第一讲公共管理中的非营利组织

第一讲公共管理中的非营利组织第1页，课件共62页，创作于2023年2月现代社会存在着大量的公共事务管理活动，政府是这些管理活动的核心主体，但政府从来没有也不可能提供全部的公共服务与产品，除政府之外还必须有许多非营利组织参与其中。非营利组织是有别于政府组织（第一部门）、营利组织（第二部门）的各种非政府、非营利组织的总称，它提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价值观念，其发展已成为具有世界共性的社会演变趋势之一。本章对非营利组织的含义、作用、现状、管理制度、发展趋势等问题进行探讨。

本章学习要点：非营利组织的含义与特征。非营利组织的作用。非营利组织的运行机制。正确处理政府与非营利组织的关系。第2页，课件共62页，创作于2023年2月

第一节

非营利组织概述

第3页，课件共62页，创作于2023年2月非营利组织的含义

非营利组织是有别于政府组织（第一部门）、营利组织（第二部门）的各种非政府、非营利组织的总称，它提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价值观念。非营利组织是为满足公众需要而不是为了积聚私人财富而成立的组织，这是它能成为公共管理主体的重要依据。

第4页，课件共62页，创作于2023年2月公共部门是相对于私人部门而言的，

它是指处理社会的各种公共事务、提供各种公共物品的部门。传统的公共部门主要指政府，认为政府是公共物品的惟一提供者，其实政府从来没有也不可能提供全部的公共物品，除政府之外还必须有许多非营利组织参与其中。

第5页，课件共62页，创作于2023年2月非营利组织与企业的主要区别

它与企业的主要区别不在于是否营利，而在于它不能为了组织营利而损害公共利益，并且所得利润不能用于分红，只能用于发展和扩大符合组织目标的公益项目。为了鼓励非营利组织发展，目前许多国家都采取了对非营利组织的经营收益免税的做法，而且一些国家还将此载入了法律。第6页，课件共62页，创作于2023年2月

早在19世纪中叶，欧洲就出现了慈善组织，通过开展救济活动向穷人提供政府提供不了的公共物品。在中国古代历史上，也存在着各种民间结社，如先秦时的“会党”，东汉的政治结社组织“朋党”，宋代的民间互助性、慈善性组织“合会”、“义仓”、“义社”、“善会”，元明清时期的秘密宗教、会社组织“罗教”、“大成教”、“洪帮”、“青帮”等等，它们从事多种民间公益活动。

目前，我国的非营利组织主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式。社会团体是由中国公民自愿组成，为实现会员的共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性民间组织，主要包括协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等社会组织。民办非企业单位是由企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事公益性社会服务活动的非营利民间组织，主要包括各种民办的学校、医院、福利院（敬老院、老年公寓等）、社区服务中心（站）、职业培训（介绍）中心、研究所（院）、文化馆（所）、体育馆等。据民政部统计，2001年我国已登记注册的县以上社会团体达12.9万家，民办非企业单位达8.2万家。第7页，课件共62页，创作于2023年2月二、非营利组织产生发展的原因

非营利组织的产生不是偶然的，它的兴起有着深刻的社会、经济原因，尤其是非营利组织在20世纪70年代的西方国家迅猛发展，更是有其特定的时代背景。

第8页，课件共62页，创作于2023年2月经济原因：非营利组织的迅速发展通常被认为是对市场失灵、政府失灵的一种反应。非营利组织可以使个人群体集中资源，以满足他们共同需求的但市场机制无法满足的公共物品，而且作为公共物品的提供者，非营利组织又可以克服政府垄断机制的内在局限性。非营利组织弥补了市场缺陷与政府缺陷。

第9页，课件共62页，创作于2023年2月特定的时代背景：20世纪五六十年代福利国家政策在西方国家盛行，凯恩斯主义几乎成了“医治”经济问题的灵丹妙药。这一时期，福利国家政策成为资本主义发展的主流模式，到了70年代，这一政策使福利国家社会福利开支日益庞大，损害了私人投资。人们对政府产生了信任危机，越来越多的人认为，政府作为经济发展的推动力是有限的，而非营利组织有其优越性。第10页，课件共62页，创作于2023年2月社会原因：主要是指人们自组织与自愿结社的传统，社会的自治传统，人们保护自我权利的意识。非营利组织的兴起基本上是人们的自觉行动，是以人们的自治精神为基础的。非营利组织之所以能在西方社会盛行，与这些国家的社会自治分不开。政府职能向非营利组织转移，也是与社会自治分不开的。

第11页，课件共62页，创作于2023年2月最明显的例子：美国里根政府和英国撒切尔政府将发展志愿团体作为削弱政府社会支出战略的核心内容。非营利组织兴起的一个显著结果是政府职能的弱化。政府职能的弱化是政府权力的转移过程，政府将部分职能转移到非营利组织。20世纪60年代，西方发达国家的政府逐渐地将一部分公共物品的提供权转移给社会。一度由政府直接提供的公共物品，如政府办的大学、医院以及一些文化艺术机构，逐渐转移给了非营利组织。

第12页，课件共62页，创作于2023年2月三、非营利组织的特点关于非营利组织的特点，美国约翰—霍普金斯大学的莱斯特·萨拉蒙（Lester·Salamon）的概括比较全面。他认为非营利组织具有7个基本属性：

第13页，课件共62页，创作于2023年2月组织性，指有正式的组织机构，有成文的章程、制度，有固定的工作人员等；民间性，又称非政府性，指不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配；非营利性，指不以营利为目的，不进行分红或利润分配；自治性，指有独立的决策与行使能力，能够进行自我管理；志愿性，指成员的参加特别是资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的，组织活动中有一定比例的志愿者参加；非政治性，指不是政党组织，不参加竞选等政治活动非宗教性，指不是宗教组织，不开展传教、礼拜等宗教活动。

第14页，课件共62页，创作于2023年2月我国非营利组织大体上也具有上述7个基本属性，比如非政府性、非营利性、非政治性和非宗教性，但严格来看，在组织性和志愿性方面，两者之间存在着较大的差异。莱斯特·萨拉蒙教授把组织性归结为“合法性”，即合法社会组织，这就在外延上把我国没有进行合法注册的大量社会组织排除在外。同时，他所强调的志愿性在我国社团和民办非企业单位身上都很难体现出来，我国的绝大多数社团和民办非企业单位都不使用志愿人员。

第15页，课件共62页，创作于2023年2月四、非营利组织与政府组织的差异非营利组织与政府虽然都是公共管理的主体，但它们在组织运行基础、行为特征、交易模式、税收管制、管理方法、管理职能等方面存在差别。

第16页，课件共62页，创作于2023年2月（一）运行基础政府运行的基础是拥有合法合理的公共管理权力，政府能从这种权力地位出发，通过履行特定的职能，实现政府对广泛的社会事务的有效管理。它可以作为权力主体支配权力客体，它以政府武装力量为后盾，具有极大的强制力。非营利组织的运行基础是它存在的合法性、它与其他社会组织关系的平等性。它作为社会的一种组织，其成立取得政府部门的许可后，就可以平等地与其他社会组织进行经营活动，不具有支配其他任何组织的强制性的权力。

第17页，课件共62页，创作于2023年2月（二）行为特征政府行为的目标是实现全社会有限经济资源的合理配置和充分利用，保持经济稳定和维护社会公平，最大限度地弥补、矫正市场缺陷。政府行为一般具有公共性、普遍性、强制性和非营利性等基本特征。非营利组织的行为具有7个基本特征，即组织性、民间性、营利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。与政府的行为特征比较，它也具有公共性与非营利性，但不具有普遍性与强制性。

第18页，课件共62页，创作于2023年2月（三）交易模式交易模式是指买卖双方的交换关系。政府与非营利组织都具有提供公共服务与产品的职能，但它们作为公共服务与产品的提供者，与其服务对象间的关系是不同的，这种交易模式的差异，体现如下。在政府部门的交易关系中，政府提供公共服务，而其服务对象即公众（选举人）则以选择能为他们提供最适当征税和公共服务的政府作为回报，就如企业里的供应者和顾客关系（供应者为顾客提供货物或服务，顾客则以支付市场价格作为回报）一样，政府与公众之间存在着一种类似企业的相对直接的关系。第19页，课件共62页，创作于2023年2月

在非营利组织中，交易模式有这样几种情况：第一种是由捐赠者出钱，非营利组织接受资助，用以提供服务与产品；第二种是非营利组织从政府拨款中或从与政府签订的合同中获得资金，以合同为依据提供公共服务与产品；第三种是一部分资金由服务对象提供，另一部分资金则由拨款、合同及捐款解决。这三种情况中，在非营利组织的服务对象和资金提供者之间，只有一种很脆弱的联系，没有很直接的联系，既不像政府能从公众投票中得到反馈，也不像企业能从顾客中得到反馈，非营利组织能得到的反馈非常薄弱。非营利组织的这种交易模式特点，使非营利组织在资金供应者和服务对象的不同期望中运行，使非营利组织的运行管理更具有挑战性。

第20页，课件共62页，创作于2023年2月（四）税法规制税法规制是指通过税收政策及税收法规，来对规制部门的活动进行调节，它包括积极诱导和消极压抑两个方面。从理论和原则上讲，政府不仅不能从事经营活动，更不能从事营利性的经营活动，所以政府部门一律免缴税收。对非营利组织的税法规制不同于对政府的税法规制，因为在现实中非营利组织可能还要从事某些经营活动。从总体上看，非营利组织的税法规制介于企业与政府之间，并在很大程度上是偏向于政府的税法地位。第21页，课件共62页，创作于2023年2月（五）管理职能政府职能是政府机关在公共管理活动中的基本职责与功能，包括政府应该管什么、怎样管的问题。通常指政治统治职能、社会服务职能、社会管理职能和社会平衡职能。非营利组织作为公共物品的提供者可以克服政府垄断机制的内在局限性，同时它又具有许多独特的社会职能与政治职能，如社会沟通职能，社会裁断职能，社会调节职能，社会协调、代理职能，社会文明倡导职能，政府合法性的资源供给者职能，政府权力的监督者职能，民主价值观的培育者职能。

第22页，课件共62页，创作于2023年2月（六）管理方法公共管理方法是指公共管理主体为了达到管理目的而普遍采取的措施、办法或手段，它是公共管理思想转变为实践的中介。强制性公共管理方法、诱导性公共管理方法、管理责任制、参与式管理方法是几种常用的公共管理方法。上述公共管理的基本方法，政府与非营利组织都运用，有时多种方法综合运用，有时一种方法单独使用，这需要根据管理对象的性质、特点而定，但是政府与非营利组织在运用这些方法的频率、侧重点是不一样的。第23页，课件共62页，创作于2023年2月一般来说，政府主要使用强制性管理方法、管理责任制方法，辅之以诱导管理方法、参与管理方法，而非营利组织则主要运用诱导管理方法、参与管理方法，辅之以管理责任方法，至于强制性管理方法，由于非营利组织的民间性、非强制性等特点，除非个别情况被授权使用外，通常很少运用。

第24页，课件共62页，创作于2023年2月五、非营利组织与政府组织的联系非营利组织与政府部门的关系十分密切，两者之间不但是互补关系，同时又是非零和关系。互补关系是指非营利组织往往可以填补政府与人民之间的差距，进而促使政府以更有效率、更民主的精神来发展行政。非零和关系是指非营利组织与政府部门之间并非有我无你或有你无我，因为两者并不能完全取代对方，各有其不能被对方取代的独特功能。第25页，课件共62页，创作于2023年2月1.政府从非营利组织输入信息，即通过接触、商洽、接待、座谈、询问、调查、谈判等方式了解非营利组织的要求和愿望，然后经过政府内部转换，变为规章、条例、意见、规划、计划等输出给社会，并以此获得非营利组织的理解和支持。

通常，政府与非营利组织的联系具体体现在以下3个方面：

第26页，课件共62页，创作于2023年2月2.非营利组织从政府输入信息，了解和把握政府的方针、政策和各项规定，经过非营利组织内部转换，以需求、意见等方式求得政府的理解、协助和支持。由于政府组织掌握、行使政府公共管理权，所以，非营利组织的许多意图和利益常常只有得到政府的认同才能实现。因此，非营利组织通常把与政府保持某种友好关系或一定接触渠道作为追求自身既得利益的目标，在必要时，也可能采取一定的方式对政府施加压力，比如游行、示威等。非营利组织间的利益矛盾和冲突，使政府经常处于错综复杂的非营利组织影响和压力之下，这就要求政府从“利益整合”的原则出发，统筹兼顾各方面的意见和利益。

3.政府以公平仲裁者的立场、态度和方法来化解、处理非营利组织之间的矛盾，以维护社会的安定和基本的社会秩序，并以此实现各社会团体的有益互动。

第27页，课件共62页，创作于2023年2月政府与非营利组织关系也有彼此存在矛盾的时候：政府管理过强、力度过大，对非营利组织结社自由是一种限制；而放任不管，管理过轻，则容易造成非营利组织对政府、社会公共安全和公共利益的消极侵害。

第28页，课件共62页，创作于2023年2月

第二节

非营利组织的作用与局限

第29页，课件共62页，创作于2023年2月在现代社会，由于人类面临众多难以避免并且越来越尖锐的社会问题，人门逐步认识到，市场机制与政府机制的作用也是有限的，非营利组织成为当今世界范围内发展最快的一个领域，非营利组织不仅可有效补充市场机制和政府机制的内在缺陷，具有许多独特的社会作用与政治作用，而且在我国社会转型时期担负着一些特殊的职能，当然，非营利组织在其发展过程中也存在着许多局限性。

第30页，课件共62页，创作于2023年2月有人把国外非营利组织的作用概括为聚、立、推3个方面：聚：是指非营利组织不仅能集聚一批热心公益的志愿人员，而且它还能发挥利益聚合的政治功能，把人民大众尤其是弱势群体的多元利益表达出来，同时通过有效的社会动员积聚影响政府的力量。欧美国家的很多非营利组织，如美国的全国有色人种促进会等，就一直作为利益集团在进行活动。第31页，课件共62页，创作于2023年2月立：是指非营利组织通过自身的行动支持社会的多元格局，维护人们的多元利益，培养民众的民主作风，养成民主生活的习惯，同时树立良好的社会公益道德，弘扬以人为本的社会正义，保障普通百姓的基本人权。

第32页，课件共62页，创作于2023年2月推：是指非营利组织能够推动政府和国际组织关注那些因政府失灵和市场失灵而遗留的社会和环境问题，促使它们调整议程和改变优先次序，从而使问题得到及时有效的解决，比如活跃在世界各国的数以万计的环保组织。

第33页，课件共62页，创作于2023年2月一、非营利组织的基本社会作用非营利组织的社会作用是指它的社会服务、社会沟通、社会评价、社会裁断、社会调节、社会协调代理和倡导社会文明功能。第34页，课件共62页，创作于2023年2月（一）社会服务功能：中介服务和直接服务（二）社会沟通功能：发挥桥梁和纽带作用

（三）社会评价、裁断功能：（四）社会调节功能：（五）社会协调、代理功能：（六）倡导社会文明职能：第35页，课件共62页，创作于2023年2月非营利组织发挥社会作用的主要途径有两类，即传统途径与现代途径。传统途径是指非营利组织以宗教名义、以地方具有名望的组织的名义，或直接布施或为乡里造桥修路，这种途径的种类与作用相当有限。现代途径是指非营利组织以契约外包、特许权、辅助制、购买券、志愿服务、自助服务等形式提供各种服务，这种途径的作用更广泛、影响更深入。第36页，课件共62页，创作于2023年2月二、非营利组织的基本政治作用非营利组织不仅在经济活动和社会生活中能够承担部分政府职能，而且在保障公民权利方面发挥积极的作用，它具有以下基本政治功能

第37页，课件共62页，创作于2023年2月（一）政府合法性的资源供给者

（二）政府权力的监督者

（三）民主价值观的培育者

（四）公民参政素质的促进者

首先，非营利组织活动有利于培养公民正确的参政观念。

其次，非营利组织活动有利于提高公民参政的技能，引导公民理智地进行参政实践。

第38页，课件共62页，创作于2023年2月三、非营利组织在中国转型时期所拥有的独特功能中国经济改革的目标是建立社会主义市场经济体制，形成政府在宏观层次上管理社会、规范市场，市场在资源配置中起基础性作用，社会高度自律并制约政府的新型格局。我国非营利组织已经参与到各种体制变革中，拥有以下独特功能：

第39页，课件共62页，创作于2023年2月（一）促进政府职能转变。（二）培育和规范市场。（三）推动企业经营机制转换。（四）形成自律性的社会秩序。非营利组织深入发展，也有其局限性，主要表现如下:志愿组织的非志愿性独立组织的非独立性政府职能的虚假转移受到责任和腐败问题的困扰第40页，课件共62页，创作于2023年2月

第三

节

非营利组织的组织与管理

第41页，课件共62页，创作于2023年2月一、非营利组织的成立制度及其法律地位目前世界各国非营利组织成立制度，主要有许可批准制度、登记备案制度和登报声明制度3种。世界上许多国家的非营利组织的成立程序采取前两种方式，并取得独立的法人地位。我国采取的是许可批准制。第42页，课件共62页，创作于2023年2月二、非营利组织的经费来源制度国外非营利部门的资金来源有3个基本渠道：私人付费、公共部门、民间慈善捐赠。在各发达市场经济国家里，无论是公立还是私立的非营利组织，其经费来源都是多样化的，构成各式各样的混合投资补偿体制。我国的非营利组织的收入来源主要是国家财政统包。第43页，课件共62页，创作于2023年2月三、非营利组织的组织制度西方国家非营利组织的理事会传统上主要履行以下职责：1.经理层确定问题，评估各种可能，提出解决方案。理事会听取报告，了解情况，批准方案，监督实施。2.理事会制定政策，经理层执行政策。各个领域界线分明，不同领域很少或几乎没有交流。势力范围由组织结构图区分得非常清楚。3.常务理事会结构与行政性职能一致，结构与职能基本固定，理事占据了功能性的职位，理事会维持日常工作。第44页，课件共62页，创作于2023年2月4.理事会开会主要是走形式，会议纪要没有变化，会议重点是散发资料和报告。5.理事会是群星荟萃的组织，它依据专业水平和地位招聘成员。执行总裁凭借个人关系与理事们共事，理事们只是发挥各自的专长，独立工作。第45页，课件共62页，创作于2023年2月经过改革，理事会转变观念、转变职责，目前许多西方国家非营利组织的理事会承担以下新的职责：1.理事会与经理层一起发掘重大问题，共同确定议事日程，合作解决问题。2.理事会与经理层共同制定政策，执行政策。二者之间的界限被打破，不同领域相互开放，范围根据当时具体情况而划定。3.理事会的结构适时随机应变，体现了该组织的战略部署，理事负责多方面的问题，理事会成为各种行动的中心。4.理事会议有特定的任务，会议重点是每个成员的参与和应采取的实际行动。5.理事招聘成员时考查的是人格以及整体素质。第46页，课件共62页，创作于2023年2月中国非营利组织的组织制度是：社会团体在组织形式上类似于西方国家的非营利部门，采取会员制，其成员来源、管理方式都类似于西方国家。民办非企业单位是根据双向选择的原则和一定组合形式建立的单位实体，其管理方式是实行岗位责任制，其工资报酬形式是单位成员实行按劳取酬。第47页，课件共62页，创作于2023年2月四、非营利组织的设计与分工制度（一）非营利组织设计与分工的部门化。（二）非营利组织设计与分工的层级化。非营利组织通常包括以下3个阶层：1.决策阶层2.协调阶层（管理阶层）。3.技术阶层（操作阶层）。第48页，课件共62页，创作于2023年2月五、非营利组织的绩效评价制度国外非营利组织绩效评价体系通常借助如下指标要素来测量非营利组织的绩效：效益（B）、效果（OC）、产出（O）、投人（I）和成本（C），它们分别代表着非营利组织的货币成果、非货币成果、非货币过程、非货币投入和货币投入。指标的体系划分大同小异，每一个要素都从不同侧面反映了非营利组织的绩效状况。第49页，课件共62页，创作于2023年2月在国外非营利组织绩效评价实践中，也可以将上述5个要素进行适当组合，得出一些新的测量指标，包括：B／C—效益／成本比率；B／OC—每单位非货币成果所产生的社会效益；OC／O—成功率或质量指标；OC／C－效果／成本比率；O／C—产出／成本比率；0／I——产出／投入比率；I／C——投入／成本比率。上述5个要素及7个比率，构成了非营利组织绩效评价的12种测量指标。第50页，课件共62页，创作于2023年2月我国非营利组织人事管理比较轻视绩效评价与考核，过分重视德与勤的评价与考核，而且在作绩效评价时主观随意性强，客观性、公正性差。由于缺乏有效的绩效评价机制，不仅浪费了大量的人力、物力和财力资源，而且造成了非营利组织形象欠佳，效益下滑，制约了非营利组织的发展。为此，必须借鉴国外非营利组织的成功经验，建立具有中国特色的非营利组织绩效评价体系，从而加强我国非营利组织人事内部管理和宏观调控。第51页，课件共62页，创作于2023年2月

第四

节

非营利组织的发展现状

第52页，课件共62页，创作于2023年2月一、世界上非营利组织的发展概况在世界上几乎所有的国家，都存在一个庞大的非营利组织。非营利组织在不同国家间的发展是不平衡的。在非营利组织的就业人口中，包含大量的志愿者。在非营利组织中，各个不同领域的发展是不平衡的。从非营利组织的收入来源来看，占比重最大的是服务收费（49％），其次为来自政府的各种资助（40％），最低的是各种慈善所得（11％）。第53页，课件共62页，创作于2023年2月二、中国非营利组织的发展状况当前我国非营利组织发展主要存在以下问题：政社不分经费不足能力不足法制的缺陷政策实施中的不足第54页，课件共62页，创作于2023年2月三、促进我国非营利组织发展的措施鼓励建立政府与非营利组织间的合作关系政府应认识到非营利组织的优势与作用，鼓励促进非营利组织发展。非营利组织应注意摆正自己与政府的位置。创造良好的环境培育非营利组织发展政府制定扶持非营利组织发展的相关法律、政策改革非营利组织的成立制度。取