建筑行业多头管理现状

部门职责不清，存在交叉重复监管现象。建筑业的主管部门是住房和城乡建设部、建设厅、建管局或建委等一条线，然而建筑施工投资大、周期长、使用民工多、对环境影响广的行业特性，使得与许多部门有着不可分割的联系，如人力资源和社会保障部门、环境保护部门等，导致职能交叉现象普遍。以建设系统的安全监管职责为例，建筑业主管部门与安全生产监督管理部门在行业安全管理上存在职能交叉，综合管理和专业管理区分不明确；与质量技术监督管理部门在特种设备使用监管、特种作业人员教育培训和检测机构资质管理上也存在职能交叉，重复管理。而且，在市政公用工程、村镇建设项目、拆除工程、装饰装修工程及工业建设项目的安全监管方面，还存在监管部门不明确、职责不清，监管责任无法落实的问题。行业市场垄断，存在多方插手要权现象。建筑业企业资质由建设行政主管部门统一管理，但涉及铁路、交通、水利等专业资质审批，仍需由相关主管部门会同审核，为行业间的利益平衡埋下了伏笔。而且有些专业部门设置资信登记、施工许可等市场准入限制，如交通行业《公路建设市场准入规定》“交通部主管全国公路建设市场准入管理工作；一级公路工程施工单位的资信等级，由企业注册地或所在地省级交通主管部门进行初审，报交通部审核登记”，并在《关于整顿和规范公路建设市场秩序的若干意见》中强调“各级交通部门要按照有关规定，对从事公路勘察设计、施工、监理单位实行严格的资质审查和资信登记；交通部和各省交通主管部门按照职责分工审批的资信登记是从业单位进入公路建设市场的主要有效凭证。又如有些地区水利行政主管部门实行水利工程施工单位资信登记，登记后方可进入水利建设领域施工。铁道、民航、总后、轻工等部门同样也有类似的资质审批程序和标准。对未经资信登记的建筑企业，即使持有建设行政主管部门颁发的合法的资质证书，也不得进入其相应专业部门的工程建设市场，不准参加工程招投标活动，造成市场准入制度的不统一，形成了行业垄断和部门分割。此外，从国家到地方的计划管理部门层层设立重点工程，采取封闭运行管理模式，建设行政主管部门对这些工程不能实施有效管理，影响对建筑市场的统一管理。地方各自为政，存在地方保护主义现象。许多地方领导为了维护当地企业利益，坚持实行地方保护政策。有的地方以投资渠道和专业性强为由，不让外地企业参与重大项目投标竞争，实行变相的地区封锁。有的地方在国家明文规定取消有关收费的情况下，采取各种手段，变换收费方式和收费主体，仍然对外来企业收取不合理的费用，如按注册人数征收管理基金或队伍管理费、以统筹费或调节基金等名义征收工程总价0.5〜4%费用、违反税法规定按工程决算总造价的1%按月征收个人所得税等，以及名目繁多的各种保证金或押金，提高外地企业的施工成本，变相限制外地企业的进入。有的地方对外地企业施工的任务量和人数进行严格的控制。有的地方对外地企业要求配置较高规格的办公场所，内容包括营业面积、电脑设备等，并在开标时规定必须由企业法定代表人亲自到场，否则作废标处理。如此等等，难以形成公平竞争的建筑市场环境，让施工企业异地发展障碍重重，做大做强更是步履艰难。企业受困于多头管理目前建筑业是典型的买方市场，竞争十分激烈和残酷，施工企业盈利能力不高，平均利润率不足2%。政府部门、行业、地方的多头管理，不规范、少沟通、无联动，让施工企业很“受伤”，压力很大，包袱很重，非生产性管理费用居高不下，关系处理越来越复杂，成本负担越来越加重，生存发展环境越来越恶化，影响施工企业的进一步持续健康发展。当前，建筑施工业、施工企业面对的一些具体困难和问题，不能说与多头行政管理无关，多头管理直接或间接地影响着行业与企业发展。重复监管部门多，疲于应付。工程建设是一项系统工程，其过程涉及质量、安全、消防、环保、交通以及与周边单位和居民的协调等问题，许多部门都可以管到施工企业，甚至是居委会。据不完全统计，企业要将一个项目完成需要接洽30多个部门，包括建委、规划局、质检站、消防局、环保局以及城建、城管等部门。这些部门有的手中掌握着重要的权力，对工程建设起到审批、监督、管理职能；有的掌握着工程建设所必需的资源，可以对工程的建设过程进行制约或影响。施工企业必须招待好、服务好，对部分单位或部门的个别人员滥用权力或者以权谋私，提出的要求五花八门，如帮助其亲属解决工作、装修个人住房、推荐材料商等，一般只能违心同意，如果违背这些人的意愿就会有穿不完的小鞋和吃不完的苦头，牵涉企业大量的精力，许多项目经理都感叹“项目好做，关系难处”，严重干扰了正常的经营生产活动。市场准入审批多，层层收费。项目从开工到竣工，需要办理或代办各种许可手续，如开工的施工许可证、食堂的卫生许可证、夜间施工许可证、排污许可证等。此外，施工企业每进入一个区域市场，都要进行资格审批和年检备案，而且各类市场市场通行证都需缴纳一定的费用。也难怪政府部门之间要争夺管理权，根本原因是利益趋动，典型的如装饰装修施工，有两个主管部门，公建装饰属于建设委员会，家庭装饰属于房管局，各定标准，各发证书，各收费用，各占一方市场。施工企业是直接受害者，为了生存和拓展业务，不得不对照各类标准办理各类证书，缴纳各类费用，而且定期不定期与这些政府部门进行“感情”交流，滋生商业贿赂腐败的温床，所以建设行业成了贪污犯罪事件的高发领域。政策差异标准多，增加负担。在工程定额方面，地区省定额由省定额站编制颁发在全省统一执行，政府投资的市政工程又由政府颁发了市政定额，由于两部门的要求和掌握尺度不同，在执行过程中常发生矛盾，致使使用定额的施工企业无所适从。在保障民工利益方面，劳动保障部门出台推进施工企业农民工参加工伤保险的通知，建设行政主管部门出台施工人身意外伤害保险实施办法，从两个参保文件的对比，两个险种的投保人、被保险人、承保范围、保险期限基本一致，有重复保险现象，虽出发点都是为了保护农民工弱势群体，然而加重施工企业负担。在税收方面，按结算收入定率随征的一些税种，没有统一的规定，各地执行标准不一致，如项目经理承包经营的所得税，低的地区是0.4%，高的地区是2%以上，形成各地方税收负担不平衡。对不能按结算收入定率随征的一些税种也强行定率随征如一些地方税务机关为了方便税收征管，按工程结算收入随征0.3%。的印花税，从多数工程来看，实际结算收入往往要高于合同价，按税法规定建筑施工合同按合同价征收印花税，按定率随征无形增加施工企业的税收负担。巧立名目收费多，以罚代管。代表性的“保证金”制度，名目过多，如注册保证金、工资保证金、投标保证金、质量保修金、安全保证金、诚信保证金等。农民工工资保证金属地收取，每个地区100〜500万元不等；履约保证金按合同造价的15%〜20%收取，质量保修金一般按工程总价的5%收取。地方部门划块管理，很多无法律依据，仅凭行政文件收取。有一家企业仅一年的民工工资保证金就要缴纳2800万元，回收时间越拖越长，有的十几年还未曾收回，让施工企业不堪重负。而且许多还存在重复收费问题。如项目开工办手续时要缴纳防汛费，而又对施工企业代扣缴纳所有施工人员防汛费，不能抵扣。又如价格调节基金，本地按建筑企业总收入缴纳，部分地区按工程结算收入随征的办法进行征收，而外埠工程结算收入又不能扣除。同时，施工企业由于管理水平所限，或迫于工期、成本控制压力，在环境保护、健康卫生等方面无法达到国家规定的标准，某些监管单位或部门在检查时往往罚款了事，不但不指导工地进行整改，反而将罚款当成了创收的一种手段。在实际工作中，由于多头管理，经常会出现多方插手和处罚现象，致使施工企业在同一事件上会受到几个部门不同标准、要求的监管和处罚。岗位管理证书多，无所适从。岗位培训与职业技能开发工作提高施工企业整体素质的有效手段，各政府部门为规范管理，都颁发了相应的专业上岗证或特种作业证书，有的是安全生产监督管理局颁发的、有的是劳动局职业岗位鉴定站颁发的、有的是建筑行政主管部门安监站颁发的，“多头管理”的结果是各个上级部门只认自己颁发的证书，其他部门颁发的证书均视为无效。如果企业不参加培训取证，各部门就要采取措施对企业加以处罚或限制。施工企业在各种压力之下不得不一次次重复进行培训，常常