“新常态”下的自然资源资产离任审计难点与对策（一）

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核心提示。自然资源资产离任审计对象是地方各级党委和政府主要领导干部，还包括从事自然资源生产加工企业的主要负责人。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确对领导干部实行自然资源资产离任审计。这是中央为推进生态文明建设作出的重大制度安排，也是对审计工作提出的新要求。近期《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（以下简称《意见》）提出对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计，对自然资源资产离任审计作出了进一步部署和要求。《决定》出台以来，审计署和地方各级审计机关对自然资源资产离任审计积极开展试点和探索，但各方认识尚不一致，审计的目标、对象、内容、方式等还不明确，一些工作机制还不够规范，应尽快按照《决定》和《意见》的要求，制定制度对相关问题进行明确。本文拟就制度设计中的重点问题提出建议。

目标是促进领导干部履行资源管理和环境保护责任，建设社会主义生态文明

《决定》在生态文明建设部分按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，阐述了生态文明制度体系的构成、改革方向和重点任务。“后果严惩”制度体系又针对领导干部建立“生态环境损害责任终身追究制”，而自然资源资产离任审计是这一制度中的一项安排。《意见》针对当前生态文明建设中的突出问题，系统提出了当前和今后一个时期生态文明建设的一系列安排和部署，将自然资源资产和环境责任离任审计作为健全政绩考核制度的一项重要安排再次明确。所以，从制度设计来看，通过开展自然资源资产离任审计，揭示领导干部在履行资源管理和环境保护职责过程中不守法、不守规、不守纪、不尽责的重大问题，并向有关部门提出责任追究的建议，其目标是促使领导干部树立正确的政绩观和发展观，正确履行资源管理和环境保护责任，促进社会主义生态文明建设。

对象是地方各级党委和政府主要领导干部，还包括从事自然资源生产加工企业的主要负责人

从自然资源资产离任审计提出的背景及要解决的问题看，审计的领导干部主要是党委和政府主要领导人，还包括从事自然资源资产生产、加工的国有企业的负责人。

地方各级党委、政府主要领导干部负有加强自然资源管理和环境保护的职责。根据《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》《地方人民政府组织法》的相关规定，党委和党的地方各级委员会是本地区的领导核心，地方政府负有本地区环境和资源保护的职责。党的十八大明确将生态文明建设列入“五位一体”的战略总布局，党的十八届三中全会又提出要推进生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，各级党委、政府作为区域发展的领导者，负有加强自然资源管理和环境保护的责任。

自然资源资产离任审计对象主要是地方党政领导干部。我国生态环境问题与不全面、不科学的政绩观及其干部任用体制有极大关系，一些地方领导干部为了任期的经济增长，不顾资源环境状况盲目开发，尽管在任期内实现了经济高增长，但造成了生态环境损害甚至不可逆的系统性破坏。高速的经济增长，使领导干部的工作得到认可，进而实现职务上的升迁，但是对盲目、错误决策造成的环境破坏，却没有人承担责任。这是实行自然资源资产离任审计的大背景。为了解决这个问题，通过编制自然资源资产负债表，对一个地区的水资源、环境状况、林地、开发强度等进行综合评价，在领导干部离任时，对自然资源进行审计，若经济发展很快，但生态环境损害很大，就要对领导干部进行责任追究。可见，自然资源资产离任审计是要解决地方党政领导干部不正确的发展观，监督领导干部在面对经济发展与资源环境保护双重目标的情况下，正确行使资源管理和环境保护责任。

从事自然资源资产生产、加工的国有企业的负责人，也同时肩负经济发展和环境保护的双重责任。如，2021年3月，中共中央、国务院发布的《国有林场改革方案》中提出对国有林场场长实行国有林场森林资源离任审计。

内容不仅仅是自然资源管理情况，还包括环境保护和污染防治等情况

自然资源资产和环境责任的界定2021年，党的十六届三中全会提出“建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管制度”，党的文件中首次提到对自然资源资产的监管，但对自然资源资产并没有明确界定。目前较为普遍的认识是，自然资源资产主要包括土地资源资产、森林资源资产、矿产资源资产和水资源资产。由于资产会涉及数量的界定，最终自然资源资产的界定应以纳入国家自然资源资产负债表的口径为标准。关于领导干部环境责任，主要是国家法律、法规中对领导干部应承担的环境保护职责和职权的相关规定。

自然资源资产离任审计的内容自然资源资产离任审计应当包括以下内容：领导干部任期内自然资源资产的存量变化情况和重要环境指标变化情况。主要是对领导干部任期前和离任时自然资源资产的规模和环境指标的变化情况进行对比。

自然资源资产管理和环境保护法律法规、政策措施执行情况。检查地方在制定国民经济和社会发展规划情况，执行相关资源管理和环境保护法律法规，以及党中央、国务院重大政策和决策部署情况及效果。

资源环境保护目标责任完成情况。检查上级党委、政府对下级党委、政府确定的环境保护目标责任的完成情况。包括耕地保护和最严格水资源管理制度考核指标，节能减排、矿产资源开采保护、森林资源保护约束性指标等。

重大资源开发、利用、处置的合规性和效益性情况。检查被审计领导干部对自然资源开发、利用、处置事项的审批、管理等情况。

涉及资源和环境保护重要资金的征收、管理、分配和使用情况。检查本地区自然资源资产管理和使用相关财政收支的真实、合法和效益情况。

自然资源资产离任审计中关于责任的界定自然资源资产离任审计不同于一般专项资金或项目的审计，很重要的一点是要界定领导干部所要承担的责任。在自然资源环境方面，某个区域资源变化和环境改变，可能是现阶段问题引发的结果，也可能是历史上遗留问题的延续；可能是区域自身发展的问题，也会有周边区域以及自然环境等不可影响力量带来的变化。所以评价时要充分考虑一些相关的客观因素。对于审计发现的问题，要根据领导干部履职情况，参照领导干部经济责任的界定方式，按照直接责任、主管责任和领导责任给予界定。

直接责任主要包括。明确领导干部作为第一责任人的目标任务，在责任期限内没有完成的；直接违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为；授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为；未经民主决策、相关会议讨论而直接决定、批准、组织实施重大事项，造成资源和环境重大破坏的行为；主持相关会议讨论或者以其他方式研究，但是在多数人不同意的情况下直接决定、批准、组织实施重大事项，并造成资源和环境重大破坏的行为。

主管责任主要包括。除直接责任外，领导干部对其分管的工作不履行或者不正确履行资源和环境保护责任的行为；主持相关会议或者以其他方式研究，并且在多数人同意的情况下决定、批准、组织实施重大事项，由于决策不当或者决策失误造成重大资源和环境破坏的行为。

领导责任主要包括。除直接责任和主管责任外，领导干部对其不履行或者不正确履行资源管理和环境保护责任的其他行为应当承担的责任。产离任审计涉及土地出让收入等资源开发利用资金，以及节能减排、大气污染防治等专项资金。要顺着资金运行轨迹摸底数、找问题，特别要关注与领导干部行使权力相联系的审批、分配等环节。

核好物。自然资源资产离任审计中，自然资源资产就是“物”，其存量变化情况是重要的审计内容，“核好物”是审计最基本、最重要的任务。要充分利用大数据，抓好现代技术与传统方法的结合，多渠道收集图像和数据资料，如国土、规划、农业、林业、海洋等部门的规划、资源开发利用现状等资料。在此基础上，充分运用现代信息技术，做好图斑和数据分析比对，准确高效地发现疑点。

盯住权。自然资源资产离任审计，关键是对领导干部行使权力进行监督制约。要在充分梳理领导干部在资源管理和环境保护方面权力的基础上，沿着其行使权力的过程，紧紧盯住权力运行，找准着力点和突破口，深入查处滥用职权、损害公共利益并借机谋取私利等重大问题。

自然资源资产离任审计与经济责任审计都是审计机关对党政领导干部行使权力进行监督，从审计对象、目标和内容上都具备同步实施的基础。从审计对象看，两者是统一的，都是地方党政主要领导干部；从审计目标上看，两者是一致的，都是通过审计促进领导守法、守规、守纪、尽责，正确履行职责，认真贯彻落实党和国家的各项路线、方针和政策，推动地方经济社会的科学发展；从审计内容看，两者是互补的，一个是资源管理和环境保护责任，一个是经济责任，而在实际工作中，领导干部履行两个责任都存在共同的联系点，那就是重要政策制定、重大投资项目决策、重要资金使用等。从审计机关情况看，审计资源是有限的，对一个对象分别进行经济责任审计和自然资源资产离任审计会造成低效、重复审计，两项审计同步实施、统一评价，是审计机关现实的选择。

自然资源资产离任审计要为干部考核和问责服务对领导干部的自然资源资产离任审计，其成果运用上主要是为领导干部用人决策和问责提供依据。

为考核评价干部提供依据。自然资源资产离任审计反映领导干部资源和环境保护责任履行情况，提供既量化又直观的评价信息，丰富了干部考察的内容，完善了政绩考核的支撑，为上级党委、政府选人用人提供决策参考。为问责提供支撑。自然资源资产离任审计作为生态环境损害责任终身追究制实施的前提，为责任追究提供依据。通过审计促进建立健全权力监督制约体系，推动建立健全问责机制。

自然资源资产离任审计需要制度间的协调配合自然资源资产离任审计是推进生态文明建设诸多改革事项中的一项，其实施的效果、作用的发挥需要各项改革的协调推进。当前有以下方面工作需要同步推进：

明确并细化党政领导干部资源管理和环境保护责任。明确领导干部的职责是开展自然资源资产离任审计的重要前提。但是，目前对地方党政领导干部在资源管理和环境保护方面的责任规定得还不够具体，已有的规定也分散在不同的制度之中，且各地的规定也不尽一致，给审计评价带来困难。建议尽快明确地方党政领导干部在自然资源和环境保