传染病防控国际合作机制的演变

传染病防控国际合作机制的演变

随着国家间相互依赖的增加、经济全球化和多国人员流动的加剧，严重的负面影响之一是传染病的全球传播加剧，新或旧世纪的传染病对人类的威胁日益严重。进入21世纪以来,SARS和禽流感及时下的肆虐甲流,再次警示人们,传染病严重威胁人类的健康与生命安全,而且由于其跨国性更加明显,已经超出一国所能防控与治理的范围,形成了国际社会间“一损俱损”的格局。建立在以WHO协调为核心,以成员国积极配合为依托,以《国际卫生条例2005》(以下简称条例)为国际法律规范为指针的国际传染病防控机制,是实现传染病国际防控的有效途径,也是进一步构筑、完善全球卫生治理的框架基础。一、“统一的疾病储存池”的背景和发展应该说,自从有了人类,疾病就如影随行,人类与疾病的斗争从来就没有停止过,尤其是对传染病的防控与治理更是伴随人类发展的整个历史。从传染病防控国际合作机制产生的社会基础看,封建农业社会是自给自足的时代,由于人员、货物相对处于极其有限的流动、转输状态,传染病的传播限制在狭闭范围,所以,其防控仅限于一定的区域,基本上在主权国家范围内就能得到治理,所以,谈不上有传染病防控的国际间合作。到资本主义之后,这种田园牧歌式的生产方式被打破,社会分工的发展使得国家间的交往越来越密切,后来的资本主义欧洲全球范围的殖民扩张使得整个世界面临“统一的疾病储存池”的危险境地,此时,病原微生物拥有了向原住民和新地区易感人群传播的充分条件。如此看,初具规模的、持续性的传染病防控的国际合作也只能是13、14世纪以后的事情,但还不能说在这样的历史时期已经建立起传染病防控的国际合作机制。首先,疾病防控国际合作机制产生的社会基础须满足国际社会主权国家的初步形成,只有以这种有形的疆界区划的存在,才能以主权国家合作的姿态来防控没有疆界限制的微生物界传染病的传播;其次,国际合作机制的建立需要借助一定的参与主体,如国家和相应的国际组织,需要达成共同遵守的疾病防控规则,即有约束力的国家间协定;再者,国际社会形成传染病防控国际合作的实践要求,各国在采取防控传染病的措施,如果不能建立在共同实施的基础上时,势必影响到国际间正常的货物贸易及人员的往来,例证就是形成于15世纪意大利停船检疫(quarantine)制度,各国分散性实施,给跨国间货物贸易和人员流动带来极大的限制,甚至一度摧垮刚刚建立起来的资本主义贸易体制运作,为此,国际社会,主要是欧洲国家开始主张建立一个国际监督体系,以便合理、适当地运用停船检疫措施。可以说真正出现传染病防控国际合作机制应该是15世纪以后的事情。基于上述条件,在19世纪以前,尽管传染病已经给人类社会带来了严重的威胁和危害,但尚不存在国际合作机制来应对传染病,国家是在没有国际合作的前提下制定国内政策来消除传染病威胁。19世纪上半叶,霍乱在欧洲的肆虐迫使欧洲国家意识到,为了保护其领域免遭疾病的侵袭和缓解由隔离措施给跨国贸易带来的重负需要合作。1851年,11个欧洲国家加上土耳其举行第一届国际卫生大会的召开,标志着在传染病控制上的国际合作机制初步形成。从那以后直到1951年,国际社会召开了多次国际卫生会议,制定了多个国际卫生公约并建立了四个国际卫生组织。二、《公约》和《条例》都规定了共同预防传染病防控的一般规则经历两次世界大战洗礼的国际社会,面临全面衰败的景象。疾病往往是在人类最虚弱的时候更容易侵入,战争也是最好诱发大规模传染病生成与传播的工具,二战的结束,也预示着国际社会共同应对大规模传染病开始之时。联合国的建立,作为世界上最大的,功能最全的政府性国际组织,为构建层级更高、防控更有效的传染病防控国际合作机制提供了基石。建立永久性的国际卫生合作组织是国家运用国际法控制传染病的重要目标之一,是传染病防控国际合作机制的最高形式,也是实现全球化公共卫生治理的重要手段。这一阶段疾病防控国际合作机制特征是以WHO为支柱,以《世界卫生组织法》、《条例1969》国际法规范为延伸两大伞面整体格局。作为联合国专门机构之一的WHO,迄今为止已有190多个成员国,中国是创始国之一,《世界卫生组织法》于1948年4月7日生效,《条例1969》最早是世界卫生大会(WHA)1951年通过的《国际卫生规章》(InternationalSanitaryRegulations),1969年更名为InternationalHealthRegulations,1973年和1981年做了微小修改。《世界卫生组织法》作为WHO创立公约和基本文件,是构建传染病防控国际合作机制宪法性文件,是WHO产生、存在和进行活动的法律基础,是其行使职权的国际法依据。它不仅对各成员国有法律约束力,还规定国际社会需要共同遵守的一般性规则。《世界卫生组织法》在支撑传染病国际合作机制所起到的功效在于:第一,它明确WHO在组织、协调传染病防控的目标,即从维护全人类共同健康利益的高度着眼,通过联系各地区和全球的携手合作,抗击传染病,“实现各民族幸福、和睦与安全之基础”。第二,赋予WHO职权,首先是作为联合国的专门机构之一,它被授予《联合国宪章》所规定的权力;其次通过各成员国签署《世界卫生组织法》,承认其赋予它的职权对成员国有约束力。第三,它规定了成员国有改进人民健康的义务,发布境内有关卫生的重要法令规章并将流行病向WHO报告的义务,同时也规定了WHO对成员国的职责,包括“遇到各国政府请求,或愿意接受援助时,予以适当技术之协助,并于紧急状况下,予以必要之援助”1。第四,通过WHA的造法活动,保持这种合作机制的循环与活力。有些国际组织,依照创立条约,有权以决议制定技术法规,这些法规对其会员国有约束力,除非后者在一定期间内声明其不能接受。所以这种决议可以被认为具有“准立法”的性质。WHA通过的有关国际卫生决议就具有这种“准立法”的性质。《条例1969》是有WHA根据《世界卫生组织法》授权通过的,宗旨是更有效地预防、抵御和控制疾病的国际传播,提供公共卫生应对措施,确保最大限度保护人民健康,并对国际旅行和贸易的干扰减少至最低限度。虽然其生成是依据《世界卫生组织法》,按国内法判定效力层级上,低于《世界卫生组织法》,但在构筑传染病防控的国际合作上,其作用更为直接、有效。它详细规定各成员国在防控传染病国际合作中的义务和实现合作目的要遵守的程序性要求,也规定了WHO具体、明确的职责与权限,是把先前对各成员国生效的多个公约和协议组合成一个单一的法律文件,形成传染病防控方面唯一对成员国有法律约束力的国际卫生协定,从而在传染病防控的国际立法上迈出了最具决定性的一步。因为,《国际卫生规章》为控制传染病的国际扩散提供了一整套统一的、普遍适用的法律规范。在这个时期,传染病防控的国际合作机制,一是确立WHO的核心地位,建立起国际组织在防控传染病国际合作上的优先地位,对于加强合作机制的效能起到关键作用,以各专门机构为辅助协调的国际组织网络,构建了稳定和长久的国际防控传染病的机制。二是完成以《世界卫生组织法》、《条例》为国际法构架的防控传染性疾病国际合作的法律体系。在这个体系中容纳大量的有辅助性功能具有“软法”性质的决议和建议,随着越来越多的主权国家加入,实现了这些“软法”全球范围被接受,正是如此,传染病控制的传统体制才发展为真正意义上的现代国际传染病控制体制。三是实现传染病防控国际治理理念的根本转变。自1648年《威斯特伐利亚和约》以来,国际社会治理是建立在主权国家之下的无政府状态,奉行的是主权原则、不干涉和以国家同意为基础的国际法规则,这反映在此阶段之前的《国际健康治理协定》(以下简称治理协定)上。《治理协定》奉行不干涉成员国内部事务原则,只解决发生成员国之间的传染病传播问题。成员国仅有权自由处理其国内的与传染病有关的任何公共健康治理问题,不受其他成员国和国际组织的干涉,由此建立起来的传染病防控的国际合作机制的运行及实践没有把公共卫生的治理作为国际合作治理的目标来构建。二战后这一时期,寻求防控传染病国际合作机制的新理念,体现在突破主权原则,突破不干涉原则及成员国同意原则的限制,把实现全球公共卫生治理作为最高指导理念融会到相关的国际法规范之中。首先是在《联合国宪章序言》中把尊重人的健康权、人类联合的重要性作为核心原则;其次在《世界卫生组织法》和《条例》中确立了不再以成员国利益为中心,而是关注的重点集中到个人健康权的保护和全球范围内疾病的防控,明确规定了可达到的最高健康标准和再分配资源的义务,矫正以往为了照顾国家贸易而忽略公共健康权的保护,改变了以前任由各主权国通过国内政府行为实施的疾病防控措施,进而审查有违国际社会整体利益的成员国政府行为。所以在这一时期形成的传染病防控国际合作的理念是对前一时期的根本转变,在没有否认国家利益的前提下拓展了其实质内容,反映了公共健康威胁全球利益的状态下实现国际社会真正的联合来治理国际法理念。三、传染病防控国际合作机制的制度设计缺陷21世纪以来,发生了一系列严重危害国际社会公共健康的传染病事件,2001年美国的投放口蹄疫病毒生物恐怖袭击,2003年的“非典”、随后的猪流感以及当下仍让各国高度紧张的甲流,这些传染病表现出极强的跨国传播性。据不完全统计,20世纪90年代以来,除一些共知的流行性疾病(如南美洲部分地区的霍乱、印度的鼠疫)死灰复燃外,又出现大约30种新的传染病,有效的控制方法还不确定。可以说,传染病不但没有随着国际合作机制的全球防控而消失,反而面临更深刻危机。进入新世纪,传染病等公共健康问题全球化趋势更加明显,表现在:一是经济的全球化,带来国际货物、人员以及跨国间服务的流动密集度远远超过以往任何时代,为传染病的跨国传播带来更便捷途径;二是国家的贫富差距加大,使得一些极不发达国家丧失了基本的国内健康防控体系能力建设,传染病的爆发和大规模流行最易从低能力防控体系国家转向其他国家和国际社会,由此带来如何帮助落后国家提升这种能力,如何改善落后国家国内传染病防控体系的构建;三是原有的传染病形成的抗药性和病毒的变异,使这些疾病对人类产生了新的更大的威胁,国际社会间流动性的加剧、联系的密切和相互依赖性增强,放大了这种威胁,相应加剧了防控的难度;四是全球一体化程度加深,在解决国际公共卫生问题时涉及复杂的环境、社会、经济等因素,国际社会联动性解决预案更加明显,非传统安全日益凸显,生化危机带来公共健康问题引起国际社会高度关注,仅以旧的传染病防控机制和办法难以奏效;五是当今国际社会更加组织化,国际组织的触角伸向社会生活的各个层面,其作用和职能得到空前加强,已经成为国际合作和解决国际问题的重要推手,在解决重大国际公共卫生危机时,WHO的领导力与其他国际组织的协调力显得尤为重要,同时,非政府组织扮演国际合作,辅助解决国际问题的能力和作用在构建新的、更加有效完善的传染病防控国际合作机制时也是需要给与必要的重视。反观20世纪四五十年代建立起来的传染病防控国际合作机制,尤其是《条例1969》严重的滞后性和先天性制度设计缺陷,不能完成新时期传染病防控国际合作的使命。《条例1969》制度的缺陷和规定的滞后性表现在:一是传染病通报范围有限。《条例1969》要求通报的具有全球传染性的疾病仅限于霍乱、鼠疫及黄热病3种,而发展到至今严重危害人类健康的传染病至少有30种之多(包括新出现的传染病),也没有将生物病毒造成的危害国际社会公共健康的情形纳入进来。其防控范围的局限性,是不能满足防控影响国际公共卫生传染病的现实需要,必然制约其效能的发挥。二是合作机制缺失。表现在:没有明确成员国与WHO的充分合作,主要是没有明确成员国所负有的国际义务和WHO在控制、协调传染病方面权力,一旦重大国际性传染病爆发,成员国与WHO难以形成有效合力;成员国义务不明确,导致只考虑本国利益,把传染病拒之于国门了事,而置国际利益于不顾,甚至危及整个国际社会,而WHO的权力不明确,也难以发挥它在防控国际公共卫生领域的核心作用,其职能作用的发挥大打折扣。三是基本理念过时。建立在防御性思维下的遏制传染性疾病的理念,弱化或者说忽略成员国国内公共卫生设施的建设,一旦任何一个成员国国内防控设施出现重大缺失,形成国际防控体系最弱的环节,往往传染病最先突破和侵蚀的就是这个环节,容易形成向其他国家蔓延,导致最后危害全社会的大流行;这样例证如非洲一些落后国家,缺乏基本的国内防控设施,使之传染性疾病在非洲国家大面积爆发,并延及国际社会。四是责任与仲裁机制的缺失。由于合作机制没有建立起来,就注定了国际社会在防控国际传染病方面责任缺失,没有责任的约束,只有道德机制,显然是一个没有牙齿的老虎,关键时候,其力量和威力难以显现。没有赋予WHO任何强制执行力,以阻止成员国对有约束力的国际规范的违反,其结果是WHO的建议和指令得不到有效执行与遵守;另一个问题,既然需要国际社会共同实现对传染病的防控,必然带来的各国国家利益的碰撞与约束,必然会有利益之争,如此,缺失相应的解决机制,难以形成对各国国家利益的平衡,这方面集中表现在,当一国对爆发传染病的国家采取严重过激行为,如实行大规模的贸易禁止、过度的检验检疫,甚至借口传染病的防控实现其不正当的贸易壁垒政策,这必然危及其他成员国的利益,如何救济,没有相应解决机制。由于诸上的设计缺陷及规定的滞后性,《条例1969》是无力应对这种局面的,这正是要求对其修改的基本原因。为此,1995年召开的第四十八届WHA通过了修订《条例1969》的决议,责成世界卫生组织总干事准备修订稿。总体上,修订稿保持原条例的目的不变(即“为防止疾病的国际传播提供保障,同时避免对国际交通的不必要干扰”)。在保持原条例概念和规定基本不变情形下,适当采用赋予实质上新的含义与界定,如科学判定“疾病”、“国际关注的突发公共卫生事件”、“公共卫生风险”的范围和类别。在新条例中,“事件”指发生疾病或可能发生疾病的情况;“国际关注的突发公共卫生事件”指通过疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生危害,可能需要采取协调一致的国际应对措施的不同寻常的事件;“公共卫生风险”指发生不利于人群健康事件,特别是可在国际上播散或构成严重和直接危险事件的可能性,使新条例适应当今国际社会不断变化的紧急卫生挑战。《条例1969》修订稿强化缔约方权利与义务,明确防控传染病防控国际合作机制的可操作程序,注重成员国能力建设和加强世界卫生组织的权力及制裁,以此构成修订后《条例》的核心文本;另外还包括10个附件,主要涉及特定技术领域和确定国际关注的公共卫生突发事件期间决策过程的程序。在这期间,WHA通过了题为《全球健康保障:对流行病的预警和反应》的WHA54.14号决议,要求会员国加强发现和快速应对传染病威胁和突发事件的能力,2005年5月通过了《国际卫生条例2005》,于两年后2007年6月15日生效。《世界卫生组织法》在2006年进行修订。四、及时与成员国就未发生国际间关注的突发公共卫生事件的信息进行审查,并在信息基础和地位上作规定《条例2005》确立传染病防控国际合作新机制,带来新发展以满足应对新时期防控传染病的国际合作的需要,表现在:第一,《条例2005》规定了WHO和成员国对国际关注突发公共卫生事件监测、通报、磋商及核实的义务。在这项义务内容包括实施国际关注公共卫生事件监测、通报、磋商及核实的实体义务与程序,如国内监测能力建设、通报程序设定、磋商及核实的条件,并对于国际关注公共卫生事件的确定也提供了具体的决策文件,规定了相应的操作规则。具体而言,在国际关注突发公共卫生事件监测方面,《条例2005》要求每个成员国应当尽快按《条例》所确定的内容发展、加强和维持国家监控核心能力建设,这是对成员国义务的设定。WHO在监测中的两项重要义务:一是帮助缔约国发展、建设和维持国家核心能力;二是通过监测活动收集信息,从而对事件引起国际间传播的潜力和对交通可能带来的干扰做出评估。在通报方面,一是成员国内发生了突发公共卫生事件后,应立即进行评估后通报;二是WHO通过非官方渠道获得了某成员国发生突发公共卫生事件的信息时,应当向成员国通报;三是成员国获得了本国领土外且确认发生有可能引起国际间传播的公共卫生危害证据后应当及时通报WHO。在核实方面有四项内容:一是WHO通过其他信息渠道获取声称某国正发生国际间关注的突发公共卫生事件时,有权要求该国对此信息进行核实;二是成员国在核实后尽快作出评估,并按正常渠道和方式通报WHO;三是规定了WHO在接到信息后与成员国合作,以评估此事件能否造成国际间传播、对国际间交通干扰程度、控制措施是否;四是当事发成员国采取不合作态度时,WHO可将此信息通告给其他成员国,同时继续鼓励事发缔约国接受WHO的建议条例规定核实程序。核实、评估后信息的使用除非确认发生了以下四类情形之一时应当向相关成员国公开外,其他情形下WHO不得将信息提供给其他成员国。这四类情形是:一是该事件被确定为构成国际间关注的突发公共卫生事件;二是基于流行病学理论,WHO确认了证明该疫情在国际间传播的信息;三是有证据表明,针对病原体、媒介或宿主等所采取的控制在国际间传播的措施不可能取得成功,或成员国缺乏防止疫情进一步传播扩散而采取必要措施的能力;四是针对可能受到感染或污染的人员、行李、货物、集装箱、交通工具、物品或邮包在国际间流动而必须主动采取国际控制措施。第二,WHO根据其不同性质,按照《条例(2005)》第四十九条、第五十三条的规定,提出临时建议和长期建议措施。其目的是为了避免在处置各类公共卫生事件时,有关国家可能会采取“最大化”的应对措施,如口岸封锁、禁止人员和交通工具入境等,从而对国际交通和贸易,以至经济发展造成严重影响。长期建议针对现有的特殊公共卫生危害,临时建议针对国际关注的公共卫生突发事件。第三,加强国际技术合作,积极采取措施,参与公共卫生全球一体化的预警、防范与控制;加强与国际组织、发达国家和周边国家的交流与合作,完善信息沟通机制,引进先进的公共卫生技术、方法,建立针对国际上发生的突发公共卫生事件的及时预警机制。第四,确立传染病防控争端解决制度。争端解决制度是WHO为国际关注的公共卫生突发事件得到适宜处理提供一种安全性和可预见性的核心要素。适用范围主要是解决对《条例》的因解释或者执行中产生的任何争端。审查委员会首先应就受理的争端进行议前审查,是否属于《条例》规定的争端事宜由出席会议的大多数成员投票决定,如果是属于《条例》规定的争端事宜才进入会议议程。争端解决的最终处理建议由世界卫生组织总干事作出,该建议是否对争端当事国(方)具有约束力取决于两点:一是在审查委员会审查程序开始前决定接受该建议,并且书面通知了该委员会;二是以书面形式宣布接受常设仲裁法庭的强制性仲裁的裁决。《条例2005》扩大国际合作防控传染病的范围,建立起一套细致严格,操作性强的传染病信息报告、核查到采取措施的反馈程序,强化世界卫生组织的作用,赋予了更广泛的权力和职责,设计了相应的违反传染病防控国际义务的强制机制,达到了前所未有的高度。五、国际规则与国际合作机制当今国际社会发生深刻的格局演变,所面临的问题也是复杂多维度,仅建立在《条例2005》修订上达到完善传染病防控国际合作机制,实现全球卫生治理的目标是不够的,需要上升一个应然合作水平,为此,实现以下方面国际法理念、规范制度建设推进传染病防控国际合作具有积极意义。第一,重视国际法在传染病防控国际合作机制中的作用。传染病问题是在19世纪中叶才正式被纳入国际法的调整范围的,更确切地说,是1851年在法国召开的第一国际卫生大会使得国际法与传染病之间建立正式联系。国际法与国际合作机制之间是表与里的关系,是传染病防控相关国际法的形成,确立与之相适应建立起国际合作机制;合作机制的维护和运行又需要国际法律规范发展与完善。WHO是政府间国际组织,本质上是国家间多便合作的一种有效的法律形式。通过《世界卫生组织法》是成员国共同意志的协调结果,是具有法律约束力的国际法渊源,是国际条约的一种形式。依据《世界卫生组织法》的规定,WHA有权通过相关条例,如《国际卫生条例》,或采用无拘束力的建议形式,制定有关传染病控制的规范和标准,使成员国承担有关国际公共卫生方面的义务。这些建议形式、参照适用的规范和标准,起到国际法的功效。以WHO在SARS爆发期间采取的措施为例,从现行国际法上并没有明确的根据,但期间公布的疫情和发布全球警报,并没有受到成员国特别是受感染国的任何实质性挑战。在这个意义上,成员国是默认WHO这种权威。从国际法的一般原理来看,默认是具有法律意义的,积极的实践加上默认,可能会形成新的国际习惯规则。WHA的决议和建议以及相关传染病防控的规范与标准,可能导致新的法律确信,形成新的传染病防控国际合作规范。鉴于此,强化WHA制定和发布更多关于传染病防控的规章与建议,形成国际社会应对传染病威胁方面一整套原则、规则和制度:包括疫情的通报和公布规则,传染病疫情的确证与控制措施规则,传染病防控的监督规则。国际卫生法规范建立、健全和完善,以达到控制传染病的蔓延传播、有效降低传染病的发病率和死亡率的目的,实现对监控国际性传染病中发挥强有力的作用。第二,建立以WHO主体,包括各种形式的援助发展中国家疾病防控国内能力建设。国际社会的发展大大提高了综合防治国际传染病的能力,但是,科学技术的进步和成果却往往没有造福于贫穷国家中穷苦的人们。传染病防控的国际合作机制从根本上讲是建立在各个国家国内卫生系统能力建设,而这种能力的强弱是与每个国家的发展根本相连的。目前,建立在不平等的国际经济政治旧秩序下,发展中国家国内防控传染病体系能力建设不是改善了,而是拉大与发达国家的差距,特别是在最落后国家,更为严峻。全球卫生安全的前提在于减少各国在公共卫生方面的不平等,以确立发展中国家必要的公共卫生能力。解决全球公共健康问题,援助贫穷国家和人民改善其卫生和生存条件,应该成为一个重要的国际法问题,虽然包括美国在内的联合国援助计划,以及WTO通过《TRIPs协定与公共卫生多哈宣言》、《穷国购药决议》等国际政策性辅助,但没有从根本上解决发展中国家缺药和国内公共卫生体系能力贫弱的状况,根本出路是建立公正、合理的国际经济新秩序。WHO及其他有关组织,以其作为政府间国际组织的优势,尽可能发挥他们的作用、功能、地位和影响承担起这样的任务和使命。但现阶段看,WHO主要还是一个科学、技术性组织,在全球公共健康和发展援助等高度政治化的国际法领域里其活动力不从心,随着未来职能的转变和权威地位提升,强化其核心力的作用。WTO在有关国际公共