刍议科技社团的法人类型与产权制度

刍议科技社团的法人类型与产权制度——“互益-公益法人”论张代春（广州市科协学会学术部，广东广州510091）一、引论科技社团是社会团体法人，这是公认的结论，进一步分析，法人作为法律拟制人，拥有独立的财产权，这样就引出思考：科技社团法人制度是否具有特征性？谁适合做科技社团资产的产权人？如何实现社团资产的保值增值？这就是科技社团法人制度及其产权行使问题。这个命题攸关根本，类比来说，近三十年关于国企改革的争议绵延不绝，归根到底就是法人制度的再界定和产权行使规则的不断调整[1]。科技社团作为社会组织的一部份，亟须建立符合其类别发展特性的制度体系。鉴于目前对科技社团的理论研究还比较薄弱①，就法人制度和产权行使规则而言，在系列规范性文件中还没有充分、细致的定性和规制。本文通过研究相关文件、文献，采用历史分析、国内外专题比较分析等方法进行考察并尝试做出初步的推论和建议，以期对科技社团的创新发展有所助益。二、科技社团的产权制度研究（一）历史回顾从历史的脉络来看，从法人、产权制度变化角度可以简单地分为两个阶段，以1981年十一届六中全会提出“发挥市场调节的辅助作用”为分界点，高度统一的计划经济体系由此松动分解。之前的科技社团基本上都是官办性质，依附性高，资金来源于财政拨款，此后随着社会全面建设的开放搞活，科技社团新成立数量出现了几次高峰[2]，大量草根性质的科技社团成立，在增强了社团独立性的同时也改变了社团总体资产来源和组成比例。同时，“政社分离”的改革也促成了科技社团从政府/行业的附庸组织到独立社团法人的转变。在党的十四大、十五大报告中连续要求要“按照政企分开和精简、统一、效能的原则”进行政府机构改革，虽然没有直接提“政社分离”改革，但是通过“三撤两定”原则②制订的实施方案事实上也收到了相同的效果。以2001年广州市政府机构改革为例③：广州市各级党政机关按照“三定”④原则进行机构改革，人员编制精简比例达34.38%，政府工作部门由55个减为41个，精简率幅度达25.5%。事后来看，在与政府的人、财、物三方面的快速分离过程中，科技社团基本上没有对等身份参与财产分割的能力和意识，这类科技社团短时间内失去了原有组织基础和财政供养，属于为改革让路的一类。这在2007年重庆市实行的“政社分离”实施方案⑤中体现明显，文件规定：社团原人事组成中系现职机关干部的一律撤离，社团资产界定为国有资产的限期回收，文件对社团今后可能出现的运营困难和财政窘迫未作考虑。综之，时至今日的科技社团基本上脱离了国家法人制度时期，虽然既往体制运行的惯性仍然存在，但作为独立社团法人的条件已经完全具备，进入了自主发展、自筹资金、自我管理时期。（二）科技社团法人制度的类型1、国家/政府法人制这是与计划经济制度配套的社会组织法人制度，在此阶段的科技社团具有明显的国家法人和相应的产权行使特征：即一般由政府许可成立，治理结构为政府主导型，活动内容具有明显的政府施政辅助角色。根据中国科协的统计，1977年恢复活动和新成立的53全国性学会⑥基本上采用了直接或间接（即“挂靠”）政府管理的方法，其组织形式、机构配置、决策机制套用行政模式，此阶段的科技社团即是明显的政府所有并指导经营的产权运行体制。2、公益法人说2004年清华NGO研究中心学者提出公益法人论⑦，其主要观点是：社团财产属于公益产权，财产运作收益属于全社会而不归属于任何个人，它的产权基础既非私人产权，亦非国家产权，而应为区别于私人产权和国家产权的新型产权，其来源是捐赠、政府提供的公共资金（拨款、补贴、委托、购买服务等）等多元化筹款方式，它基于政府/公众捐赠和志愿服务形成，来源于社会并用之于社会，其运作管理要接受社会的监督。这种理论的提出主要是针对国内各类基金会与政府或相关部门产权模糊导致的管理混乱，特别是“汶川大地震”引发的救灾善款使用问题的普遍质疑，增加了采纳本说的现实迫切性。笔者看来，公益法人论至少将解决三大难题：一是由此厘清政府/个人与社团的产权关系，从此建立更为精确的法律规制体系；二是点明公益宗旨，为寻求公众支持和政府优惠政策提供依据；三是为公益社团建立高度透明、公平公正的组织体制和全过程、全社会监督的运行机制奠定理论基础。3、互益法人说⑧鉴于国家/政府法人论已经明显不合时宜，而公益法人说似乎难以满足科技社团的发展需要，因为与慈善社团的公益性比较，科技社团有明显的区别，于是就有学者[3]质疑：在《社会团体登记管理条例》中定义的“非营利性”社团就一定只能是公益性质么？因此，随着对社会组织研究的深入，国内研究又提出更细化的分类和概念，产生了国家法人与公益法人之间的“第三选择”，即互益法人论。通过考察国外NPO的立法经验：如美国明确地将NPO分为三类：公益法人、互益法人和宗教法人，前两种法人由具体社团通过章程自主选择偏重，并不要求泾渭分明，可以重叠交叉[4]；日本对NPO的研究较晚，早期将非营利性组织统一定为“中间法人”⑨。值得一提的是，日本对NPO类别特征的认识过程很有代表性，立法者早期认为NPO都是“为不特定多数人谋利益”的公益组织，随后通过行业协会、商会等社团实践和研究，又补充规定“以特定的团体成员或特定的职业范围的人服务，提供福利保健、相互救济等为目的的社团”仍属公益组织[5]，如此解释虽较牵强，但事实上承认了互益法人的法律地位。这里作两点解释：互益是存在于社团与成员（包括社团成员之间）之间，通过会员交纳会费或提供服务，社团为会员提供非经济利益服务的互惠行为；社团的互益产权则是基于对社团宗旨的认可而多方投资形成的社团资产，由社团全体成员支配管理，但不在成员内分配经济利益的资产运行方式。4、小结综合三类说法，这里作一个总结，如表1所示：表1社团的三类法人特征比较国家法人公益法人互益法人投资来源政府政府拨款、个人或公众捐赠会员集资、捐赠等经营宗旨政府施政辅助特定公益/慈善社团特定目标组织形式类行政事业层级管理形式指派或委托管理人员、志愿者组成通过全体成员平等、民主产生治理结构类行政组织以基金会为代表的治理结构⑩社团自治，会员治会资金来源财政拨付筹款、理财筹款、会费资料来源：作者自行归纳整理。比较而言，在我国的社团发展指导中，还没有触及这一领域，科技社团的法人类型和产权制度不明确，遂成诸难之源，比如科技社团的治理结构、运行机制无从配套建设，要求政府扶持、税收优惠等政策的理论依据不清晰。而且，科技社团只是社会组织中的一部分，其他部分的立法规范呼声更显紧迫，故预计在近期社会组织相关的立法活动eq\o\ac(○,11)中较难出台有针对性的、细致的规定。（三）科技社团法人及产权制度的特征目前，与社会团体法人的其他类别比较，科技社团的法人制度与产权特征，除了具备非营利组织的共同特点外，尚有如下特点：1、资产来源的多元化在《社会团体登记示范文本》中列出了社团的资金来源：即捐赠、会费、政府拨款、利息和社团合法活动或服务所得等。目前我国与国外同类科技社团的资产来源差异非常明显[6]，国内科技社团的主要收入来自社团活动收入和政府拨款，分别占42%和12%；国外前两位是社团经营收入（包括期刊出版）、会员会费[7]，分别为30%左右和20%～30%[8]，作为社团维系基本开支的保障，会费收入却一直是国内科技社团的弱项，目前统计所占比例不到5%[9]。2、科技社团的天然公益性相区别于其他类别社团，如行业协会、商会、联谊会等，科技社团因其与科学技术直接的关联性，是地区科技发达程度的标志之一。单从经济学角度来看，科学知识属于公共资源，使用知识的社会边际成本为零，知识具有永存性、非排他性和受益面的无限性eq\o\ac(○,12)，科学技术的研发领先和应用传播必然会造福全社会。可以这样的结论：科技社团的全面、健康发展本身就会带来社会知识财富的增加和升值。缘由这种天然的公益性，科技社团有充分的理由要求政府和社会予以关注和支持。3、投资-经营-收益三权分离与营利性组织不同，科技社团的投资人一般不具有经营、收益权；经营者一般也不是产权人，只是社团宗旨的执行人，不能获得经济利益；而收益权中经济收益归属于社团，其他非经济收益归属于社团全体成员和全社会。这种三权分离的产权运行状态是科技社团独有的特点之一。三、科技社团“互益-公益法人”说（一）“互益-公益法人”说科技社团应是既非直接为了公益，又非为成员的经济利益而设立的社会团体法人，宗旨是实现全体成员共同的非经济利益，包括群体利益整合与表达、信息交流、同行研讨联谊、职场互助等等。参考中国科协对科技社团的属性定义：既有公益内容，如服务于科技创新、科学传播、创新人才举荐等；也有互益内容，如要求为会员服务、反映诉求、促进人才成长等。在“政社分离”改革大体完成后，科技社团的生存环境和发展目标出现了质的变迁，脱离国家法人阶段，现实而且迫切的问题就是面临法人类型和产权制度的选择：公益和互益孰先孰后、孰轻孰重将决定完全不同的发展道路。这里对公益社团和互益社团的发展特性作一比较，如表2所示：表2公益社团与互益社团的侧重差异公益社团互益社团社团宗旨慈善目的为主，为不特定多数人谋福利。基于共同的意愿，社团与成员间互益，成员付费获得非经济利益。产权实现公益目的的委托、捐赠等。会员所有、但不分配经济剩余。治理结构委托代理人制，强调透明、公正、可观察性高。以会员治理为核心，民主决策，对外可不透明。营利模式资产理财、收取部分管理费用。活动理财、会费管理、建立公司制分支机构运营eq\o\ac(○,13)。要求政策扶持可能捐赠、善款开支及公益活动免税。申请公益或类公益活动减免税或补贴，包括期刊出版eq\o\ac(○,14)、科技宣讲、学术活动等。资料来源：作者自行归纳整理。作为一个理性、中道的选择，科技社团的法人类型似应为“互益-公益法人”说为宜，即科技社团作为独立社团法人，应以互益为体，公益为用，在科技社团起步发展的初级阶段，强调完善社团的互益性是非常必要的。优先发展社团互益建设的原因有：（1）为社团收取会费提供直接依据，因为社团用会员会费从事公益事业于理不通，也是目前科技社团会费收取困难[7]的主要原因。（2）驱动社团扩大会员基础并提升服务会员的能力，进而增强科技工作者对科技社团的认同感和归属感。（3）只有对会员有凝聚力的社团才能实现独立和可持续发展，只有社团发展壮大到可观的成员规模才能有效地产出社会公益。另外，在“互益-公益法人”说中的“公益”不仅包含前述的“天然公益性”，也包含了科技社团的业务主管单位（如科协）的业务指引导向，中国科协支持全国性学会开展的各项活动大多突出公益价值。从两者关系来看，互益建设将增强社团自身综合能力，而以“政府购买服务”方式获得的公益活动支持将为社团提供更多的建设资金和发展机遇，两者相互呼应，相互促进。总而言之，社团的互益性建设能从根本上提升科技社团的生机与活力，这应是贯穿科技社团制度系统建设的重点和核心，也建议考虑作为科技社团制度创新成效的衡量标准；值得重视的是，在科技社团发展的早期不可过于强调公益性建设，否则将导致会员基础薄弱，发展缺乏后劲。（二）简述“互益-公益法人”说的配套制度近年来，对科技社团创新的各项配套制度研究和尝试日渐丰富成熟，这里只作简要点题评述：1、治理结构在“互益-公益法人”的产权结构下，科技社团创新的重点是建设“会员之家”，核心是实现“会员治会”，让社团产权人——“全体会员”对“社会团体法人”实现统治和管理，建立能真正体现会员利益和意志的组织体制和运行机制，从而系统建构社团的权力机构、议事决策机制以及相关执行制度和程序规则。治理结构创新有很多参考样本[10]，正如中国科协的调研所强调的：不同的科技社团有不同的现实状况和发展基础，制度创新应立足现实、因会治宜、稳步前进、注重实效。2、科技社团营利问题随着社会主义市场经济体系的发展，以往关于“社团不得从事营利性的活动”的规定过于笼统，有幸的是，民社发〔1995〕14号文件对社团经营做出了认可和规范輥輳訛。因此，社团营利不存在可否的问题，而是如何实现的问题。后者包括两方面，一是如何实现盈利；二是如何实现剩余资金转化为社团资本金。目前，科技社团普遍存在的资金短缺问题的要害似乎不在于如何实现盈利輥輴訛，而是由于产权不清晰导致所谓的“激励不相容”——团成员缺乏积极性将剩余财产转化成社团资本，形成社团资本金长期不足的局面，导致社团错失了很多发展机遇。这是一个值得深入探讨的问题，涉及诸多制度的调整，本文囿于篇幅不展开讨论。四、结语对科技社团而言，这既是辞旧迎新的时期，这也是混沌困惑的时期；“政社分离”改革在永久地关闭了一扇门的同时，也开启了无数扇通向广阔空间的门。党的十七大报告对包含科技社团的社会组织赋予了更高的社会功能定位，寄予了辅助政府职能转变的重任。“多少事，从来急，天地转，光阴迫”，科技社团创新发展迫在眉睫，而我国科技社团的发展环境和机遇又完全有别于国外NPO组织，因此很大程度上要靠自力更生、自主创新来探求自身的发展道路。作为众多的服务于科技社团发展的科协工作人员，作者希望通过本文能为科技社团的自主创新贡献应尽的力量。注释①见《冯长根在全国首届科技社团改革发展论坛上的讲话》，载于中国科协网。②见《江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》第七部分，“三撤两定”是指“撤并某些专业经济部门和职能交叉重复或业务相近的机构，大幅度裁减非常设机构。精减机关人员，严格定编定员”。③见“2001年广州市机构改革情况”，载于《信息时报》，2003-03-07。④见《广州市人民政府机构改革方案》穗文[2004]14号，“‘三定’具体内容包括：单位职能调整（包括划出、划入、转变和新增的职能）；部门的主要职责；内设机构的数量、名称和职责；人员编制总额及部门、处室领导职数”。⑤《党政机关与社会团体政社分离改革工作的实施方案》（渝民发[2007]72号）。⑥《树立雄心壮志，攀登科学技术高峰——全国科协举办盛大的学术讨论会》，载于《人民日报》1977年12月第4版。⑦全国人大委员王名等.关于立法保护公益产权财产的提案（案号2202）。⑧“互益”又称“共益”，但非“私益”，私益社团成员较固定、封闭，活动一般不对外开放，见王名、李勇等，日本非营利组织[M].北京：北京大学出版社，2007：90-91。⑨日本对NPO采用部分管理，日本NPO组织如欲获得法人地位并获得政府扶持政策才进行注册，接受《日本特定非营利组织促进法》管理。参见金锦萍、葛云松，外国非营利组织法译汇[M].北京：北京大学出版社，2006。⑩1988年的《基金会管理办法》中执行主管单位许可成立、民政部登记的双重管理方式，采用理事会集体决策、理事监事各负其责的民主议事制度。eq\o\ac(○,11)2009年社会组织方面的立法活动为《慈善事业法》，处“视情况在2009年或者以后年度安排全国人大常委会审议”，见《全国人大常委会2009立法工作计划》；《社会团体登记管理条例》修改意见稿也在调研讨论中，见《人民日报》，2008-11-27。eq\o\ac(○,12)本处不包括知识产权保护有效期内的知识和技术，见刘春田，知识产权法（第二版）[M].北京：高等教育出版社，2000：12-14。eq\o\ac(○,13)“建立公司制分支机构运营”采用《民政部、国家工商行政管理局关于社会团体开展经营活动有关问题的通知》民社发〔1995〕14号文件精神。eq\o\ac(○,14)在美、英、日本等国家，科技期刊出版享有大幅减税待遇，如美国免除所有出版税费，我国出版税为10%～20%左右，参见中国科协主编：《国外科技社团期刊运行机制与发展环境》，中国科学技术出版社，2007：8、23、34-35。eq\o\ac(○,15)“二、开展经营活动的社会团体，必须具有社团法人资格。……”“三、社会团体开展经营活动，可以投资设立企业法人，也可以设立非法人的经营机构，但不得