明确各方的责权利的方式进行的,这种延长交易链的方式(首先是水管部门与WUA交易,其次是WUA与用水小组的交易,最后是用水小组与各农户的交易)可逐级将一对多的交易转化为多对多的交易,有效化解“一对多”的矛盾,使交易成本大为降低。第三,有助于克服水权交易中信息不对称的缺陷。WUA能有效地和准确地确定每户农民对农业用水的真正需求,较清楚地知道每个用水户的土地面积和不同需求,最大限度消除由于农产品结构和地理因素而引起的供水需求在时间和数量的差距,降低因信息不对称产生的交易成本。值得注意的是,有很多地区的WUA流于形式,根本没有发挥出任何作用。综合分析有以下原因:WUA没有得到地方政府的支持,没有与当地的水管部门进行有效的协调和分工,从而无法发挥作用;没有合适的WUA负责人;有些灌区组建WUA是迫于世行的压力而不是从实际需求出发;很多灌区在组建WUA的时候,并没有结合本地区的实际情况,而是简单的将试点地区的模式拿过来死搬硬套,推广过程中也没有进行有效的宣传,使得农民不理解WUA的性质,更没有参与到其中来。3.3建立管理体系第一,WUA的建立改变了传统农业用水管理模式中管理主体一元化的格局,实现了管理主体的多元化。WUA是以农户或农民为基层管理单位而建立的,因此WUA的建立不仅使其自身成为农业用水活动管理的主体,而且也使农户成为农业用水活动管理的主体,这样水资源管理的主体便由原来政府一元增加为政府、WUA和农户三元。第二,通过合约方式整合水资源管理主体之间的关系,以实现管理手段的规范化。第三,WUA发展过程中存在的问题说明,WUA需要从政府支持、自身组织运作的规范、协调与水管部门之间的关系以及调动用水户参与积极性等方面不断加以完善。4低交易成本和高制度效率：三大农业水资源管理系统的概念4.1管理主体多元化是解释新制度的前提农业水资源管理制度创新的目标应是降低交易成本、提高制度效率。而要实现这一目标就要使新的农业水资源管理制度与农业用水活动本身的特性、与农户经营的特性相协调(这一结论可从本文的第三部分得出)。而通过引入WUA而实现的管理主体的多元化、管理手段的规范化、农业水资源配置的商品化(下文简称为“三化”)可有效地实现这种协调,因此“三化”自然就成为新的农业水资源管理制度的应有的特征:首先,以“三化”为特征的制度安排是对现行农业水资源管理制度的一种扬弃,它克服了现行制度中的不合理因素(如政府主体管理手段的行政化)而将其合理部分(例如因与农业水资源活动的公益性特征相适应政府管理主体仍被保留在新制度之中)保留下来,从而实现了制度的整体优化,是提高制度效率的前提。其次,管理主体的多元化可使新制度与农户分散经营的特性相一致。这种一致性表现在四个方面:第一,WUA作为农户生产用水权益的代言人,有助于实现农户与政府之间谈判地位的对等性,克服农业水权交易中政府主体与农户地位的不对称性;第二,WUA作为政府主体和农户之间的中介,有助于农业水资源信息在政府主体和农户之间的沟通和传递,弱化信息的不对称性;第三,WUA作为中介组织参与具体的农业水资源管理活动有助于政府主体摆脱在征收水费上的一对多的困境;第四,农户作为管理主体,对农业水资源的配置有很大程度的决定权,这无疑会提高农户参与水资源管理的积极性。再次,管理手段的规范化一方面有助于克服水费征收中的加价收费和搭车收费等“搭便车”现象,从而有效地协调政府主体、WUA及农户之间的关系,降低交易成本,减少效率的损失。另一方面有助于确立政府主体与WUA之间规范的合约关系,不仅可明确了政府(通过其下属水管部门)所承担对农业水利基础设施投资的责任,而且可明确政府拥有投资收益(以弥补农业水利工程的成本)的权利,这就有助于提高政府对农业水利基础设施投资的积极性,克服长期以来存在的因农业水利资金投入不足、项目建设标准低下、技术水平不够先进而导致的农业水资源使用效率低下的现象;同时,两者之间规范的合同关系也明确了WUA进行具体管理的责权利界区,有助于克服有投资无责任、有设施无管理这种管理者角色弱化的缺陷。最后,水资源配置的商品化可使新制度与农业水资源自身的商品特性相一致。一方面,WUA与农民之间的水资源及服务作为商品的买卖关系,明确了农户权利和义务,可增强农民节约用水、高效用水、科学用水的积极性;另一方面,在这种关系下WUA所提供的农业水资源及相关服务的数量、质量与农民的生产用水成本、收益密切相关,农民对水资源管理的关心度和参与度自然会提高。从以上分析可知,以“三化”为特征的农业水资源管理制度可以实现其与农业水资源活动本身特性、与农户经营特性之间的协调,从而可以降低交易成本、提高制度效率。因此这种制度应成为我国构建新的农业水资源管理制度模式的理想选择。而在“三化”中管理主体的多元化是决定性的特征,因为没有管理主体的多元化将很难实现管理手段的规范化和水资源配置的商品化。鉴于此,本文将以“三化”为特征的新的农业水资源管理制度称为“三元农业水资源管理制度”。4.2农业水权的主要运行性质以上详细阐述了“三元农业水资源管理制度”的主要特征,在阐述中涉及到了该制度安排包含的各项内容,但阐述的角度不同,为了对该制度模式有一个完整的把握,本部分将概要地阐述该制度包含的具体内容。这些内容包括:首先,管理主体的构成。包括三部分政府主体、WUA和农户。其次,管理主体之间的关系。主要包括两个层次:第一,政府主体与WUA之间的关系。在三元农业水资源管理制度下,政府主体的管理功能主要与农业水资源的公益性特征相联系,而对农业用水活动的具体管理功能将由WUA实施,但由于政府主体对农业水利基础设施水资源拥有所有权,WUA所拥有的具体水资源管理权实际上是由政府主体授予给它的,即政府主体委托WUA对农业水资源活动进行具体的管理。因此两者之间具有一定的委托代理关系的性质。第二,WUA与农户之间关系。从实践中可知WUA具有三种性质:直接管理的组织、提供服务的组织、农户自己的组织。因此,两者的关系是利益一致下的、以商品货币为纽带的协作关系。最后,管理手段。主要是规范化的合约,包括政府主体与WUA之间的委托代理合约、WUA与农户之间的商品买卖合约。4.3元农业水资源管理制度创新的关键是提高计量和收入水平首先,转变政府主体的管理功能。政府是三元农业水资源管理制度模式中重要的管理主体之一,转变从而优化政府主体在农业水资源管理中的管理功能是降低交易费用、提高制度效率的重要条件。政府主体管理功能转变主要应包括两个方面:①由微观的直接管理职能向宏观的间接调控职能转变。即微观管理职能主要由WUA这一中介组织来行使,政府主体主要行使间接的宏观调控职能,主要是对WUA规范化管理的引导;对WUA日常管理中出现的偏差进行监控;对同一区域的各WUA之间的关系进行协调。②从行政管理手段向规范的经济手段的转变。其次,提高WUA积极性。充分发挥WUA的积极性。除了提高水价(在农民收入充分提高的前提条件下)这一关键因素可提高WUA的积极性外,使WUA合法化并赋予它农业水资源管理的责任和相应的权力(如与政府及其他部门签订合