中国金融法制建设70年回顾与展望

中国金融法制建设70年回顾与展望

银行信贷机构和银行的法制建设遵循以市场为导向的改革方向，随着经济的快速发展，经历了一个伟大的历史过程和辉煌的成就。我国银行业法制建设伴随着银行业的改革也逐步发展、不断完善,从最初的一片空白,至今已基本形成了一个符合我国社会主义市场经济体制下银行业发展的初步的、多层次的法律体系。一、我国银行金融法制建设的三阶段自1978年以来,中国银行金融法制建设历程主要经过了三个主要阶段:1978-1994年银行金融法制化的起始阶段,1995-2002年银行金融法制建设的全面推进阶段,以及2002年以来银行金融法制建设的持续深化阶段。(一)体制、工具的金融活动模式革命这一时期银行金融法制建设的首要任务是银行业突破计划经济体制下的一元银行体制,开始向综合性、多功能、企业化的方向转变,是我国开始注重法律手段、银行业法制建设的起步阶段。金融法规的制定和贯彻,初步改变了金融活动无法可依的状况。中国人民银行作为金融管理机关,实现了行政管理的专门化。(二)商业银行法制建设的主要成就建设适应中国社会主义市场经济的完善金融法制,防范金融市场风险,稳定金融秩序和化解金融风险,成为这一阶段的中心任务。1993年12月25日国务院做出了《关于金融体制改革的决定》,决定对金融体制进行全面改革。此阶段的改革以整顿金融秩序、化解金融风险为重心,银行业的相关立法也以此为中心进行。1995年在中国金融法治建设史上是具有里程碑意义的一年。1995年3月18日《中国人民银行法》颁布,1995年5月10日《商业银行法》颁布,标志着金融体制改革在法制化、规范化的轨道上又迈出了关键的一步,标志金融监管进入了一个新的历史时期,开始向法制化、规范化迈进,结束了我国银行业缺乏基本法律的局面,极大地推动了金融改革和制度创新的进程。此后6年是改革开放以来我国金融法制建设进展最快的时期。据不完全统计,1995-2001年底,由全国人大及其常委会颁布的金融法律达9部之多;由国务院颁布的金融法规有145部,国务院各机构颁布的金融类规章有3680部;由最高人民法院制定的金融类司法解释41部,由最高人民检察院制定的金融类司法解释的9部。(三)完善了金融法规体系2001年底我国加入了世界贸易组织,从此,中国银行金融法制建设步入了一个深入全面发展的全新阶段。从2003年至今,我国金融法律体系进入了逐步完善阶段,在此期间,我国完善了大量律法、法规和条例。颁布了《反洗钱法》、《物权法》等法律。修订了《刑法》、《企业破产法》、《公司法》和《证券法》等法律。与此同时,紧张推进了银行卡条例、信贷征信管理条例、外汇管理条例、现金管理条例、黄金市场管理条例、放贷人条例等有关行政法规的研究和制定工作。《中国现代化支付系统运行管理办法(试行)》、《小额支付系统业务处理办法(试行)》、《大额支付系统业务处理办法(试行)》、《残缺、污损人民币兑换办法》等一系列法规和条例得以发布和实施。上述大量律法、法规和条例的修订、制定、颁布与实施是社会主义市场经济银行金融法制建设与发展又一重要里程碑,为完善市场基础制度建设、充分发挥市场机制、促进市场持续健康稳定发展奠定了良好的法律基础。这一时期,是我国银行业飞速发展、全面开放的时期,也是中国银行金融法制建设不断深入、有序推进的时期。二、中国银行30年的法律和制度建设改革开放30年来,中国银行金融法制建设成绩斐然,突出表现在以下方面。(一)我国银行金融法制建设的发展历程1983年9月17日国务院颁发《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》,首次明确了中国人民银行的性质和职责,厘清了中国人民银行同其他银行及金融机构的关系,指出中国人民银行专门行使中央银行职能,不再对企业和个人办理金融业务,成立中国工商银行,承担原来人民银行办理的工商信贷和储蓄业务。1984年1月1日,中国工商银行正式成立,标志着我国结束了长达三十年的计划经济体制下的大一统银行体制,中央银行体制初步建立。1986年1月7日,国务院发布了《银行管理暂行条例》,这是我国第一部较为全面、综合的金融管理基本法规,该条例总结了过去一段时间金融改革的成果,初步明确了中国人民银行作为中央银行和金融监管当局的职责,明确规定了银行和其他非银行金融机构的经营原则和经营范围为加强中央银行对专业银行和其他金融机构的管理,提供了有力的法律保障。1995年3月18日《中国人民银行法》颁布,第一次以基本法律的形式明确了中国人民银行作为我国中央银行的法律地位与职能,使独立的中央银行组织机构体制以法律的形式得以确立。《中国人民银行法》是我国建国以来第一部金融大法,它的颁布是我国银行金融法制建设的里程碑,标志着我国的金融体制改革在法制化、规范化的轨道上又向前迈进了一步。1997年4月15日《中国人民银行货币政策委员会条例》颁布,对中国人民银行货币政策委员会的性质、设立、职责、组成和工作程序等都作了具体规定,货币政策委员会开始发挥作用。至此,中国人民银行成为真正意义上的中央银行,不断加大监管力度,建立起职责分明、分工合作的中央银行监管体系,以控制金融风险,保持金融业的稳健运行,中央银行的作用得以充分发挥。(二)《金融业监督管理法》,由政府、事业管理委员会、保险公司等部门和第三方共同监管,以及相应的管理机构.改革开放以来,中国银行业法律体系经历了百废待兴、与时俱进、开拓创新的逐步发展过程。随着金融机构、金融业务以及金融市场逐步发展,金融法律体系才逐步产生并日益深化。尤其是在中国确立市场经济体制以后,随着金融改革开放日益向纵深发展,金融法律体系才开始逐步完善起来。1995年5月10日《商业银行法》颁布,这是国家第一次以立法的形式明确了商业银行的性质和地位,它确立了商业银行的经营原则以及设立和开展业务的基本原则,是调整商业银行的组织及业务经营的基本法律。这一法律的颁布,开创了依法设立银行、发展银行、建设银行的法制道路。1998年11月,中国保险监督管理委员会成立,这是保险监管体制的重大改革,标志着我国保险监管机制和分业管理的体制得到了进一步完善。1999年5月,上海期货交易所正式成立。1999年7月,《中华人民共和国证券法》正式实施,对资本市场发展起到巨大作用。这是中国第一部规范证券业和证券市场的法律,对于证券业的快速健康发展和有效监管起到了积极作用。2003年4月28日,中国银行业监督管理委员会正式成立。银监会的成立,实现了中央银行货币政策与银行监管职能的分离,强化了中国人民银行制定和执行货币政策的职能,完善了金融监管体系。这标志着中国人民银行宏观调控和银行监管“大一统”的管理模式正式结束,同时也表明我国金融业由银监会、证监会、保监会“三驾马车”共同监管的格局正式形成。2003年12月27日《银行业监督管理法》颁布,并通过了《中国人民银行法》和《商业银行法》的修正案。《银行业监督管理法》是我国颁布的第一部关于银行业监督管理的专门法律,它从法律上明确了人民银行和银监会的职责,并对商业银行经营行为作出了规范,这使我国金融业法律法规得以修正与细化,规范了金融市场操作,维护了国家和合法市场参与者的利益,为银监会履行监管职责提供了法律依据。2006年10月31日对《银行业监督管理法》进行了修订,赋予银监会对与涉嫌金融违法事项有关的单位和个人以相关调查权,明确规定了相关调查权行使的条件、对象、内容和相关程序,从法律层面进一步完善了我国银行业监管规则体系。(三)监管机制初步形成1978年,从财政部独立出来的中国人民银行,既作为中央银行以及国务院领导和管理全国金融事业的国家机关,又是银行金融业务经营实体;既发行钞票,又是储蓄机构,直接受理居民、企业的储蓄。中央银行名不符实,政企不分,监管经营“大一统”集一身,没有形成真正意义上的独立的银行金融监管机制。1979年7月11日中国人民银行发布《信贷差额控制试行办法》,将“统收统支”的信贷计划管理体制改为“统一计划,分级管理,存贷挂钩,差额控制”的体制,将各级银行管理资金的权、责、利结合起来,规范了信贷资金管理。1984年10月8日中国人民银行发布《关于信贷资金管理试行办法》,规定自1985年1月1日起实行“统一计划、划分资金、实贷实存、相互融通”的体制,将信贷计划与资金分开,贯彻了先存后贷、以存定贷的原则,形成初步的货币信贷宏观调控机制。1994年8月26日中国人民银行发布《关于加强金融机构监管工作意见》,1996年9月中国人民银行发布《金融监管工作分工原则》,这些行政规章的出台,体现了中央银行对我国银行业开始用法律手段来强化金融监管,以防范金融风险。1998年以后,金融监管的重心由合规性监管开始转向依法监管和风险监管,金融监管法制建设不断得到加强。为了建立和完善金融监管责任制,1999年中国人民银行制定了《中国人民银行金融监管责任制(暂行)》,将监管责任明确落实到各部门、各监管人员。2001年中国人民银行制定了《商业银行考核评价体系》,该评价体系总体上反映了国有独资银行某一时点上的经营状况,是对国有独资商业银行从定性监管到定量监管的重大转变,对促进国有独资商业银行经营水平的提高具有重要作用。2003年4月28日,中国银行业监督管理委员会正式成立。这标志着中国人民银行宏观调控和银行监管“大一统”的管理模式正式结束,同时也表明我国金融业由银监会、证监会、保监会“三驾马车”共同监管的格局正式形成。2003年12月27日《中国人民银行法》和《商业银行法》的修正案通过,并通过了《银行业监督管理法》,以法律的形式确认了金融业改革的成果。《银行业监督管理法》是我国颁布的第一部关于银行业监督管理的专门法律,它第一次赋予银行业监督管理机构比较完整的监管权,明确了银监会的地位和监管职责,实现了中央银行货币政策与银行监管职能的分离,强化了中国人民银行制定和执行货币政策的职能,完善了金融监管体系。2006年10月31日对《银行业监督管理法》进行了修订,赋予银监会对与涉嫌金融违法事项有关的单位和个人以相关调查权,明确规定了相关调查权行使的条件、对象、内容和相关程序,从法律层面进一步完善了我国银行业监管规则体系。至此,我国银行业监管规则体系已基本形成了初步规范的银行金融业监管机制。虽然我们不能说目前的银行金融业监管机制是最好的,但至少可以说目前的银行金融业监管机制基本上是符合现阶段银行金融发展需要的。(四)我国建立以市场汇率为基础的外汇管理体制1979年3月,国务院批准设立国家外汇管理总局,赋予它管理全国外汇的职能,以此改变外汇多头管理的混乱状况。1979年8月13日国务院颁发了《关于大力发展对外贸易增加外汇收入若干问题的规定》,开始实行外汇留成办法。为了加强外汇管理,1980年12月18日国务院发布了《外汇管理暂行条例》,打破外汇集中制。1987年10月1日中国人民银行发布了《非银行金融机构外汇管理办法》,加强对非银行金融机构经营外汇业务的管理。这一系列外汇管理实施细则及其他外汇管理办法,逐步建立起我国的外汇管理体制,对改革开放初期推动我国对外贸易的迅速发展起到了积极的作用。1993年11月14日,党的十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确要求,改革外汇管理体制,建立以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度和统一规范的外汇市场,逐步使人民币成为可兑换货币。为适应市场经济体制变革的要求,从1994年1月1日起,我国对外汇管理体制进行全面改革。1996年1月29日国务院发布了《外汇管理条例》,并于1997年进行了修订。至此,中国在市场汇率基础上,正式确立了“人民币经常项目可兑换,资本项目外汇实行管制”的现行外汇管理框架,符合国际惯例的银行结售汇体系。1997年2月起,对建国以来的外汇管理法规、规章和规范性文件进行了全面的清理,并对相关法规进行了修订,初步建立起了科学、合理、有效的外汇管理法规体系,使外汇管理依法行政、依法管理,逐步趋于完善。(五)外资金融机构的发展历程1983年2月1日中国人民银行发布了《关于侨资外资金融机构在中国设立常驻代表机构的管理办法》,就侨资外资金融机构代表处的管理进行了规定,逐步批准外国金融机构在部分开放城市、经济特区设立代表机构,中国银行业自此开始迈出了对外开放步伐;1985年4月2日国务院发布的《中华人民共和国经济特区外资银行、中外合资银行管理条例》,正式允许外国金融机构在我国四个经济特区设立营业性分支机构,标志着中国金融业开放向规范化方向发展;1990年8月,中国人民银行经国务院批准发布的《上海外资金融机构、中外合资金融机构管理办法》,就经济特区和上海市银行业外资金融机构的设立及监管问题做出了规定。1994年,中国颁布全面规范外资银行的第一部法规《中华人民共和国外资金融机构管理条例》,银行业对外开放地域从沿海城市和中心城市进一步扩展到全国范围。1995年,中国建立了第一家中外合资投资银行——中国建设银行与美国摩根·斯坦利合资的中国国际金融有限公司,开始探索规范地开放中国资本市场的途径。随着改革开放的持续推进,我国银行业的对外开放步伐也不断加快。1996年《上海浦东外资金融机构经营人民币业务试点暂行管理方法》颁布,进一步向外资银行开放对外资企业及境外居民的人民币业务,加速了外资银行在中国的发展。1998年3月,中国人民银行发布了《关于批准外资银行加入全国同业拆借有关问题的通知》,允许外资银行加入全国同业拆借市场,从事人民币同业拆借和现券交易,外国金融机构开始对我国债券市场进行有限的参与。国务院于2006年11月11日颁布了《外资银行管理条例》,随后银监会于同月24日发布了《外资银行管理条例实施细则》,就外商独资银行、中外合资银行、外国银行分行等营业性外资银行及外国银行代表处等作了规定,规范对外资银行的管理。该条例的颁布标志着中国在逐步开放金融领域的过程中迈出了重要的一步,意味着中国银行业已经进入全面开放阶段。三、现在，中国银行的法制建设面临着一些挑战今天,我国银行金融法制建设虽然已站在一个新的历史起点上,但是改革远没有终结。(一)金融法律体系尚不健全从金融运行的角度来看,完备的金融法律体系应当包括以下几个方面:一是金融机构组织方面的规范,包括金融机构的法律地位、性质、组织机构、组织形式、治理机制、市场退出等内容;二是金融监管方面的规范,包括监管机构的设置、职能、金融监管体制、市场准入监管、金融谨慎监管、市场退出监管等内容;三是金融业务方面的规范,包括金融机构开展金融业务活动应该遵守的规则;四是金融交易方面的规范,包括权利的确认和保护、交易结果的确认和保护规则等。目前,中国的金融法律体系大体上已经涵盖了以上内容。但是,还有一些金融发展急需的重要法律法规未能出台,包括:1.存款保险制度仍然迟迟未能建立。随着我国金融开放的逐步深入和金融管制的逐步放松,一个确保金融安全体系以抵御金融危机的存款保险制度越来越有必要。2.金融机构市场退出制度仍未推出。加快建立金融机构市场退出机制,有利于及时清理金融体系中的不健康肌体,确保金融体系的健康运行。3.私募基金、产业基金还没有取得相应的法律地位。长期的法外运行,不利于私募基金和产业基金的发展,同样也不利于金融安全和金融稳定。(二)司法化、金融开放与金融私权保护加入WTO给中国金融业带来了深刻变化,也必将大大地弱化国内金融法律制度的有效性。WTO争端解决规则一般都会对加入国的主权和法律制度产生挑战与冲突,其谋求的是去国家主权的全球一体化。WTO的建立是为了促进贸易自由化和全球经济一体化的发展,其解决争端机制既不是纯粹的司法体制,也不是无休止的外交方式,而是两者融为一体,借司法化之长处,又保留了非司法性的方便快捷,使一种兼顾各方利益的均衡制度。同时,在金融开放条件下,外资金融机构的不断进入,不仅会改变中国现有的金融机构的结构,还将促使现有的金融运行规则发生变化,促使金融中介经营活动出现创新,促使货币政策传导机制发生变化,致使现有的金融法律中的部分条款成为阻碍金融发展的制约因素,为此需要对相关金融法律条款加以修订,以适应金融对外开放的要求。因此,我们需要未雨绸缪,努力完善我国的金融法律制度,为银行金融业发展创造良好的环境,提倡公平竞争,提高管理水平,促进金融业的健康发展。3.建立金融机构的保护制度金融机构是金融市场的中介机构,其运营的资金大多来自于投资者和金融消费者,然而因为信息不对称和投资者、金融消费者能力有限,导致金融机构比其他机构存在更大的代理问题,投资者、金融消费者对金融机构如何运作他们的资金无法予以有效的监督和约束,所以,金融法律体系承担起保护客户利益的责任就成为必要。虽然我国的《商业银行法》、《银行监督管理法》、《证券法》、《保险法》和《证券投资基金法》等都将保护投资者和金融消费者的利益作为立法目的,但是在实践中,由于各种原因导致投资者和金融消费者利益并没有得到很好的保护,因此,制定专门立法来保护金融客户利益就显得非常有必要。4.法律制度的执行障碍。在法律的如果法律不能为银行金融创新提供一个完整的相对自由的法律空间,及时确认和保护银行金融创新的合理成果以及调整、规范、约束银行金融违法违规违约经营的冲动,就会导致一些合理的创新业务处于法律的有效保护之外或者在法律真空中运行,就会导致一些银行金融违法违规违约经营行为扰乱正常的金融秩序或者侵害金融消费者的合法利益。当前,商业银行创新的金融理财产品多达上千种,许多产品都与现行法律制度相违背。总之,所有银行金融创新业务必须要及时纳入法律的监管范围,在当今全面开放的条件下,我国银行金融业的发展创新日益迫切而重要,而完善相应的金融法律也就更加急切和任重道远。四、制定和完善具体的金融业监管法规和监管监督机制为适应对银行金融业的全面监管,下一阶段必须制定与这些基本法律相配套的更多的专业性法律法规、条例,制定和完善具体的针对性、操作性强的金融业监管办法;同时,还应建立健全监督机制,强化金融监管的执法行为,确保各项监督措施落到实处。在未来一段时间,中国的银行金融市场必将走向成熟,中国的银行金融法治化也将走入寻求更加公正有序的新阶段。1.完善现行法律制度金融开放,面向未来,首要任务就是要加强金融立法,完善金融法律制