农业保险大灾风险管理制度研究

农业保险大灾风险管理制度研究

农业保险的大型风险管理和保险的组织是农业保险制度的重要组成部分。该制度的建设对中国农业保险的健康可持续发展具有重要意义。2013年3月1日正式实施的我国《农业保险条例》(以下简称《条例》)对建立大灾风险管理制度做出了原则性规定,但对于什么是大灾风险管理制度,这个制度如何设计和构建的重要问题在学术界和业界尚未深入讨论。本文给出了农业保险经营中的大灾和大灾风险的概念界定,在这个基础上,提出了我国农业保险大灾风险管理制度框架,并专门探讨了该制度中大灾风险准备金(1)(或称大灾风险基金)及其规模问题。以期为有关部门进行制度设计提供参考。一、农业保险的大灾害风险和大灾害风险管理系统(一)政策上提出了“加快建立农业再保险体系,建立财政支持的巨灾风险分散机制”中央一直很重视农业保险经营中的大灾风险分散问题,自2007年至2013年中央发布的7个一号文件中,六次提到建立大灾风险分散机制的问题。2007年的一号文件说要“完善农业巨灾风险转移分摊机制,探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系”,这里第一次提出建立农业大灾风险分散机制,需要“中央和地方财政支持”。2008年的一号文件中说,“完善政策性农业保险经营机制和发展模式。建立健全农业再保险体系,逐步形成农业巨灾风险转移分担机制”,2009年的一号文件要求,“加快建立农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制”,2010年的一号文件再次强调“健全农业再保险体系,建立财政支持的巨灾风险分散机制”的问题,2012年一号文件中的表述是“健全农业再保险体系,逐步建立中央财政支持下的农业大灾风险转移分散机制”,2013年一号文件的表述与前一年类似,即“推进建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制”,同样提出农业保险大灾风险分散机制要在财政支持之下来安排和建设。所以,《农业保险条例》就以法规的形式做出了规定,《条例》第八条规定“国家建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制,具体办法由国务院财政部门会同国务院有关部门制定。”这表明在农业保险制度中,建立大灾风险分散制度是整个农业保险,特别是政策性农业保险制度的必不可少的组成部分(对建立该制度的必要性的讨论请参阅笔者的其他论文)。而且,一号文件也好,《条例》也好,都强调这个“大灾风险分散机制”是国家建立的,并且有“中央和地方财政支持”。但是,这种机制是以什么形式或者这种“机制”包括哪些内容,则是需要研究的。(二)农业保险的一般风险定义虽然大家都在讲农业保险大灾风险,但对农业保险大灾风险的概念界定是因研究目标的不同而有区别的。所以有必要先讨论一下。1.巨灾风险的定义对于大灾风险(或巨灾风险)(2)和农业大灾风险,不同的国家、国际组织和研究者的界定有一些区别,一般说的大灾风险和农业大灾风险,主要是根据风险损失等级或者按照灾种来划分的。按照风险损失等级来讨论,也有不同的界定,2003年,经济合作与发展组织(OECD)将巨灾风险(Catastrophe)定义为,灾害发生地已无力控制灾害所造成的破坏,必须借助外部力量才能进行处置的灾害风险。我国学者石兴博士,对巨灾风险做了广义和狭义的界定,广义巨灾风险是指“因自然灾害、外来原因和意外事故所导致的极其严重的,也可能出现受灾单位或地区自身无法解决、需要跨地区乃至国际援助的未来不利情景”。狭义的巨灾风险概念则限定在“因自然规律作用和变异引起的,造成大范围、大面积、大量风险单位,在同一时间或时段内重大经济损失或大量人员伤亡,受灾地区一般自身无法解决,需要跨地区乃至国际援助的未来不利情景”(3)。但美国保险服务局(ISO)则具体将损失超过2500万美元,并影响到大范围保险人和被保险人的事件,界定为巨灾风险;另一类是从保险公司经营的角度来定义巨灾风险,例如将超过一般偿付能力的风险定义为巨灾风险(4)。按照灾种界定巨灾风险,一般将洪水、干旱、地震和暴风等有广泛系统性发生并导致严重损失的风险归为巨灾风险。其他灾害风险定义为一般灾害风险。这种界定在国内保险界基本上取得认同。2010年保监会所做我国巨灾风险保险的研究,也是将洪水、台风和地震作为主要研究对象来研究的。2.农业保险经营中的风险国外一般是针对种植业的风险损失来界定农业保险巨灾风险的,因为种植业生产中往往由于极端气象事件(例如旱灾和洪涝灾害等低概率、大范围、严重的气象事件)导致农作物大面积严重减产或绝收等极端的结果。在我国,养殖业保险和涉农保险都包括在农业保险之中,就需要将这种只针对种植业的考察和界定延伸。所以,我们可以将由于极端气象事件和疫病、虫害大范围流行,导致农林牧渔业生产巨大损失的风险定义为农业大灾风险。对农业保险而言,仅有上述一般的对巨灾风险和农业巨灾风险的界定还是不够的。因为在农业保险中,讨论大灾风险或者巨灾风险,仅限于自然灾害损失大小本身,其制度意义还是有限的。因为对农业保险经营来说,还有自身偿付能力问题,在自身偿付能力限度内的保险风险损失,因为保险经营者可控,就不是大灾或巨灾,只有超出保险经营者偿付能力限度,可能会引起公司破产,才是大灾或巨灾风险。我国目前是以省为单位来推行农业保险的,每个省有多家保险公司或者互助合作保险组织经营农业保险和涉农保险。对于保险赔款的承受能力,除了保险经营机构的偿付能力之外,还有一省整体承受力的问题,因为实际上不少省在保险公司承担保险责任的基础上由政府承担部分或者无限保险责任。因此,公司层面和省级层面对农业保险风险损失的承担能力就成为界定农业保险大灾风险和设计农业保险大灾风险分散制度(或风险管理制度)的主要依据。基于这种分析,本文将我国农业保险大灾风险和大灾风险管理制度,从农业保险经营的视角界定如下:发生超过农业保险经营机构和本地农业保险风险责任承担能力的风险损失的可能性,就是农业保险大灾风险,为农业保险经营机构和地方大灾风险所做的风险分散转移的一系列制度安排,就是农业保险大灾风险管理制度。显然,本文作者这里界定的大灾风险(或巨灾风险)与上面根据一地自然灾害风险损失规模和强度定义的大灾风险是有联系的。但并非只有依据风险损失大小所界定的巨灾风险才能造成保险经营机构和本地区农业保险经营的大灾风险,可能依据风险损失大小所界定的一般风险也可能造成这里界定的大灾风险事故的发生。下面的研究就是基于这种对于农业保险大灾风险的界定。(三)缺乏相应的大灾风险金大灾风险分散制度应当包含些什么内容,由哪些必要的制度或者“部件”组成,首先需要进行研究和讨论。以便确定这个制度的整体框架。以笔者之见,整体的大灾风险管理制度可以有多种安排:第一种是由两层组成,第一层是由直保公司自己购买再保险,第二层是在上层基础上安排其他融资方式(例如向政府借债、向金融机构融资或者发行巨灾债券等)。美国大体上是这种两层式安排。第二种是由再保险、大灾风险基金和其他融资手段三个层次组成,在直接保险的基础上,第一层大灾风险损失分散的安排是再保险,第二层安排是当地和(或)中央大灾风险准备金,第三层安排是其他风险融资计划。不过他们的大灾准备基金建立在公司,政府没有这种基金。(见图1)从上面的论述可以看出,在农业保险大灾风险管理制度中,建立大灾风险准备金不是农业保险制度必需和唯一的制度安排,而只是一种选择。在笔者所了解的美国、加拿大等国,在法律上都有关于农业保险发生重大灾害损失,保险人的责任准备金不足支付赔款时的融资安排,例如美国的制度安排类似于上面说的两层安排,其现行法律规定,当准备基金不足支付赔款时可以向“商品贷款公司”借款。加拿大联邦各个省的农业保险法律,也规定在这种情况下可以向两办和省的财政部门借款。但是一般都没有建立范围较大的大灾风险准备金。加拿大各省的农业保险公司在正常情况下自己建立的有类似于“大灾准备金”的基金,它是由正常年份的责任准备金结余形成的,这部分特殊的准备金不纳任何税,可以无限制累积。遇到大灾损失,当年准备金不足时可以动用这个基金,这个基金用完不够,才向财政部门借款支付赔款,这种安排类似于上面说的三层安排。就是说,解决农业保险大灾风险问题需要的是一套制度安排,无论两层式还是三层式安排,用流行的话说,就是一套“应对预案”。但这个预案不一定是事先准备好的“真金白银”,也可以是多元化的融资授权。自2007年以来,国内大部分关于解决农业保险大灾风险问题的建议都集中在大灾风险准备金问题上,前几年每年一度的人大会议都有多份建立大灾风险准备金的议案,而很少有人提及解决大灾损失发生时的其他融资安排,我理解可能是因为更多的人对建立大灾风险准备金来应对农业保险经营中的大灾风险比较容易接受。而且在我国设计巨灾风险保险制度时也有这个安排,因此,我们在下面主要来讨论,如果真要建立这个大灾风险基金,这个基金的建立和管理的原则、基金筹集规模和基金运作方式等问题。二、农业保险大灾后再保险所谓农业保险大灾风险准备金,就是在再保险之外,建立的一种对付大灾风险责任的责任准备金,在发生农业保险大灾后,在再保险限额之上,或者一省政府承担的责任限额之上的风险责任,由该准备金在一定范围内支付。(一)建立和管理该保证金的原则为了科学合理设计和建立政策性农业保险大灾风险准备金,需要研究和确立建立和管理该准备金的原则。我们认为,这些原则主要应当包括五个方面,即:财政支持原则,风险共担原则,风险匹配原则,有限补偿原则,持续经营原则。1.依托中央财政筹资人,建立农业保险基金该基金的属性是政策性农业保险的一种重要的责任准备金,因为政策性农业保险经营的高风险、高成本以及持续性等特点,仅靠各家经营农业保险的保险公司和各省独立筹资还是有困难的,中央政府财政和(或)各省财政作为这个基金的主要筹资人,就成为必要。2.大灾风险超赔责任补偿问题大灾风险准备金是要解决一省和(或)全国的农业保险大灾风险的超赔责任补偿问题,为了加强风险管理,增强各参与单位的风险和责任意识,有必要共同分担基金的成本损失。当然,这种分担还要体现下述风险匹配原则。3.风险损失与风险成本原则所谓风险匹配原则是指各参与单位获得的超赔补偿的概率和额度要与其出资水平大体相称,也就是说,除了中央财政的筹资之外,大灾风险概率高而且损失补偿额大的参与单位,应当缴交的基金数额较多,也就是风险损失与风险成本原则上应当基本一致。4.单位超赔补偿限额的控制该大灾风险责任准备金的规模是有限的,因此也只能补偿各参与单位一定的超赔损失额度,不可能承担超赔补偿的无限责任。超过基金补偿限额,要由参与单位另外寻求融资渠道。例如,可以另外发行巨灾风险债券,从财政或者金融机构贷款等。5.建立可持续型农业保险基金政策性农业保险是有其政策目标的,那就是通过对农业生产风险损失的补偿来保障农业的可持续发展,保证国家的粮食安全。所以,这种保险必须具有可持续性,建立这个基金,就是为了政策性农业保险的可持续发展,所以也就要求这个基金具有可持续性。而商业性农业保险和大灾风险分散制度都可以在利润原则下自由进退,可以不考虑该类业务的可持续性。(二)建立重大灾害风险储备的方法大灾风险准备金有多重构建方式,可以有多个层级。例如有的省就建立了省地县三级大灾风险准备金。这里涉及如下几个重要问题:1.设立“全国农业保险大灾风险基金”专门机构还是代理机构都可以胜任这个管理职责。如果要设立专门管理机构,可以像全国社保基金、保险保障基金那样,专门设立“全国农业保险大灾风险基金”,“某某省农业保险大灾风险基金”,专司该基金的管理和运用。当然,不用专门设立机构,充分利用现成的国有“中国财产再保险公司”的技术和人力资源,代为管理和运用全国该基金也是可行的方案。各省的“农业保险大灾风险基金”也可以与拟议中的“社保基金”共用一个机构,分别管理和运用该基金。2.省级基金是否可以承担部分超赔责任在目前我国分散决策选择农业保险经营模式的条件下,设立省一级和中央一级大灾风险准备金就可以了。设立省一级大灾风险准备金,主要解决本省范围内保险公司承担的赔偿责任范围之外一定额度的风险责任,例如,目前有的地方给保险公司设定的赔偿阀值是简单赔付率160%(北京),200%(浙江)等,超过这个阀值,由政府承担部分或者全部。我们认为,在保险公司承担风险责任的基础上,省级政府可以承担部分超赔责任,但一般不宜承担无限超赔责任。省级基金规定的限额是多少合理,也没有什么客观标准,例如保险公司承担150%赔付率以内的责任,超过150%以上的100%或150%的赔偿责任,由本省的大灾风险准备金赔偿,超过这个限额(250%-300%)的超赔责任,就可以申请由中央级大灾风险准备金赔偿。中央一级大灾风险准备金承担的最大风险责任例如可以定在赔付率500%(即300%以后的200%)。其实,在省级基金承担超赔责任时,也可以采取像“共同再保险”的思路,由基金与保险公司共同承担风险责任。例如,对于省级基金承担的150%以后的150%的保险责任范围内的赔偿责任,由保险公司承担10%~20%,基金承担80%~90%。设立基金的层级不宜过多,层级过多基层基金的资金量不大,管理成本和监督成本很高,资金也不便管理和运用。3.基金筹资思路对于中央一级的大灾风险准备金,由中央政府和地方政府作为主要筹资人。但是各自出资额度是一个需要研究的问题,可以考虑在确定基金规模的前提下,中央政府承担50%~60%,其余40%~50%由各省根据各自农业保险经营风险大小和财政能力按一定比例分担。考虑到基金规模的大小,基金筹集不可能一次到位,则可以采取逐年注资,规模达到预定规模,如果没有发生赔付,就可以停止注资。如果发生赔付,可以根据基金缺口,逐年或一次性注资到位。对于省级大灾风险准备基金,可以有三种思路,第一种是完全由政府筹集,像目前北京、上海那样的设计;第二种是政府和保险公司共同筹资,例如,政府每年拿出一定数额,各家保险公司再将每年赔付结余的一定比例贡献出来,共同形成这个基金,类似于内蒙古自治区正在设计的那样(各公司贡献每年结余的5%);第三种思路是主要从保费中提取,具体比例由各省主管部门和保险公司协商确定(例如,提取保费的5%)。有两个问题需要说明,第一个问题是在上述制度安排下,股份制保险公司层面购买再保险之后,就不必要再建立本公司的大灾风险准备金了,综合性保险公司在各省的分公司纳入该省的大灾风险管理制度,至于总公司层面还要不要积累本公司的农业保险大灾风险准备金由各总公司自行决定。第二个问题是合作互助保险机构要根据保监会的组织和业务规定,另行做出相应的大灾风险管理制度安排。因为在原则上,合作保险组织(包括相互保险公司),一般是根据自己的准备金积累规模来承担相匹配的有限赔付责任,要提高赔付责任限额,也可以购买再保险。至于要不要与省级和中央级大灾风险准备金相衔接,如果要衔接如何衔接,也要根据保监会将来制定的合作保险组织的管理规定来决定。目前,在没有相互保险公司管理规定的情况下,我国黑龙江阳光农业相互保险公司的章程规定,对于“社员”的灾损赔付,完全按照保险合同赔付,准备金不足支付赔款时,动用公司建立的“大灾风险准备金”支付,如果仍然不够,就通过借款解决。当然,当全国和省大灾风险分散制度建立之后,他们也可以对本公司先前的安排做出调整,将公司的制度纳入全国的制度体系。三、建立农业保险大灾风险保证金制度的必要性如前所述,目前,我国学界、业界及政府部门对建立农业保险大灾风险准备金的重要性和迫切性已达成共识,普遍认为需要尽早建立大灾风险准备金为农业保险保驾护航,然而,自2007年中央一号文件中首次提及建立农业保险大灾分散制度以来,我国农业保险大灾风险准备金制度迟迟未能建立。我们认为,一个很重要的原因是:相关部门对农业保险大灾风险准备金需要多大的“盘子”、中央和省级政府的责、权、利如何划分“心里没底”,而相关研究没有及时跟上。基于此,本文对建立中央大灾风险准备金的规模及资金筹集进行测算,以期为政府有关部门进行政策设计提供一些定量和数据上的支撑。(一)基于险匹配原则的中央大灾风险保证金测算本文对我国大灾风险准备金测算的具体目标是:(1)在现行“保成本”的农业保险政策下,假定各省承担的赔付责任上限为农业保险(1)赔付率200%,300%和500%,则中央大灾风险准备金需要对各省摊赔的金额是多少?(2)根据风险匹配原则,在承担赔付率不超过200%,300%和500%的风险责任时,各省需要向中央大灾风险准备金缴纳多少“保费”?(3)为防范20年或50年一遇的大灾,中央大灾风险准备金需要多大规模才能保证我国农业保险不会破产?本文对中央大灾风险准备金的测算是建立在一定假设基础之上的。这些基本假设是:(1)各省均采用现行“保成本”的农作物保险政策;(2)各省农作物保险均“应保尽保”,即各省所有农作物都在保障范围之内;(3)可以忽略不同农作物(小麦、玉米、水稻等)在保额和费率方面的差异,本文在大灾准备金规模测算中假定在省内不同类型农作物具有相同的保额和保费;(4)各省农业保险赔付的免赔率和起赔点不尽相同,为简单起见,本文统一假定各省农作物保险实行绝对免赔,免赔率为20%。(二)中央大灾金的模拟测算由于农业保险实际理赔数据的缺失和不足(2),因此本文利用农作物损失模拟数据对中央大灾准备金的规模进行测算。具体测算思路可分为如下几个步骤。1.基于灾灾信息的风险评估方法在作物由于在一个大的空间尺度内,部分农户的高风险可能会被其它低风险农户抵消或平滑,所以,利用大空间尺度的作物单产数据评估农户生产风险时会产生“数据空间加总和风险低估问题”(张峭,2010)。而我国民政部门统计的农作物灾情数据既包含丰富的农作物生产风险信息,同时又能克服风险低估问题,因此基于灾情数据的评估方法成为评估作物因灾损失的另一种选择(王克,2013)。本文利用各省农作物灾情数据(成灾、受灾和绝收)来估算各省农作物因灾损失序列,具体估算方法见笔者其它文献(如张峭等,2011)。2.种方法检验结果的比较在运用参数方法拟合作物风险分布时选择合适的参数分布模型至关重要,本文利用AD检验、K-S检验和卡方检验进行选择,如三种检验结果一致,则以该结果为准;如三种检验结果不一致,但其中两种方法的检验结果相同,则以该多数结果为准;如果三种方法的检验结果都不相同,则以AD检验结果为准。这是因为AD检验是三种检验方法中最为稳健的一种方法。3.模拟值的生成利用蒙特卡洛模拟方法可以很好的弥补由于数据量小而产生的计算误差,因此,本文在拟合出各省农作物因灾损失概率密度分布以后,利用蒙特卡洛模拟方法为各省生成了1000个作物损失模拟值,并用该值作为后面农业保险赔付估算和中央大灾风险准备金测算的依据,以此来提高最终计算结果的精度。各省农作物种植面积在1000次模拟中保持不变,为源数据最新一年的播种面积。4.自变量的估计我们首先收集整理了全国31个省市种植业保险条款(1)(保额、费率、免赔率),对于数据缺失的省份利用其相邻省份的保险条款进行代替,随后,根据农业保险条款,利用下式(1)对各省可能的农业保险赔付比率(即单位保额的赔付)进行估算其中,Indmpt为p省在第t年的农业保险赔付比率;Losspt为p省在第t年的作物损失率;Dep为p省的农业保险免赔率;需要说明的是,虽然本文假定各省农业保险绝对免赔率为20%,但由于我国农业灾情统计本身就未将作物因灾减产10%的部分统计在内,相当于已经有了10%的免赔率,因此实际计算中De=10%。5.计算模型及上限情景在估算出各省农业保险赔付序列以后,我们根据下式(2)对中央在这三种情景下对各省的农业保险摊赔金额进行测算,其中,Paypt为中央大灾风险准备金对p省在第t年的摊赔;IValuep为p省单位面积的保险金额;IAp为p省的承保面积,本文假定在1000次模拟数值中IA保持