政府一词在中国古代的演变

政府一词在中国古代的演变

在现代汉语中，“政府”一词相当于英语的英语教育。它是国家各级行政机构的总称。由于行政级别不同，它被区分为中央（国务院）、省、市、区、市政府和市政府。但是,“政府”在中国古代却是一个特殊国家机关的代称。在王朝兴替过程中,由于国家机关不断发生变化,“政府”所指代的对象是有所不同的,直到清代光绪宣统年间,它才逐渐演变为现代的含义。不过,在当时它仍然是一个代词,一直到中华民国临时政府成立它才正式转化为名词。正是因为“政府”这个词经历了一个漫长而又复杂的演变过程,在各个朝代所指代的机关有所不同,我们在阅读古代文献时,尤其在解读晚清档案资料时,需要格外谨慎,仔细斟酌。一、清代内阁和谐期,无“政府”,这也不高“政府”一词,在宋、辽、金、元、明时期都是宰相或宰相府的代称。区别仅仅在于,在宋、辽、金、元时期,参知政事、左右丞相、左右仆射以及中书、门下平章事为真宰相,明代内阁大学士虽无宰相之名,而有宰相之实。清朝初期沿袭明朝旧制,不设宰相,有内阁大学士之称。有清一代,在名义上内阁为“承旨出政”的最高行政机关,而实际权力有限。与明朝相比,清代内阁大学士既无“宰相”之名,又无“宰相”之实。尽管如此,在清朝顺治、康熙、雍正、乾隆年间的文书中仍然沿用明人习惯,以“政府”代称内阁大学士或协办大学士。例如,顺治十三年,户科给事中王祯上奏弹劾说:“大学士陈之遴系前朝被革词臣,来投阙下,不数年间,超擢尚书,旋登政府。不图报效,市权豪恣。”军机处设立于雍正七年,最初只是一个临时性的军事机构,后逐渐演变为一个常设机构。“于是承旨出政,皆在于此矣!”正是由于军机大臣“军国大计无不总揽”,职务类似于宰相,史家以其为“隐然执政之府”,也就不足为奇了。由于内阁、军机处在乾隆、嘉庆、道光、咸丰、同治五朝是相互平行的中枢机关,都有宰相府的部分功能,前者既无其名又无其实,后者则有其实而无其名,正是由于代称的机构不能完全确定,这一时期在官方文书中使用“政府”这个代词频率不高。不过,到了光绪中后期,“政府”这个词的使用逐渐频繁起来,词义亦开始发生变化。二、法律上确保合作中英两国都合作,具备路法与法的关系仔细考察,这种变化最早起源于朝鲜的“议政府”称谓。在清初的文献中,经常记载满族关外政权与朝鲜“议政府”之间的外交活动。当时,朝鲜以“议政府”为“总百官,平庶政,理阴阳,经邦国”的国家最高行政机关,类似于中国元代以前的宰相府。事例如下:本年八月十一日,准贵部咨为进贺事,准朝鲜国王咨,差陪臣议政府右议政忱悦等赍捧表笺方物赴京,进贺西征大捷……今事毕回还,相应移文知会。“议政府”一词后来发生变化,省略了前面的“议”字。从光绪八年开始,在《清实录》中凡是提及与朝鲜的外交活动,均以“朝鲜政府”、“国王政府”来代称其国家最高行政机关。例如,光绪八年,轮船招商局与朝鲜的合同规定:由朝鲜政府协贴船费……总办、分办委员与朝鲜官员公文往来,自其政府统理衙门以下均用平行照会,与各国公使领事照会均用华文,亦可附用洋文。又如:俄外部既称实无此事,韩廷已拿匪治罪,且允备文申叙,非国王政府所知,前文可作废纸等语。有此两节,此事即可不再穷究。从此以后,“政府”一词不仅用于对朝鲜行政机关的外交称谓,而且开始出现在与其他国家交涉的文书中,逐渐成为外国行政机关的通称。例如:日政府实无与华开衅之意……(此事)或由乱党煽惑,使我两国之官不和。惟英政府因事告退,须俟新政府到任再商等语。是英于中华并无衅端。俄使拟改照会,有两国政府约明不改变朝鲜现在情形之语,仍是隐寓保护之意,于将来措置属国事宜,恐多牵掣,必须删去此语方妥。而以“中国政府”作为中国国家最高行政机关的代称,其发生时间较晚,大约到光绪二十年前后,这种使用方法才慢慢流行并规范起来。在此以前,在中英交涉的文书中,凡是需要强调中国国家行政机关的责任和义务的地方,表达方式很多,既不统一,也不规范。诸如:“中华地方官”、“中国官员”、“中国大宪”、“中国官”、“中国官宪”、“中国钦差大臣”、“中国大臣”、“大清国地方官”、“大清国大宪”、“中国总理衙门”、“中国国家”,甚至干脆省略为“中国”。大约从光绪二十年开始,“中国政府”一词,在对外交涉文件中才频繁出现。例如,1894年3月17日在华盛顿签订的《限禁来美华工保护寓美华人条约》第五款这样写道:美国政府为加意保护华工起见,一千八百九十二年五月五号美国议院定例,一千八百九十三年十一月三号此例又经修改,凡在定例以前,所有美国境内一切例准在美之华工均须照例注册,中国政府现听美国办理;美国政府亦应听中国政府定立相类条例。再如,中日战争即将结束时,日本照会云:大清帝国大皇帝陛下政府及大日本帝国大皇帝陛下政府为豫防本日署名盖印之和约日后互有误会,以生疑义,两国所派全权大臣,会同议订下开各款:……第三,彼此约明将该议订专条与本日署名盖印之私约,一齐送交各本国政府;而本日署名盖印和约请御笔批准,此议订各款无须另请御笔批准,亦认为两国政府所允准,各无异论。美国公使田贝的来函称:公历五月十三日上午十点钟,日本政府自东京电致驻扎北京美公使云:“……日本政府即希中国政府立派钦差大臣一员或数员,前会该抚。至中国所派钦差之姓名、官阶,亦望即行照会日本政府”云。李鸿章的电文也说:本大臣告知贵大臣:日本政府谓如中国政府查照日本所请速派大员一人或数人与该巡抚桦山会晤,毫无延宕;则贵大臣所虑危险之事,即可免矣。通过上述一组史料我们可以看出,“中国政府”或“政府”的含义已经发生变化,这里不再单纯是内阁(大学士)或军机处(军机大臣)的代称,而是中国国家最高行政机关的正式称谓了。但是,还需注意的是:首先,“中国政府”在通常情况下指的是内阁、军机处、总理衙门以及各部院衙门等中央机构,当时尚未包括地方督抚大臣,当然也不可能包括下级的府、道、州、县衙门。下面一则史料可以说明这个问题。1896年,英国驻烟台领事论曰:我西人亦有受损于华官之事,然为息争起见,苟能忍受则亦忍受之矣!有时我西人与华官有所争论,请公使向中国政府理说,中国政府无不袒护华官,即使政府允为办理,行文督抚,而各省督抚大都若罔见闻,或谓政府行文各省时,往往另附私函,暗嘱各督抚毋以为意,其所以行文各省,只以掩饰西人之耳目而息其忿尔。只是到了预备立宪时期,才有了“中央政府”与“地方政府”的进一步区别。有人在评论中央与地方权限时,明确指出:其弊又在中央政府与地方政府权限不明也,果能画分政务,国家行政费由中央豫算,资政院审查;地方行政费由督抚豫算,咨议局审查。宪政编查馆奏请厘清国家行政权力,曰:至于执行机关约分四级:一曰直接官治,由中央政府依据法令直接管辖,或由部特设专员分赴各省办理,直达于部者也;二曰间接官治,由中央政府委任各省官吏,遵照法令执行,不再由部特设专员者也;三曰地方官治,由各省官吏遵照法令奉行者也;四曰地方自治,由各自治职,遵照法令奉行者也。其次,晚清的“政府”不是“朝廷”的同义词,这可以从下面几段话中仔细体味出来。凡用人行政诸大端,必资商榷而后行,枢臣曰可,则旨以为可,枢臣曰否,则旨以为否,盖今日之朝政固无不自政府出矣。况朝廷本无虐政,德泽犹在人心,虽近日之当轴不得其人,致滋民怨,然怨者政府,非怨君上,与欧洲革命之怨毒生于其君者迥不相侔,不可同日语也。朝廷锐意维新,方实行豫备立宪,而逆党则以政府腐败,耸人听闻;朝廷消弭内讧,方力除满汉畛域,而逆党则以种族不同,造为邪说。见拟官制,内阁设总理大臣一人,左右副大臣各一人,言官弹奏多以政府权重为词,不知东西各国内阁只总理大臣一人,从无专权之事,因有议院持其后,舆论所是者,政府不得非之;舆论所非者,政府不得尽是;之不得已,而解散议院,惟君主大权可行,虽政府无权焉,安有前明阁臣自作威福之事乎!复次,直到清末民初有人仍然沿用历史习惯用法,以“政府”代称内阁和大学士、军机处和军机大臣。阅读当时史料,尚需仔细分辨。例如,1906年,张之洞晋协办大学士,旋擢体仁阁大学士,1907年任军机大臣;鹿传霖也为体仁阁、东阁大学士、军机大臣。因此,有人这样写道:“樊山……平日颇受知于清孝钦后,张文襄、鹿文端在政府时,谋起用。”综上所述,清朝前期(顺治朝、康熙朝、雍正朝)沿袭明朝旧制,内阁为中枢机关,从文献资料来看,“政府”仍然是内阁大学士的代称。中后期(乾隆朝、嘉庆朝、道光朝、咸丰朝、同治朝、光绪朝前期),随着中枢机关发生变化,内阁名义崇高而无实权,军机大臣权势增强,“政府”自然成为军机处之代称。到了清季(光绪后期、宣统朝),“政府”的词义开始发生