社会保障制度的产生和发展

第二章社会保障制度的发展与变迁公共管理学院保险学教研室曾映雪第一节社会保障制度的产生与发展了解社会保障制度发展的历史阶段及各个阶段变迁的背景；掌握社会保障制度发展变化的关键时期，人物和标志等内容本节学习目标社会保障制度的划分依据以社会保障在不同时期的具体实践内容为依据

-社会救助型发展阶段-社会保险型发展阶段-社会福利型发展阶段以政府介入的程度或制度化为依据-慈善事业时代或前社会保障阶段-济贫制度的形成与发展阶段-现代社会保障阶段（产生－发展－成熟）社会保障制度影响社会保障发展进程的因素经济因素社会因素道德伦理因素政治因素社会保障发展阶段的划分标志：一定时期内的生产力发展水平或社会经济发展水平一定时期内社会成员对社会保障的需求政府介入的程度社会保障实践的出发点与基本目标一定时期内社会保障实践的具体内容社会保障制度的发展阶段萌芽阶段建立时期形成时期改革时期发展时期一、萌芽时期（十九世纪三十年代）英国在1601年颁布《济贫法》保障内容：就业保障和财政补贴，兼有强迫劳动和福利救济保障性质：恩赐性和惩戒性英国在1834年颁布新《济贫法》

——标志着现代社会保障制度的萌芽原则：政府有保障公民生存的义务，救济不是消极行动，而是一种积极的福利举措。意义：首次体现了现代社会保障的重要特征——互济性及受益人的权利与义务的一致性。二、社会保险制度建立时期（十九世纪晚期）

社会保险制度的建立

德国在1883年制定了世界第一部《疾病保险法》1884年，颁布了《工伤事故保险法》1889年，颁布了《老年和残障保险法》

上述法令的颁布，标志着世界上第一个完整的社会保险体系的建立

理论与主张：德国新历史学派国家除政治职能外，还应有经济和社会管理职能国家的法律至上，决定着经济的发展进程德国面临的最危险的社会问题是劳工问题国家必须通过立法实行社会政策措施进行经济与社会改革德国俾斯麦社会保险特点德国的历史学派（讲坛社会主义）的社会改良思想

从19世纪70年代至“一战”前后，新历史学派成为当时德国境内主导的“意识形态”。其代表人物有：施穆勒、布伦坦诺等。他们的“福利国家理论为俾斯麦政府实施社会保险奠定了理论基础。他们非常强调伦理道德因素在经济生活中的地位和作用。认为劳资冲突是一个伦理道德问题”。国家除了维护社会秩序和国家安定之外，还有一个“文化和福利的目的”，主张国家兴办一些公共事业来改善国民的生活。如实行社会保险，发展公共教育、改善卫生、实行遗产税等。国家可以通过举办一些公共福利事业，间接地对收入实行再分配，可缓和、协调当时的阶级矛盾。

20世纪初，英国费边主义者韦伯夫妇也设计了“福利国家”的蓝图，主张通过资产阶级议会，对贫民和失业者，包括病人、残废人、老年人实行救济。企图通过这种渐进改良的办法实现“社会主义”。同一时期，英国经济学家和改良主义者霍布森主张以“社会福利”作为经济研究的中心问题，通过税收政策或国有化措施，使“剩余价值”归政府所有，用于“社会福利。”以社会保险制度的出现作为现代社会保障制度产生的标志：--制度化保障，完成了由济贫时代的不确定性、临时性到稳定性、经常性的转变--雇员、雇主共同缴费、国家资助，真正确立了社会责任与风险的共同分担机制--受保障者无需以牺牲人格尊严和接受惩戒为受益条件，免去了济贫制度下的经济状况调查和济贫院的奚落--质的飞跃：即零星的救灾济贫措施发展成为国家固定的社会政策，施舍式的社会救助发展成为公民的一种法定权利社会保险制度的基本特征在性质上是权利义务结合型根本目的是解除社会成员的后顾之忧保障水平是基本保障型保障过程是规范化、强制性三、社会保障形成制度时期（20世纪30年代）标志：以美国罗斯福“新政”为代表

以美国罗斯福“新政”为代表

1935年《社会保障法》的颁布为标志美国《社会保障法》特点

（1）由联邦政府举办全国统一性的老年保险；（2）由联邦政府与州政府共同办理失业保险；（3）由联邦政府资助和州政府举办老年人、儿童福利及公共卫生措施。凯恩斯的有效需求不足理论与国家干预思想

1936年凯恩斯在其代表作《就业·利息与货币通论》一书中，应用总量分析方法，提出了有效需求不足理论及相应的国家经济干预思想。认为资本主义国家经济发展或萧条及其就业水平是由社会有效需求决定的。他从反危机的角度研究社会保障问题。认为经济危机是由国民收入没有全部转化为社会有效需求，即社会有效需求不足引起的，而社会有效需求不足又是由“消费倾向”（供给大于需求）、“对资本未来收益的预期”和对货币的“流动性偏好”等三大心理因素造成的。也就是说有效需求低于有效供给，导致生产投入不足——导致失业——导致贫困——最终加重有效需不足。因此，反危机的根本点是要采取各种措施刺激社会有效需求。针对以上分析，凯恩斯提出了国家干预思想。即政府通过兴办各种公共事业，发展社会福利，对失业提供社会救济等都可以提高社会的消费倾向，增加社会有效需求，达到充分就业，缓解和消除经济危机的目的。西方国家纷纷接受了凯恩斯的主张。为罗斯福的新政提出了理论依据。社会保障制度形成的基本标志-性质上表现为全民普遍性福利；-根本目的在于提高社会成员的-立法先行生活质量和促进社会整合；-循序渐进-保障项目走向完备化；-不断完善-实施过程进一步社会化。四、社会保障充分发展时期（20世纪中叶）

标志：以英国福利国家建成为起点“贝弗里奇报告”的主要特点1942年，社会保障服务委员会报告：《社会保险和有关服务》，即“贝弗里奇报告”，其主要观点：继承了新历史学派理论中有关福利国家的思想，从英国现实出发，指出影响英国社会进步、经济发展和人民生活改善的五大障碍：贫困、疾病、愚昧、肮脏和懒惰。社会保障的七个方面：儿童补助、养老金、残疾津贴、失业救济、丧葬补助、丧失生活来源的救济、妇女福利。社会保障的原则：普遍性原则（又称全民保障原则）、保障基本生活原则、政府统一管理原则、权利与义务对等原则。社会保障的方式：社会保险、社会救济和自愿保险

社会保障制度的扩展的四重含义：一是世界上建立社会保障制度的国家急剧增加；二是社会保障制度的覆盖面和受益范围进一步扩大；三是社会保障项目构成趋于体系化、网络化；四是社会保障支出的绝对值及其占国民生产总值的比重显著增加。社会保障制度的多样化发展：制度类型不断增加。制度类型代表国基本特征费用来源责任归属福利型英国、瑞典全民保障；措施系统完善；津贴广泛而优厚，与个人收入及缴费不联系；收支标准统一；财政负担沉重国家一般性税收政府保险型美、德、日权利与义务相对应；支付限期；保障基本生活；强调公平与效率兼顾个人、单位、政府三方强制储蓄型集中管理和运营基金新加坡强制劳资双方缴费并计入个人账户；基金投入资本市场，保值增值雇主、雇员个人私营公司竞争运营基金智利雇员国家型前苏联、中国等保障丧失劳动能力或失业的工人及其家属；支付标准为全额工资；统一办理保险企业主、国家政府为什么社会保险制度首先产生于德国而不是在老牌资本主义英国？第一、是德国历史学派主张国家干预社会经济生活，调和劳资矛盾的政策第二、虽然19世纪的德国工业化的规模等不如英国，但德国具备了率先实行国家社会保障的社会政治条件。表现在19世纪下半叶，德国无产阶级力量相当强大；这时出现并流行于德国的新历史学派主张国家积极干预经济和社会生活，主张法律至高无上，主张实施包括社会法、工厂法在内的社会政策，主张走调和劳资关系的道路以消除德国面临的最大的社会问题。为德国“胡萝卜加大棒”政策立论第三、历史学派更强调阶级调和和社会保障制度对经济的作用。五、改革时期（20世纪80年代至今）

改革的背景

（1）经济增长率低（2）世界市场上的竞争加剧（3）自然资源的不规则分配（4）家庭结构的裂变存在的问题

（1）消弱了企业的市场竞争力（2）国家财政负担严重（3）管理体制僵化、效率低、成本高改革目的

（1）更适应社会需求（2）更合理的资金收效关系（3）进一步扩大个人选择的余地改革方法：开源；节流改革社会保障发展的国际教训1、社会保障支出的增加造成一系列经济后果福利国家促使公共部门占有的经济资源日益扩大，限制了私人市场经济的发展。庞大的公共支出造成了沉重的税务负担。高额税收赶不上公共支出的迅速膨胀，财政赤字严重。2、高福利和高税收对微观经济主体产生了消极影响：高福利使人们的工作动机严重受挫，微观主体活力不足；高税收政策打击了人们的工作热情；高福利制度败坏人们的劳动道德，产生了“吃大锅饭”的现象，劳动者的劳动积极性下降。改革3、高福利增加劳动成本，降低国际竞争力；4、社会保障制度不能从根本上消除贫困；5、社会保障规则繁琐，机构臃肿，浪费严重。改革全世界所有国家几乎都在进行改革，那么，不同模式的改革重点有什么不同?难点有什么差异?改革的措施有什么区别?经验-尊重本国的国情-追求长期稳定协调发展-建设健全的社会保障法律制度-努力追求社会化-社会保险一体化教训-国家包办社会保障事务和福利的高速膨胀，将带来严重的社会保障财政危机-社会保障水平过高会助长国民惰性，影响国家竞争力-社会保障体系的残缺不全会使有关社会问题进一步恶化可以概括的规律与社会经济发展相适应规律

-特定社会时期、特定社会结构、特定社会问题、社会保障目标

-采用经济援助手段，必须有相应的经济基础刚性发展规律

-需求不断增长

-制度化的保障机制

-保障范围和水平刚性发展

-阶梯式持续发展规律协调发展规律

-各具体项目之间

-各子系统之间多样化发展规律

-项目体系多样化

-管理体制多样化

-实施方式多样化

-经费来源渠道多元化

-社会保障支出渠道多元化可以概括的规律第二节

中国社会保障制度的发展与变迁了解国家—单位保障制的形成与发展以及制度框架和特色掌握中国社会保障制度的变迁能了解历史上的相关知识本节学习目标中国社会保障制度的形成与发展改革开放前：国家—单位保障制改革开放后：国家—社会保障制按照年代划分（粗分和细分）按照城乡划分按照社会保障项目划分按照关键事件划分一、国家—单位保障制的形成与发展国家—单位保障制的创建（1949—1956）这一时期依据《劳动保险条例》全国建立了统一的企业职工社会保险体系国家机关、事业单位执行的是有别于企业的独立运行的社会保险体系。国家—单位保障制的调整（1957—1968）对国家—单位保障制度进行调整，国家承担主要责任，但调整任务未完成。国家—单位保障制责任中心的转移（1969—1985）中国社会保障制度进入传统社会保障制度的重新启动与初步改革阶段。失业保险（传统成为”待业保险“）初步建立。传统国家-单位社会保障制的实质及其单位为重心的格局一直未变，但经济体制改革从根本上触动了这一制度经济基础改革势在必行。国家—单位保障制向国家—社会保障制迈进（1986年以来）一、国家——单位保障制框架与特色国家保障板块农村集体保障板块城镇单位保障板块框架

国家保障板块城镇单位保障板块农村集体保障板块特色国家负责单位包办板块分割封闭运行全面保障中国传统社会保障制度的根本特征1、传统社会保障制度实质是国家型社会保障制度。2、传统社会保障制度是由单位包办的全面保障模式。3、传统社会保障制度是缺乏效率的封闭运行。4、传统的社会保障制度是与就业关联的板块结构。从经济结构上看，中国是典型的二元经济结构。从所有制结构上看，城镇存在国有经济与集体经济。从就业部门上看，存在着国家机关事业单位与企业单位两大部门。二、转型时期的制度变革

----国家—社会保障制的基本确立制度转型的时代背景经济体制的转变，经济结构的调整所带来的变化动摇了国家—单位保障制的经济基础与社会基础国家—单位保障制自身亦存在着缺陷，并在实践中造成日益严重的负面影响。庞大的人口数量和人口老龄化影响我国社会保障制度面临的三个重大挑战从长期看，要解决人口老龄化造成的一系列社会经济问题；从中期看，要减轻计划经济体制转向社会主义市场经济体制带来的巨大社会震动；从近期看，则要考虑如何根据宏观经济形势波动适时调整有关社会保障项目的收支水平，以促进经济的稳定增长。转型时期的制度变革

----国家—社会保障制的基本确立制度转型的简要历程第一阶段（1986—1993），重点是为国有企业改革配套和缓解乡村贫困问题，国家—单位保障制在延续，但国家—社会保障制开始生长。第二阶段（1993—1997），社会保障成为市场经济体系的重要支柱，国家—单位保障制和国家—社会保障制并存，但此消彼长。第三阶段（1998年以来）社会保障逐渐成为一项基本的社会制度，国家—社会保障制的特色日益明显地得到体现。

三、两种社会保障制度的比较共性：国家主导社会保障制度安排；

政府直接干预；

国家和政府承担建设和发展的主要责任

区别：1951年颁布《劳动保险条例》1978年制定104号文1993年和1994年设计社会保障改革大思路2000年策划完善城镇社会保障体系四、中国社会保障历史上不该忘却的大事1951年颁布《劳动保险条例》中国社会保障历史上不该忘却的大事1951年2月政务院颁布〈中华人民共和国劳动保险条例〉1951年3月1日正式实施劳动保险待遇包括伤残、死亡、疾病、养老、生育及供养直系亲属待遇等方面，短期待遇企业支付，长期待遇基金支付。对供养直系亲属规定劳动保险待遇，是劳动保险制度的一大特色，包括医疗待遇、死亡待遇、生育待遇。劳动保险待遇中的部分项目是根据职工是否加入工会组织而有所区别的。劳动保险待遇项目中不含失业。（为什么？）劳动保险的实施范围只覆盖企业职工。“文革”前，劳动保险事业统一由中华全国总工会负责，费用来源于企业缴纳的劳动保险金，费率为3%。“文革”后，负责执行劳动保险事务的工会各级组织瘫痪，费用由企业营业外列支。企业直接支付劳动保险基金支付负伤待遇1.因公负伤：全部诊疗费，药费，住院费，住院时的膳费与就医路费，全额发给工资2.非因公负伤：诊疗费，手术费，住院费及普通药费，病伤假期工资非因工负伤（医疗期连续6个月以上者）；救济费残废待遇1.因工负伤致残：抚恤费或补助费2.因病或非因工致残；救济费疾病待遇1.诊疗费，手术费，住院费及普通药费2.病伤假工资1.本人负担贵重药费，住院膳费及就医路费确有困难；酌予补助2.疾病救济费死亡待遇丧葬费（仅限因公死亡）1.抚恤费（因公死亡或因工全残后死亡）2.丧葬补助费和救济费养老待遇照发工资（已符合退休养老条件但仍被企业留用，1958年取消）1.退职养老补助费2.在职养老补助费（1958年取消）生育待遇1.产假工资2.检查费和接生费生育补助费供养直系金属待遇1.免费诊疗，并负担一半手术费和普通药费2.丧葬费1.抚恤费或救济费2.丧葬补助费3.生育补助费资料：1951年《劳动保险条例》1978年104号文新亮点1978年104号文是中组部和国家劳动总局会同有关部门共同起草的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》其亮点有：——分别规定了干部和工人的退休与退职条件。干部退休的条件是：男年满60周岁，女年满55周岁，参加革命工作满10年；完全丧失工作能力的，年龄各放宽10岁。工人退休的条件式：男年满60周岁，女年满50周岁，连续工龄年满10年；从事特殊工种或岗位的，年龄各放宽5岁——规定了最低退休金标准。无论是干部工人，退休金低于35元的，均按35元计发——对战斗英雄，劳动模范等有特殊贡献的干部和工人，从优计发退休待遇，浮动标准为退休金的5%至15%.——允许子女顶替，即工人退休后，其1名子女顶替到国营企业工作（该项政策于1986年废止）——改变退职待遇支付方式，把一次性支付改为按月发放给生活费，干部和工人的标准都一样，即为本人工资的40%.资料：1978年104号文退休和退职退休和退职是两种不同的概念退休：职工因年老或病残完全丧失劳动能力而退出工作岗位，按规定定期领取生活费用，养老休息的法律行为。凡达到一定的年龄和工龄，或具有较长工龄因身体衰弱丧失劳动能力不能继续工作的，或因公残废完全丧失劳动能力的，都可以退休。退休职工按照规定的标准领取退休费，直到本人去世为止。退职：对已经达到退休年龄，但连续工龄较短，不够退休条件，或经医院证明完全丧失劳动能力，又不具备退休条件的，可以办理退职。退职可领取退职生活费，并享有医疗和死亡待遇。返回

1993-1994年社会保障改革大思路（一）资料：1993-1994年1993年和1994年是我国社会保障决策最为关键的两个年头，社会保障在这两年中激烈辩论中敲定。社会统筹部分

退休费用社会统筹：始于1983年的退休费用的统筹经过10年的改革到1993年取得了巨大的成绩，到1993年末，全国共有50多万户企业参加退休费用的社会统筹，涉及在职职工7800多万人，离退休人员1700多万人医疗费用社会统筹：医疗费用的社会统筹到1993年，全国共有16个省，直辖市的88个市县和28个系统（行业）开展了中小企业大病医疗费用社会统筹，参加统筹的职工为27.2万人。失业保险部分

1993年4月《国有企业职工待业保险规定》开始实施1993-1994年社会保障改革大思路（二）资料：1993-1994年养老金计发办法改革部分：

1993年10月，劳动部正式发布《关于基本养老金计发办法改革试点工作的通知》对养老金的计发方法进行了新的改革，即把养老金分成两部分：第一部分是同本地区的社会平均工资挂钩，计发标准为省、自治区、直辖市职工平均工资的25%；第二部分同职工本人的缴费工资和缴费年限挂钩，每缴费一年按1%计算。

劳动和保险的统一性1.劳动是享受劳动保险的前提。职工之外的人不能享受职工的劳动保险待遇。2.劳动也是享受劳动保险的一种尺度。参加工作时间长短、劳动贡献大小构成了劳动保险待遇高低的依据。3.劳动是保险的保证。企业的劳动效果、经营状况决定了劳动保险的实现程度。资料：什么是劳动保险资料：2000年中国社会保障

2000年是中国社会保障年，年底，国务院发布了《完善城镇社会保障体系试点方案》，基本完成了各项制度的统一：养老金制度改革从分散走向统一

1997年7月《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》医疗保障制度改革启航

1998年11月《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》失业保险确定

1999年《失业保险条例》工伤保险

2003年《工伤保险条例》(1996年,有试行条例)生育保险

1995年1月《企业职工生育保险试行办法》城镇最低生活保障制度

1997年8月《国务院关于在各地建立城镇居民最低生活保障制度的通知》社会保障改革研讨热

养老保险制度改革一是实行退休费用的社会统筹二是养老保险基金实行部分积累的财务机制三是实行统账结合的基本养老保险制度四是逐步推行企业年金（企业补充养老保险）制度五是统一了企业职工基本养老保险制度六是实行养老保险的省级统筹和行业统筹的属地化管理七是确保企业退休人员基本养老金的按时足额发放医疗保险制度改革第一阶段第二阶段时间20世纪80年代中后期至1994年1994年至今改革进程与内容在公费医疗单位实行定额包干、超定额部分按一定比例报销的改革举措，并在部分城市的企业进行大病医疗费用社会统筹的试点建立社会统筹与个人账户相结合的基本医疗保险制度，覆盖城镇全体劳动者，并逐步形成包括基本医疗保险、补充医疗保险和医疗社会救助在内的多层次医疗保障体系失业保险制度的建立与完善建立失业保险制度逐步扩大失业保险覆盖范围失业保险与下岗职工最低生活保障相衔接失业保险和促进就业的有机结合工伤、生育保险制度的改革工伤保险由企业保险转变为社会保险；是生育保险进入了制度化轨道，生育保险基金实行社会统筹，规范生育保险待遇社会救助制度改革面向不同的社会群体建立的多元化最低收入保障制度取代“送温暖”式的临时性、随机性的救助方式城市最低生活保障的对象扩大最低生活保障线（贫困线）的制定采取“菜篮子法”社会保障管理体制改革统一社会保障行政管理体制规范社会保障基金管理体制社会保障制度的机制创新效应第三节中国社会保障制度变迁的评估掌握中国社会保障制度的结构变迁评估的标准能运用这些标准对目前我国的社会保障制度进行客观合理的评估本节学习目标思考讨论社会保障制度是什么样的制度？

国企改革的配套制度？市场经济体系的重要支柱？基本的社会制度？社会保障制度如何评价？

制度的特点意味着什么？社会制度意味着有哪些指标？经济补偿手段意味着有哪些指标？保障程度意味着有哪些指标？一、社会保障评估的主要指标-价值取向与建制理念价值取向：

-主张公平取向；

-主张效率取向；

-主张公平与效率兼顾理念：

-英国：济贫以维护社会的稳定；

-德国：以“怀柔”政策化解工人阶级的反抗；

-美国：弥补市场“失灵”和促进经济稳定发展-制度的适应性：时代适应性国情适应性评估的主要指标制度的有效性

-制度结构的合理性

-制度运行的规范性

-社会保障需求的满足程度

-社会保障资源的利用效率

-社会保障对社会经济发展的客观作用制度的可持续性

-制度的稳定性

-财政的可靠性

-制度的发展性

-支持社会保障制度的因素变化趋势价值取向与建制理念可持续性适应性主张公平取向主张效率取向；主张公平与效率兼顾英国：济贫以维护社会的稳定；

德国：以“怀柔”政策化解工人阶级的反抗；

美国：弥补市场“失灵”和促进经济稳定发展有效性制度结构的合理性制度运行的规范性社会保障需求的满足程度社会保障资源的利用效率社会保障对社会经济发展的客观作用制度的稳定性财政的可靠性制度的发展性支持社会保障制度的因素变化趋势时代适应性国情适应性二、对国家—单位保障制的评估国家—单位保障制的价值取向与建制理念分析价值取向：将各种社会保障政策或措施看成是社会主义制度本身所固有的内容，再让人民当家作主的同时追求公平至上。建制理念：集体主义与平均主义国家—单位保障制的适应性分析背景：建国初期，受战争年代的供给制影响受严重的城镇失业问题与乡村灾荒问题影响与社会主义计划经济体制相适应

对国家—单位保障制的评估

国家单位保障的有效性分析在制度运行的规范性