日本环境保护的现状与经验

日本环境保护的现状与经验

20世纪60年代和70年代初，日本是一个污染严重的国家。它被称为“公害岛”和“世界公害之父”。但是自六十年代末开始,日本重视环境保护问题,采取了各种有力措施,经过七、八年的综合治理,环境状况得到了明显的改善。不久前,我随中日友好学者(第二次)访日代表团到过日本的东京、名古屋、大阪、京都、福冈、长崎等地,那些地方空气清新,水质良好,森林、公园、风景游览区和各种自然景物也保护得相当好,到处给人以一种清新舒适的感觉。日本是怎样控制和治理污染、保护和改善环境的呢?有什么经验值得我们借鉴呢?经过同研究环境保护问题的学者、环境保护管理部门的实际工作者、民间环境保护团体的负责人、国会议员和地方议会议员等各界人士的座谈和参观,了解到下列几点是日本搞好环境保护工作的重要因素。一、成立专门的公害管理委员会,领导环境污染保护环境,是日本国会经常关心的重要问题之一。参议院和众议院都有专管环境问题的常设委员会,对环境问题进行调查研究,对国家行政管理机关和官员提出质询,准备和审议有关环境保护的法案。参议院的公害委员会由18名议员组成,并配备有30名左右专职工作人员。众议院的环境委员会由20多名议员组成,专职工作人员也比参议院公害委员会多。日本政府要对全国的环境管理工作负责。按照《公害对策基本法》的规定,它每年必须就公害状况、政府已采取和准备采取的措施,向国会作出报告。各级地方政府和工厂、企业也很重视环境保护。工厂、企业一般都设有专门的管理机构和专职管理人员。根据《有关特定工厂公害防止组织设置规定》,20人以上的工厂就应设防止公害管理人员;烟尘排放在每小时四万立方米、污水排放在每天一万立方米以上的大企业设公害管理主任和环境保护部,作为行政领导的助手和参谋,负责全厂的环境保护计划协调,对各车间防止公害管理人员进行业务指导。防止公害管理人员需要经过专业考核。现在,日本约有18万名这样的管理人员。各种事业单位也同样重视环境保护工作。例如,我们参观的筑波大学,有设施环境计划审议会,由副校长直接领导;在事务局的设施部里还设置有环境保全课,专管环境保护工作。由于重视,整个大学城环境十分清洁优美。二、公害问题的提出政府和企业界对环境保护的重视有一个发展过程,这是由许多因素促成的。其中,居民的反公害运动,起了很大的推动作用。环境污染和其他公害,主要是盲目地发展工业、不注意同时保护环境造成的。在公害已经相当严重的初期,政府和企业界并不重视。1956年发现了水俣病,1959年专家们已经确定是汞污染的结果,但厂方和政府还竭力否认,进行反驳,只是在受害者和社会各界的强大运动的压力下,政府才在1968年认定是氮肥厂排放汞造成的,并在后来对受害者进行救济。在日本全国来说,社会舆论在六十年代中期开始重视环境问题,就公害问题对企业界和政府提出的批评和指责越来越多。1964年,居民反对在三岛沼津地区建设石油化工企业的运动取得胜利,推进了居民运动。六十年代末至七十年代初,反对公害的居民斗争更进一步发展。这一方面阻止了建设更多污染环境的企业,另一方面迫使政府和企业界采取了一系列措施,治理污染和其他公害。在这种形势下,1970年的国会对1967年通过的《公害对策基本法》进行了重要修改,并通过了另外几项环境保护法律,因而这届国会被称为公害问题国会。许多日本朋友,特别是积极支持居民运动的朋友指出,广泛的居民运动是搞好环境保护工作的重要保证。他们说,污染者(加害者)和受害者是一个天平的两端,政府往往站在加害者一边,只有发展居民运动,向政府和企业界施加压力,才能迫使政府站在受害者一边,支持受害者的要求,采取防治公害、保护环境的对策和措施。在日本,反对公害、保护环境的民间组织很多,十分分散。每个组织的人数一般都不多,也没有严密的组织机构,但活动能量却很大,一般都出版刊物或印刷品,进行调查研究,举行群众集会,进行宣传。例如,在爱知县的渥美町,十年前,为了反对当地一火电厂的扩建给环境带来危害,由一些医生、教师等人士组成了一个民间组织,进行调查研究,到外地参观,进行比较分析,编印材料,向群众宣传。结果不仅迫使厂方让步,而且罢免了两任在这个问题上支持厂方的町长。三、建立和完善环境保护管理机构体系日本政府采取了各种保护环境的措施,其中,十分重要的是制定了一整套环境保护法规。除1967年国会通过、1970年又作了重要修改的《公害对策基本法》以外,国会还制定了一系列保护环境的法律,主要的有《大气污染控制法》、《水质污染防治法》、《噪声控制法》、《振动控制法》、《恶臭防止法》、《农业用地土壤污染防止法》、《废弃物处理法》、《海洋污染和海上灾害防止法》、《自然环境保护法》、《自然公园法》、《濑户内海环境保护特别措施法》、《森林法》、《渔业法》、《国土利用计划法》、《城市计划法》、《防止公害事业费用负担法》、《城市绿地保护法》、《鸟兽保护和狩猎法》、《公害损害健康补偿法》、《公害纠纷处理法》、《公害犯罪处罚法》等等。除了全国性的环境保护法,地方自治体还制定有自己的环境保护条例,使全国性的法律进一步具体化。日本的环境保护法相当完备,规定的内容十分详尽,特别值得指出的是:(1)对国家、地方政府、企业、居民在环境保护方面的职责、权利和义务作了明确规定,一切有章可循,有法可依。(2)规定污染者负担费用的原则,即企业等单位要对自己的污染源进行治理,使其符合法律规定的要求和标准;在发生污染时要对受害者赔偿损失,并负担消除污染后果的费用。(3)为了保证法律规范的执行,建立了从中央到地方的环境管理机构体系。对环境保护工作进行一般领导的机构,在中央是内阁和总理大臣。总理府下设有公害对策会议,由总理大臣兼任会长,除外务、邮政等少数省、厅长官外,各省、厅长官(实际上往往是次长)全都参加,审议有关防治公害的基本措施,协调各省、厅的环境保护工作。在地方上,由都道府县知事和市长对环境保护工作进行一般领导。专门从事环境管理的机构,在中央主要是环境厅,下设计划调整局、自然保护局、大气保护局、水质保护局等机构,目前总共有895名工作人员。在环境厅内还设有由专家组成的中央公害对策审议会和自然环境保护审议会,作为它的咨询机构。环境厅除在自己的职责范围内进行直接的环境管理外,还对各省、厅的环境保护工作进行一定的协调工作。它负责平衡各省、厅用于环境保护的预算。环境厅长官有权就环境保护问题要求各省、厅长官提出报告,必要时可对各省、厅就环境保护问题提出劝告和要求,在发生重大问题时可向内阁提出报告。地方政府都设有环境管理机构,有的将自然保护同防治污染和其他公害放在一起,由一个机构统一管理。如滋贺县的生活环境部,不仅管理防治公害问题,而且管理自然保护问题。各都、道、府、县和政令指定的市,都有公害对策审议会,作为知事和市长的顾问机构,负责调查和审议本地区的公害对策基本事宜。审议会的委员由知事或市长从社会各界人士中任命,任期2年,可以连任。如福冈市公害对策审议会大约由10人组成,下分水质、大气、噪声和恶臭3个小组,小组每年开会3次,审议会每年开会1次。在都、道、府、县和政令指定的市议会里,也设有关于环境问题的常设委员会。比如,福冈市议会里有六个常设委员会,其中第三委员会的职责包括环境问题。福冈县议会里则设有公害、环境调查特别委员会。(4)建立了一整套处理环境违法行为、解决环境纠纷的制度和机构,以保证环境保护法规的执行,维护社会和公民的合法权益。居民关于环境问题的事宜,可以向地方政府的环境保护部门和警察厅系统的机关提出,或向国会议员、地方议会议员提出,由他们反映给上述机关,加以处理。法律规定,对于一切污染环境的违法行为,污染者都要对受害者赔偿损失;工厂企业等由于排放有害于人体健康的物质而造成生命或健康损害时,即使没有过失,也应对损害负赔偿责任(无过失责任);受害者有权向裁判所提起民事诉讼。对于著名的新潟县水俣病案件、富山县骨痛病案件、四日市哮喘病案件、熊本县水俣病案件,曾先后在1971年、1972年和1973年,作出对受害者赔偿损失的民事判决。民事判决不仅可以判决赔偿损失,还可以判决停止危害环境和人身健康的活动。例如大阪机场案,由于飞机噪声严重影响附近居民的休息和健康,受害居民向地方裁判所对机场提起诉讼,不仅要求赔偿损失,而且要求在晚9点后早7点前停止飞机起飞。初审居民败诉,不服上诉到高级裁判所,二审的结果是居民胜诉。但被告不服,又上诉到最高裁判所。现正在进行三审,1981年春天将作出终审判决。裁判所的判决往往要经过很长的时间,而且花费相当大。为了便于处理纠纷,法律还规定了一种准司法程序。在总理府下面设有一个公害等调整委员会,重大的公害纠纷由它处理。其方法也是斡旋、调停、仲裁或裁定。委员会由委员长1人和6名委员组成,全部由总理大臣征得国会两院同意后任命,任期5年。根据《公害纠纷处理法》,在各都、道、府、县,由知事任命9至15名委员组成公害审查会,其中1人担任会长。有关公害的纠纷,可以提交该审查会进行斡旋、调停、仲裁或裁定。每次处理纠纷,由会长指定3名委员进行。1974年9月通过的《公害损害健康补偿法》,还建立了一种特殊的对受害人补偿的制度。按照这种制度,对46个指定地区的几种指定公害病的患者,进行补偿。公害、环境方面的犯罪,是根据各有关环境保护法的规定和《公害犯罪处罚法》,由裁判所按刑事诉讼程序审理。四、防止公害计划日本在六十年代后期就开始制定包括环境问题和能源问题的长远工业发展规划和防止公害计划。《公害对策基本法》规定:“政府在制定和执行有关都市发展和工厂建设等地区发展计划时,应考虑防止公害的需要。”“国家和地方政府应努力采取必要措施,认真执行防止公害计划。”国家的防止公害计划由环境厅拟定。各地方自治体则制定和执行本地区的防止公害计划。例如,三重县是从1970年底开始制定四日市地区公害防止计划的。我们所看到的1978年至1982年四日市地区公害防止计划,长达八十多页,概述了本地区的自然条件,人口、产业、城市环境等条件,环境污染状况,提出了要达到的目标以及各种对策和措施。五、环保的投入为了治理公害、建设防止污染设施、进行监测和科学研究,国家和私人企业都进行了必要的投资。1980年,国家用于环境保护方面的预算投资是12,870亿日元。私人资本用于环境保护的投资是:1970年,1,833亿日元,占总投资额的百分之五;1975年,9,645亿日元,占总投资额的百分之十八(是最高的一年);1980年,4,000亿日元,占总投资额的百分之五点二。现在所以减少,是因为防止公害、保护环境的设施已经基本完善。六、城市的垃圾处理为了改善环境状况,各都、道、府、县和政令指定的市,在改造不合理的城市布局方面,也作了不少工作。例如大阪市,为了使污染严重的工厂从居民区迁走,由市政府把工厂的地皮收买过来,或者资助工厂迁到填海造地的地方。由于大阪机场噪声对附近的居民影响很大,日本政府正在研究花巨额投资在远离市区的地方填海造地,兴建新的大阪机场。城市的垃圾处理得比较好。拥有25万人口的四日市,有5个垃圾处理厂,基本上可以把全市的垃圾加以处理。大阪市有10个垃圾处理厂和1个处理有害废弃物的公司。福冈市有东部、西部2个垃圾处理厂。全市每天有可燃性垃圾877吨,其中509吨由东部厂焚烧,剩下的为西部厂处理。垃圾处理厂不仅焚烧垃圾,而且注意综合利用,用燃烧垃圾的热量发电,除供本厂使用外,还可出售一部分。此外,福冈市每天还有554吨不能燃烧的垃圾,则用于填海造地。为了使这种垃圾再资源化加以利用,市政府正在建设南部垃圾处理厂。污水由污水处理厂处理,但还很不普及。垃圾处理厂和污水处理厂,都是地方政府兴办的公共福利事业,它们在处理垃圾和污水中,向工厂企业事业单位收费。七、重视环境监测工作的机构各都、道、府、县和政令指定的市,都有环境监测机构,配备训练有素的专业技术人员和先进的仪器设备,形成了全国的环境监测网点,及时掌握环境污染状况和环境质量变化,充当环境管理工作的耳目。八、环境科学的研究日本自六十年代后期开始,环境问题越来越突出,环境科学的研究工作也就日益发展。它们的环境研究机构有三种:国立的研究机构,各都、道、府、县的研究机构,私人的研究机构。环境厅则负责对这三种科研机构的工作进行协调,并编造预算,统一向大藏省申请拨款。环境科学的研究课题和内容十分广泛,其中如:环境污染和变化对人体健康的影响,控制环境恶化的制度和技术,对人最理想的环境概念以及造成这种理想环境的技术、方法和制度,等等。日本学者认为,总的来说,环境科学的研究对象是:正确掌握人的生存、活动同环境的矛盾,研究解决这种矛盾,求得二者的协调。但是他们指出,环境科学的体系尚未确立,主张要对环境问题进行更广泛的综合性研究,要把自然科学与人文科学、社会科学结合起来。就目前的情况来说,从社会科学方面研究环境问题还不够。九、建立环境影响预评价制度,提高环保效果日本当前的主要环境问题是汽车噪声、飞机噪声和汽车尾气的污染,以及琵琶湖等水域的富营养化问题,有关部门正