村民小组农民集体征地补偿款分配纠纷之判决整理与分析

村民小组农民集体征地补偿款分配纠纷之判决整理与分析

目前，学术界对农民土地收入分配率的研究主要集中在对受益人或集体成员资格的确定上，即土地补偿分配率的预测性问题，而对土地补偿分配率的后续问题，即土地补偿分配率的民事责任，很少提及。通过对北大法意网、法律图书馆网和北大法宝中,以村民小组和村民委员会为共同被告,以承包地征收补偿费用分配纠纷和侵犯集体经济组织成员权益纠纷等为案由,涉及陕西、湖南、福建、云南、河南、安徽等6省2008~2012年间的85份民事判决书进行整理可以发现:在判令承担责任的责任主体、责任形式、事实认定和法律适用等方面,各地法院的判决尚存严重分歧,不仅同案不同判,而且还会混淆村民小组与村民委员会(简称“村委会”)的法律关系、模糊农村集体土地所有权主体,进而影响村民自治。因此,亟需关注并梳理村民小组农民集体征地补偿款分配纠纷中的民事责任,完善相关立法,改善同类案件的司法审判。一、司法领域的视角(一)村民小组和村委会承担连带责任或共同责任的判决和判决6省85份征地补偿款分配纠纷的民事判决书在判令承担责任的责任主体和责任形式上存在明显差异(见表1)。首先,责任主体的差异。72份判令村民小组和村委会承担连带责任或共同责任;13份判决驳回对村委会的诉讼请求,只判令村民小组承担给付责任。判令村民小组和村委会承担连带责任或共同责任的判决书中,陕西有42份,湖南有7份,福建有10份,云南有2份,河南有11份;一审判决有66份,二审判决有6份。判令村委会无责任的判决书中,陕西有2份,湖南有9份,河南有1份,安徽1份;一审判决有7份,二审判决有6份。其次,责任形式的差异。判令村民小组和村委会承担连带责任的判决书有49份,判令村民小组和村委会承担共同责任的判决书有23份。甚至有同一法院以相同理由分别判处连带责任和共同责任的,例如福建省厦门市集美区人民法院(2010)集民初字第1142号和第234号民事判决书均以“征地补偿款的发放需村委会的同意(或审批),征地补偿款存于村委会账户内”为由,分别判处连带责任和共同责任。(二)确定责任划分的司法意见1.主观上司法界对分配方案的认定通过对比表1中判令村委会有无责任的不同理由,可以发现是判令村民小组和村委会承担连带责任(或共同责任)还是判令村委会无责任的关键在于两个方面:一是主观上司法界是认为“村委会系集体财产的所有者和管理者”还是认为“村委会与案件无直接利害关系”?是认为“村委会是分配方案的批准者或同意者”,“村委会有监督、管理、指导之责”还是认为“村民小组有独立的经营、管理、分配决定权”?二是客观上司法界审理查明“土地补偿款存放于村委会的帐户内”还是“已经转到村民小组账户内”或“已给付村民小组”?“村委会与村民小组共同制定分配方案”还是“村委会未参与分配方案的制定”①?2.同案不同判的类型首先,由征地补偿款分配方案是否需要村委会审批的分歧引发的同案不同判。例如,福建省厦门市集美区人民法院(2010)集民初字第1912号判决书以“被告村委会是征地补偿款分配方案的批准者”为由,判令村民小组、村委会承担分发征地补偿款的共同责任;而陕西省西安市长安区人民法院(2011)长民初字第2786号判决书却在“被告村委会辩称,征地款分配方案由村民代表会议制定,报村委会同意后,由村委会报街办审批同意”的情况下,仍判令驳回要求村委会给其分配征地补偿款的诉讼请求。其次,由村委会对分配方案的制定是否有监督、管理之责的分歧引发的同案不同判。例如,陕西省杨陵区人民法院(2010)杨民初字第00077号判决以“土地补偿费的分配方案系由村民小组制定并实施,村委会并未参与”为由,湖南省常德市中级人民法院(2010)常民三终字第100号、第201号和第102号三个民事判决书亦以“村委会未参与本案土地补偿款及劳力安置费的分配及分配方案的制定”为由,均判令驳回对村委会的诉讼请求,这显然不同于以“村委会对分配方案有监督、管理、指导之责”为由,判令村委会承担连带责任或共同责任的18份判决书。因为按照判令村委会承担连带责任或共同责任的18份判决书的思路,村委会未参与分配方案的制定,应当属于村委会未尽监督、管理、指导之责;如果村委会有又未尽监督、管理、指导之责,当然要承担民事责任。由此可以推断,以“村委会未参与分配方案的制定”为由判令驳回对村委会诉讼请求的判决书,应该不认可“村委会对分配方案有监督、管理、指导之责”。再次,由村委会是否是征地补偿款管理者的分歧引发的同案不同判。例如,湖南省长沙市岳麓区人民法院(2011)岳坪民初字第00193号和第00194号以“村民小组作为一级农村集体经济组织,该集体组织所有的土地由其自行经营、管理,征地补偿款亦由该组在组内自行决定分配,村委会不是土地征收补偿款的分配单位”为由,认为诉请村委会承担责任无事实和法律依据,不予支持。但是,亦有陕西省西安市未央区人民法院(2011)未民桥初字第00633号等7份民事判决书却以“村委会系集体财产的所有者和管理者”为由,判令村委会与村民小组承担连带责任。(三)承担刑事责任的法律适用的司法意见1.第24条的判决为侵权关系判决对85份民事判决书所适用的主要实体法及其法条进行梳理(见表2)并查看相应法条的具体内容后,可以发现:(1)除单独适用《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(简称《解释》)第24条的7份判决书、适用《土地管理法》第10条的2份判决书以及判令村委会无责任无法确定其适用实体法的1份判决书以外,其余75份判决书都明显是基于侵权关系判处的。(2)通过判令村委会和村民小组承担连带责任和共同责任的72份判决书所适用的法条可以看出,除单独适用《解释》第24条的5份判决书,单独适用《民法通则》第74条第1款和第2款关于集体财产的类型和归属的规定,并认为“村委会作为征地补偿款分配方案的批准者,应承担共同责任”的9份判决书之外,有58份判决书所适用法条均直接涉及侵权责任的规定,即认为原告未获得征地补偿款系村委会侵权行为所致。2.同案同法不同判的情况从表2可以看出,对于涉及村民小组征地补偿款分配纠纷即同类案件适用相同或类似内容的法条,判令村委会和村民小组承担的责任形式是不同的,既有判令承担连带责任或共同责任的,也有判令村委会不承担责任的———出现了同案同法不同判的现象。例如,单独援引《解释》第24条的5份判决书,判令村委会和村民小组承担连带责任和共同责任的分别有3份和2份,判令村委会无责任的有2份。再如,援引《民法通则》第74条、第106条、第130条或第74条、第117条第1款、第130条,判令村委会与村民小组承担连带责任和判令村委会无责任的各有2份;而第106条和第117条第1款的内容近似,均包含侵害集体或他人财产应当承担返还财产或者赔偿之民事责任的规定。二、对司法界的看法(一)放弃审判，命令村委会承担全部责任1.“村委会”的认定《物权法》第60条规定,对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,依照下列规定行使所有权:(1)属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;(2)分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权……《土地管理法》第10条亦有类似的规定,不同的只是以“经营、管理”代替了“代表集体行使所有权”的表述。由此可见,“村委会系集体财产所有者、管理者”的司法见解欠妥:第一,农民集体财产的所有者是农民集体,既不是村委会也不是村民小组;第二,已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的集体土地及其征地补偿款的经营者、管理者,在组内相应的农村集体经济组织缺位时,应当是村民小组而不是村委会;村委会与村民小组经营管理的征地补偿款无直接利害关系。2.第二,村民委员会对本村民小组的裁决和裁决,应建立改《村民委员会组织法》第24条规定,涉及村民利益的征地补偿费的使用、分配方案,经村民会议讨论决定方可办理;第28条第3款规定,属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理,由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定,所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布;第10条规定,村民委员会及其成员应当执行村民会议、村民代表会议的决定、决议。据上,村民小组对属于村内集体经济组织所有的土地及其征地补偿款享有独立的管理权,村民小组会议有独立的决定权,村委会对村民小组会议讨论决定的分配方案予以审批没有法律根据。3.村委会对村民会议决议的监督管理之责《村民委员会组织法》第3条第3款规定,村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。但是,“不能简单地认为村民小组与村民委员会的关系就是上下级的‘科层关系’”,而“应是一种协助合作关系”。在村民自治层面尚且如此,那么具体到代表集体行使所有权时,更不能因为村民小组是村委会设置的,便认为村委会是村民小组的管理者。何况,村委会对村民小组的管理不等于对村民小组会议决议的管理,并不能以村委会是村民小组的监督管理者为由,想当然地认为村委会就是村民小组会议决议的监督管理者。理由有二:一是村民小组也仅仅是组内村民会议决议的执行者;二是《村民委员会组织法》第27条第2款和第3款规定,村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。《村民委员会组织法》之所以未将对村民会议决议的监督管理之责托付于村委会,应该是为了避免村委会同时担当村民会议执行者之责与监督管理者之责可能产生的角色错位。因此,在征地补偿款分配纠纷中,以村委会是村民小组的管理者为由判令村委会承担连带责任,存在将村委会视为村民小组的管理者以及将村委会视为村民小组会议决议的监督管理者的双重错位。4.村委会从征地补偿款中提取管理手段不科学首先,征地补偿款放在村委会的帐户内,并不是村民小组会议决议不给予个别村民征地补偿款的决定性因素。除非村民小组会议决议给付而村委会故意刁难不予支付,否则以征地补偿款存放于村委会帐户内为由判令村委会承担连带责任或共同责任,没有合理根据。其次,村委会从征地补偿款中提取管理费也不是村民小组会议决议不给予个别村民征地补偿款的决定性因素,只是减少了村民可能分取的数额。何况,个别村民请求支付的只是村民小组会议决议不予支付的份额,而非因管理费的提取而减少的应得数额。此外,基于上述“村委会是村民小组管理者的错位”的分析,尽管村委会提取了管理费,也不能得出村委会是村民小组会议决议的监督管理者的结论。所以,以此为由,判令村委会承担连带责任,显得有些牵强。5.认定为共益行为陕西省西安市长安区人民法院(2012)长民初字第01240号判决书以“征地款分配方案属被告村组共同研究制定的,所以被告村组不给原告分配征地款的行为系被告村组共同所为,被告村组构成共同侵权”为由,判令村委会负连带清偿责任。这里需要注意的是:村组共同研究制定的分配方案只有经过村民会议审议通过后才能具有法律效力,从这点上看决定不给原告分配征地补偿款的是村民小组内的农民集体自治行为,而不是村组的共同行为。如果认定村组研究制定分配方案的行为构成共同侵权,似乎有架空村民会议审议或将村民会议审议形式化而有违背村民自治之嫌。因此,以村民共同研究制定分配方案为由,认定构成共同侵权难以成立。6.征地补偿款分配中,村委会存在连带责任的法律根据不表2显示,75份基于一般侵权关系判处的民事判决书中,有67份判令村委会承担连带责任或共同责任,有8份判令村委会无责任。如果村委会并非村民小组内农民集体财产的所有者和管理者、村委会对村民小组内村民会议审议通过的征地补偿款分配方案的同意并无实质意义且村委会不应享有审批权、在分配征地补偿款中村委会对村民小组无监督管理之责、征地补偿款放在村委会的帐户内并不是村民小组会议决议不给予个别村民征地补偿款的决定性因素、以及村组共同研究制定分配方案的行为不直接发生征地补偿款分配效力等等的探讨或澄清,均能成立的话,那么一般侵权行为构成要件中的过错和违法行为便难以显现,认为村委会存在《民法通则》第74条第3款和第75条第2款规定的“侵占、哄抢、私分、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收”中的任何一种行为都显得有些牵强,所谓的村委会构成侵权亦难以成立。退一步讲,责令村委会承担连带责任的法律根据也不够充分。首先,表2显示,只有5份民事判决书援引了《民法通则》第130条“承担连带责任”的法律根据,而且2份判令村委会负连带责任、1份判令村委会负共同责任、2份判决村委会无责任———结果差异显著。其次,惟一援引《侵权责任法》的西安市长安区人民法院(2011)长民初字第2317号民事判决书,不仅没有阐明村委会承担连带责任的理由,而且只援引第6条、第13条、第15条而未援引第8条“二人以上共同实施侵权行为,造成他人损害的,应当承担连带责任”或第11条“二人以上分别实施侵权行为造成同一损害,每个人的侵权行为都足以造成全部损害的,行为人承担连带责任”等能够产生连带责任的直接法律依据。7.共同责任的基本含义基于表1,判令村民小组和村委会承担连带责任与共同责任的判决书分别有49份和23份。司法见解中对同类案件分别判处连带责任和共同责任的分歧,引发了如下质疑:连带责任与共同责任有何差异?判处“共同责任”是否妥当?释疑之后,会发现判令村委会承担共同责任之执行困境。首先,连带责任与共同责任有何差异?有学者认为,“共同责任相对于多数人责任来说是一个下位概念,它与连带责任、按份责任处于各自独立、相互并列的位阶上。它是指多数债务人就同一不可分的给付标的向债权人承担责任,且各债务人须负全部给付的责任。因共同责任的责任内容不可分,故也可称为不可分责任。”但是,主流学说认为:“多数加害人承担的责任是共同责任”,“责任人为二人以上的共同责任应包括按份责任、连带责任和补充责任。”由此可见,按一般理解,共同责任等同于多数人责任,是连带责任和补充责任的上位概念。《侵权责任法》分别规定了连带责任、按份责任和补充责任;而“共同责任”作为具体责任形态的上位概念,不宜也不是《民法通则》和《侵权责任法》中的法定术语。其次,判处“共同责任”是否妥当?既然共同责任是总括性的类概念,其包括数种不同的具体责任形态,那么按照“判决应具体、明确”的要求,判处村委会和村民小组承担“共同责任”的表述显然欠妥,因为在执行中会遭遇如下困惑:村委会与村民小组是按份给付还是连带给付?给付责任有无先后顺序?假如有先后顺序,那么次位给付责任者的给付数额有无限制?毕竟,补充责任又有相应补偿责任的具体形态———《侵权责任法》分别规定了有过错的劳务派遣单位、未尽到安全保障义务的管理人或者组织者、未尽到管理职责的教育机构对他人侵权造成的损害承担“相应的补充责任”三种情形,而相应补偿责任有给付数额的限制。(二)正确处理村委会与村民小组的关系。我国《村民委员会法据上,判令村委会无责任的征地补偿款分配纠纷案件中,尽管“补偿款已经转到村民小组帐户内”、“补偿款已给付村民小组,且分配方案是村民小组制定”、“村委会未参与分配方案的制定”的判决理由,一旦逆向思考容易让人产生质疑和困惑———如果“补偿款未转到村民小组帐户内”或“村委会参与分配方案的制定”,那么村委会是否应当承担责任?但是,以“村民小组有独立的经营、管理、分配决定权,村委会不是征地补偿款的分配单位,诉请村委会承担责任无事实和法律依据”、“村委会在此次土地征收及补偿费发放、分配过程中,虽然在协议书上签字,但只参与指导、协调工作,并未实际决定分配,且村委会在此过程中不存在过错”①、“对村委会的起诉,因双方无直接利害关系,村委会不是本案适格被告”②等为由,只判令村民小组承担责任、判令村委会不承担责任的司法见解值得肯定,因为其辨清了村委会与村民小组的两种角色及其法律地位。村委会和村民小组作为村民自治的两个层级,扮演着两种不同的角色,一是承担公共事务和公益事项;二是代表集体行使土地所有权。承担公共事务和公益事业时,村委会与村民小组是协调合作的关系,而代表集体行使土地所有权时,两者应是彼此独立又平等的关系。不能基于《村民委员会组织法》第3条第3款“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组”的规定,习惯性地将村委会与村民小组在公共事务和公益事业中的协调合作等因素植入其代表集体行使土地所有权的行为中。在征地补偿款分配纠纷中,大多数判令村委会承担连带或共同责任的民事判决书,恰恰是混淆了村委会和村民小组的两种角色及其法律地位。例如,湖南省长沙市天心区人民法院(2010)天民初字第860号民事判决书认为:“村委会作为村民小组的上一级集体经济组织的自治机构,有义务对村民小组的土地征用补偿款分配进行监管、督促,故村委会应对村民小组给付原告土地征用补偿款的义务承担连带责任。”再如,湖南省常德市武陵区人民法院(2007)武民初字第1550号和第1551号民事判决书均认为“村委会提出的征收土地补偿费用已全部支付给了村民小组,故其在本案中没有任何责任,其与本案无关的辩解主张不能成立,不予支持”,并以“村委会是农村集体经济组织法人,而村民小组为其下属非法人集体经济组织,且在本案中,村委会没有提供证据证明其已对村民小组分配征收土地补偿费用的行为正确地履行了监督管理之责”为由,判令村委会承担连带赔偿责任。而且,湖南省常德市中级人民法院(2008)常民一终字第202号和第208号民事判决书,对上述两份判决又分别维持原判。三、党支部与村民小组的双重角色及其错位据上,对涉及村民小组农民集体征地补偿款分配纠纷的判决参差不齐,究其根源主要在于村委会与村民小组的双重角色及其错位。为此,为避免上述弊端,有两种可能的立法改造:一是剥离村委会和村民小组的经济职能,重塑村组集体经济组织;二是重新审视村委会设置村民小组的合理性,变革村委会设置村民小组的规定。(一)集体经济组织成员认定具有独立性的情况下,整体诸多学者建议设置单独的集体经济组织。但是,重塑村组集体经济组织值得反思。首先,有无必要?有调查研究显示:“面对‘您认为本村村民委员会(村民小组)行使集体经济职能的效果如何’这一问题,受访农户认为‘很好’和‘一般’的分别有61.3%和26%,认为‘不好’的仅有3.9%。其中,名村受访农户对村民委员会行使集体经济职能的效果评价更高,表示‘很好’的受访农户所占比例为68.1%;普通村表示‘很好’的受访农户所占比例为56.1%。这也说明,村民委员会代行农村集体经济组织经济职能在目前实践中并非完全不可行。”从上述调查数据可知,无论是名村还是普通村绝大多数受访者都对村民委员会(村民小组)行使集体经济职能表示认可并反映较好;特别是从名村与普通村表示“很好”的对比,再结合“只有26.4%的受访农户反映其所在村具有独立的农村集体经济组织,73.1%的受访农户反映本村的农村集体经济组织与村民委员会的功能合在一起,没有独立性”的调查结果看,是否有独立于村委会(村民小组)的集体经济组织并非集体经济职能行使得好与坏的绝对标准。显然,剥离村委会和村民小组的经济职能,重塑村组集体经济组织的改革思路只能尊重集体经济组织成员的自由选择———实践中主要发生在城中村和城郊村等经济发达地区,在一定时期内未必会成为全国普适的推行方案。其次,如何重塑?关于重塑集体经济组织的具体路径,在理论界尚存争议。例如,有学者主张,“将此类村民小组作为集体土地所有权的主体改造成独立的农村集体经济组织,并相应地剥离其村民自治组织属性,取消其与村委会的隶属关系。”“健全农村集体经济组织并赋予其法人地位后,实现了农民集体与农村集体经济组织的主体竞合,使农村集体所有权回归到农村集体经济组织(农村社区合作社),将农民集体成员在‘农民集体’主体状态下模糊、混乱的成员权转化为‘农村集体经济组织’(农村社区合作社)状态下清晰、有序的成员权。”但也有学者认为:“将农民集体改造成为法人,这谈何容易?谁来改造?有无必要?弄不好就是对农民的又一次折腾或者私有化的改制,改制的结果就是消灭集体所有权。”此外,在实践中将集体土地折股量化组建的社区股份合作社或土地股份合作社,亦面临着其法律性质是股份制、合作制还是独立企业形态的困惑,折股量化的集体土地能否以及如何承担责任的质问。(二)明确村委会性质及其职能司法见解中“村委会是村民小组的管理者、批准者,村委会对村民小组有监督管理之责”等,均源于在代表集体行使土地所有权及分配征地补偿款时,将村委会与村民小组视为上下级组织关系的习惯性思维———如陕西省西安市未央区人民法院(2011)未民桥初字第00268号民事判决书载明:“十六组系村委会的分设机构,理应服从村委会的管理。村委会系集体经济组织财产的所有者及管理者,故村委会应对十六组应付债务承担连带清偿责任。”而该思维的产生与《村民委员会组织法》第3条第3款“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组”的规定有重大关系。《村民委员会组织法》第3条第3款中“村委会设置村民小组”的授权以及“分设”的表述,难免使人认为村民小组系村