环境责任保险的历史进程与发展方向

环境责任保险的历史进程与发展方向

中国是一个发展中国家，面临着巨大的经济发展压力。发展经济的同时还要协调好其与脆弱的生态环境承载力之间的关系,实现可持续发展。这是科学发展观的根本要求。改革开放以来,我国在发展经济方面取得了显著的成绩,但同时也不断出现生态环境破坏和污染问题,环境损害纠纷日益增多。但是由于受害人的弱势地位、经济至上主义泛滥、污染企业无力承担损害赔偿责任等原因,受害人的利益往往不能得到有效的保护。因此,探讨构建环境责任保险制度分散风险,维护受害人的合法权益问题具有重要意义。一、责任保险和中国的实践(一)国外环境责任保险的立法规范20世纪60年代以后全球性的环境危机、公民环境权理论和环境侵权理论的发展推动了环境责任保险的发展。1965年,英国规定了核责任保险,1970年开办了声震保险。最早为国际保险业承认的污染承保形式则是1988年美国的环境改造保险单。此外,意大利、德国、日本、欧盟等许多国家和组织都有关于环境责任保险的探索和实践。一般认为,环境责任保险是责任保险的一种,是指以被保险人因污染环境而应当承担的环境赔偿或治理责任为标的的责任保险。根据保险理论和实践,责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险。因此,环境责任保险是以责任保险作为防范环境污染风险的法律技术手段,是经济制度与环境侵权民事责任特别法高度结合的产物。尤其是在国家法律明确规定环境损害赔偿责任最高限额时,其适用更为常见。(二)我国环境责任保险制度的现状近年来,我国重大环境污染事故频繁发生。环境责任如何制度化、受害者的利益如何保证等问题日益引起关注,成为国家“十一五”期间的一个重要议题。国家环保总局政策法规司副司长别涛在出席“十一五”期间《中国环保产业的机遇与挑战———2006中荷可持续发展论坛年会》时提到,中国有必要借鉴国外的经验,建立环境污染责任保险制度。面对环境责任问题亟待解决的情况,我国保险业已经做出了积极的探索与尝试。环境责任保险曾于上世纪90年代初出现在国内保险市场中,由保险公司和当地环保部门合作推出,大连是最早开展此项业务的城市。后来,沈阳、吉林、长春也相继开展。此外《国际油污损害民事责任公约》规定了油污损害强制责任保险,作为缔约国的我国,《海洋环境保护法》中规定了油污损害民事责任保险并要求海洋石油勘探与开发企事业单位和作业者,参加环境责任强制保险。但是,环境责任保险在我国仅限于少数地区和少数企业投保,且投保呈下降趋势。其原因既有赔付率过低而保险费率过高的问题,也有国内环保法规不健全,缺少环境危害赔偿法律规定,且执法不严等原因,还有参保人员稀少、环境保险基金的匮乏障碍。尽管如此,环境责任保险制度的试点工作积累了大量的经验,也发现了很多问题,为我国环境责任保险制度的建立和完善提供了基础。这些探索和实践表明,一定意义上我国的环境责任保险制度已经初具雏形。新的历史时期,构建环境责任保险制度的必要性更加凸显,而其可行性基础也更加完备了。二、建立环境责任保险制度的重要性(一)环境责任保险制度完善,实现环境和企业的双赢关系环境问题具有高度科技性、复杂性、滞后性等特征,环境侵权比起一般的侵权行为,其损害程度更为深刻、损害对象更为广泛,因此,侵权者(污染者)往往面对着数额庞大的赔偿金额。但受到现实经济发展水平等因素的制约,即使在许多发达国家和地区,侵权者(大多时候是企业)常常无法负担沉重的赔偿责任,只有宣告破产一途。让受害人承担污染者所引起的伤害显然不公平,但让推动经济发展的企业无法生存也不合理,结果造成了受害者得不到救济、企业也无法生存的两败俱伤的局面,这和科学发展观所要求的可持续发展背道而驰。在协调受害者和企业的关系以及环境保护和可持续发展之间的关系方面,具有分散风险、分摊损失和经济补偿功能的保险不失为一种较好的办法。保险可以分散环境污染责任的巨大风险,且保险人的支付能力较强,受害人的权利更有保障。企业通过支付保险费也体现了污染者付费的原则,平衡了各方的权利与义务。通过环境责任保险,实现了受害人和企业之间的双赢局面,达成了发展和保护的和谐,还有助于增强企业信誉,提升企业形象。受害者获得保险赔偿就可以减少政府和社会的有关福利支出,进而减少滋生的社会问题。鉴于政府的特殊角色,在环境事件发生后,政府担任了最后责任人的角色。但国家的介入和补偿是利用全民的税收作为财源,变成全民对污染负责,违反了污染者付费的基本原则,与现代环境法趋势不合。受害者获得保险赔偿就可以减少政府和社会的有关福利支出,进而减少滋生的社会问题。(二)环境责任保险基金环境危害具有间接性、累积性的特点,绝大多数情况下,危害结果并非由某一主体单独造成,所有被保险人的生产行为对环境阈值的突破都有贡献,仅仅让某一特定主体来承担,既难以救济受害者,又使企业无法承受,有违公平。而保险基金是由危险相近的主体共同付费组成,具体到环境责任保险,是由因自身行为可能对周围环境带来危害之主体组合而成,被保险人出资设立环境保险基金符合污染者付费的原则。一旦发生环境侵权责任,由保险人承担赔偿责任后,被保险人可将污染责任准备金做更有效之利用,对经济发展有利。而且被保险人不确定的巨大损失风险转换为固定的保费支出,也有利于被保险人健全长期投资规划。(三)预防环境危害的需要法律规定,保险人有监督检查保险标的的权利,督促被保险人履行维持保险标的安全状况如缔约时的状态。我国《保险法》第三十六条规定:“根据合同的约定,保险人可以对保险标的的安全状况进行检查,及时向投保人、被保险人提出消除不安全因素和隐患的书面建议。……保险人为维护保险标的的安全,经被保险人同意,可以采取安全预防措施。”因此,环境责任保险人为了降低赔付风险,会依法通过各种手段对投保人的环境风险进行控制和管理,促使被保险人加强环保工作。另外,保险人还可以通过等级划分、费率浮动等措施督促投保人做好预防工作,从而减少环境事件的发生。对不同条件的被保险人实行浮动保险费率,一定程度上也可以促使被保险人增加环保设备的投资,促使企业自觉、有效地实现环境保护的目标和任务。(四)推动建立环境污染责任保险制度2006年6月15日,国务院发布了《关于保险业改革发展的若干意见》(国发[2006]23号),其第五部分以“大力发展责任保险,健全安全生产保障和突发事件应急机制”为题,指出要“充分发挥保险在防损减灾和灾害事故处置中的重要作用,将保险纳入灾害事故防范救助体系,采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式,发展……环境污染责任等保险业务”。这一规定必将有助于进一步推动我国环境污染责任保险制度的建立。国家环保总局和中国保监会于2007年12月4日联合发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》,积极推动我国环境污染责任保险制度的建立。目前,传统有形财产保险市场趋于饱和,寻找新的业务增长点是财产保险公司的当务之急,开发环境责任保险市场的时机已经成熟。三、建立环境责任保险制度的概念(一)我国环境责任保险制度的立法《民法通则》第一百二十四条规定:“违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任。”《环境保护法》第四十一条规定:“造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”《保险法》第五十条规定:“责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险。”上述规定为环境责任保险这一新保险险种的创立提供了依据。《海洋环境保护法》第六十六条规定:“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度;按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则,建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。”《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第九条中规定:“企业、事业单位和作业者应具有有关污染损害民事责任保险或其他财务保证。”这些都是关于环境责任保险的直接法律规定,也是建立我国环境责任保险制度的法律依据。当然,受到我国经济发展水平、环境保护意识、保险公司的规模与实力等因素制约,不能说我们已经全面建立了实质意义上的环境保险制度,但有关的环境责任保险已经能够纳入了公众责任险的范畴。(二)设立环境责任强制保险制度,辅环境责任保险制度的模式大体分为强制责任保险和任意责任保险两种。其中,美国、瑞典为前者,法国、英国等以后者为原则,在特别情况下再实行强制责任保险,德国兼用强制责任保险与财务保证或担保相结合的制度。鉴于我国经济发展的压力与脆弱生态环境承载力之间的矛盾以及以高开采、高消耗、高排放、低利用为特征的粗放型经济发展模式,加上环境保险意识普遍不高,环境事件频发的现状,有必要建立环境责任强制保险制度。在责任保险实践中,机动车交通事故强制责任保险的确立和实施,为环境责任强制保险提供了经验和借鉴。具体来看,可以采用以强制责任保险为主,辅之以商业保险的模式来构建我国的环境责任保险制度。例如可以在从事高度危险、有毒或废弃物处置的行业和如石油、化工、印染、造纸、皮革、煤气、采矿等企业,实行环境责任强制保险;同时在生态高度敏感区,如生态极度脆弱地区和生态保护任务重的地区,如水源保护地等区域,分不同行业实行不同等级的环境责任强制保险。其他行业和地区,则推行环境责任商业保险。(三)确立环境责任保险金融债务给付请求权一方面,我们要充分重视机动车交通事故责任强制保险的运行经验;另一方面,还要考虑到环境责任保险的特殊性。为此,应特别注意以下问题:一是环境责任不同于一般的侵权责任,其受害面可能会很广,需要赔偿的金额可能相当庞大,甚至是任何一个保险人难以单独负担的。因此,再保险制度对于环境责任保险具有特殊意义,避免一旦发生环境危机给单一保险人带来沉重负担。二是健全受害人追偿机制,确立受害人的保险赔偿金给付请求权。此点可以参照《道路交通安全法》第七十六条关于强制保险责任的规定和《保险法》关于责任保险赔偿金给付的规定以及《机动车交通事故责任强制保险条例》的相关规定。新修订的《保险法》关于责任保险赔偿金给付的规定,为环境危害发生后,受害人直接向保险人请求支付保险赔偿金提供了参考和依据。三是应当明确环境保护强制责任保险的赔偿范围为受害人的人身和财产直接损失,间接损失则可以通过其它商业责任补充保险予以保障。其目的在于,尽管保险有分散风险的功能,保险人的支付能力往往具有较大的保障,但是毕竟保险业的发展不能脱离社会经济发展水平的实际,在巨大的