当前农村拆迁整体安置社区存在的问题及对策

当前农村拆迁整体安置社区存在的问题及对策【摘要】自上世纪90年代开始，城市化进程不断加快，为服务城市的规划与建设，城市周边大片农村土地被征用，形成越来越多拆迁整体安置社区，南京市s小区是其中的一个典型。以s小区为例，当前农村拆迁整体安置社区中存在着诸如社区环境不稳定、基础设施不健全、生活习惯不适应等问题，它们都有深层次的原因。政府应从解决拆迁居民就业问题、加大对拆迁安置社区的投入、开展市民教育等方面解决农村拆迁整体安置社区存在的以上问题。【关键词】农村拆迁；安置社区；问题；对策一、当前农村拆迁整体安置社区的整体状况（一）我国城市化的现状美国经济学家、诺贝尔奖获得者斯蒂格利茨在世纪之初曾发表言论：“中国的城市化是影响人类21世纪进程的两件大事之一”。跟西方国家相比，我国的城市化虽然起步较晚，但我国城市化发展势头十分迅猛。从改革开放到1996年以前我国的城市化以每年不到1%的速度增长，1996年以后，每年1.3%以上的速度增长，并保持了12年的高速增长。我国的城市化率由1996年的29.4%提高到2009年的46.59%。①如果按照这个速度继续增长，到2020年，我国的城市化率大概要达到55%-60%。②（二）农村拆迁整体安置社区的发展现状在高速的城市化进程中，过多的人口涌入城市，导致城市用地紧张、城市周边大片农村土地被征用。据国土资源部统计，1987年到2000年期间，全国非农建设占用耕地数量为226.44万公顷（3395万亩）③。国土资源部的《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》指出，在严格控制前提下，2001—2030年30年间将新占用耕地5450万亩。④预计2001—2030年，将新增失地农民近8000万人，到2030年我国失地农民总数可能超过1.3亿。⑤失地农民的安置工作关系到城乡经济发展、社会稳定等重大问题。经过政府的实践探索，一种名为“拆迁整体安置社区”的社区形态应运而生，简单的说，就是政府通过行政性规划征用农村土地，并将因拆迁而失去土地的农民集中安置到政府统一规划、兴建的新小区中。21世纪初，江苏省进行了尝试，在苏南较为富裕的乡镇进行了试点。根据2006年2月的《江苏省镇村布局规划编制》，在未来20年至25年内，江苏省约25万个自然村，将逐步撤并为4万多个“规划居住点”⑥在江苏之后，全国各省也都开始进行积极尝试和探索，目前，全国范围内，农村拆迁集体安置社区与日俱增。（三）南京市s小区的相关情况江苏省南京市s小区小区是目前江苏省规模最大的农村拆迁整体安置社区。为服从、服务于城市建设，自2002年3月起，南京市栖霞区先后有十几个村进行了大面积拆迁，涉及拆迁人口2万多人。2005年开始，拆迁农民陆续入住整体安置社区——s小区。目前，s小区建筑面积达100万㎡，共282幢，含1000套廉租房，入住拆迁群众2万多人，加上流动人口接近3万人。⑦拆迁整体安置社区与城市一般社区有巨大的差异，在建设与发展的过程中已逐渐暴露出一些问题，这些问题具有普遍性和共性，南京市的s小区便是其中的一个典型。二、农村拆迁整体安置社区存在的几个问题（一）农民“暴富”又逐渐变穷，滋生不稳定因素虽然由于房屋面积、家庭人口、拆迁政策等情况不一，每户拆迁家庭得到的补偿款不尽相同，但相同的是，对于原来一年只有几万元收入的农民家庭来说，拆迁补偿款无疑是一笔“巨款”。因财富来得太容易而且巨大，就像是“天上掉馅饼”一般，所以，尽情挥霍成为许多农民拆迁后的主要生活。以s小区小区为例，许多拆迁居民仗着拥有“巨额”的拆迁补偿款，而滋生懒惰情绪，开始游手好闲、不愿工作；s小区小区中宝马、奔驰等名车、豪车也越来越多，甚至形成攀比之风；小区内的赌档也越开越多，家家生意火爆，一些居民沉迷其中、难以自拔。总之，自拆迁至今十年左右的时间，已经有不少因拆迁“致富”的居民因自身放纵、奢侈的生活，已经将拆迁补偿款挥霍一空，从“富翁变成了“负翁”。同时，拆迁居民游手好闲的生活十分容易滋生打架斗殴、偷窃赌博等不稳定因素，阻碍小区的健康发展。（二）基础设施建设不健全，居民生活诸多不便首先，由于拆迁安置社区一般处于城市的郊区或城乡结合部，所以，拆迁安置社区地理位置偏远，居民出行不便。以s小区为例，该社区距离市中心30公里，打车需要一小时左右才能到达，费用在90元上下。建成初期，该小区只有一条公交线路与城区相连，被称为“鬼城”。⑧经过多年建设，目前与主城区相连的公交车线路有三条，居民出行一般要多次转车，十分不便。其次，拆迁安置社区的菜场、超市、商店、健身场所等生活配套设施还不完善，居民生活不便。以s小区为例，该小区目前有近3万人口居住，但只有一家社区店超市，一家便利超市，两个规模不大的菜场，无法满足居民的日常生活需求，造成居民生活上诸多不便。第三，拆迁安置社区的文化教育场所欠缺。s小区小区中只有一所公办幼儿园、一所小学和一所初中，尤其是公办幼儿园可吸收的生源量远远不能满足实际需求，导致小区内不正规的民办幼儿园盛行。少年宫、文化宫、体育馆等场所在小区中更不存在，由于交通不便，很少有孩子可以像城里的孩子有机会到少年宫、文化宫等场所培养、发展兴趣爱好和特长，从这一角度看，事实上，拆迁安置社区的孩子已经输在了“起跑线”上。（三）生活习惯不适应，居民身份难以转变从农村到城市、从一家一户到公寓式住房，急速的转变让许多农民难以适应新型的社区生活形态、生活方式，出现了“水土不服”的情况。以s小区为例，首先表现在拆迁居民难以舍弃“种田”习惯，尤其是年龄在50岁左右的农民，他们在农村种惯了地，搬迁到新居后，依旧想方设法开辟农田，除了开垦小区周边的荒地外，甚至有居民变草坪、花坛等地为菜地，种上不少农作物，这不仅破坏了小区的绿化，也影响了小区的整体景观；其次，还表现在许多居民私自占用小区的公共场所，例如，有的居民在公用地段堆放杂物，有的在楼道内点煤炉，有的在小区绿化带的树间系上绳子，晾晒自家衣物、被子，还有居民在草坪绿地上开辟“捷径”；再者，一些居民破坏小区公共设施，由于s小区小区建筑面积较大，一些住户为求省事、图方便，擅自截断小区围墙的护栏，以方便自己“钻进钻出”，严重危害到小区整体安全，还有老年人不顾危险，攀爬围墙出入小区。这些不良的行为习惯十分普遍，并且屡禁不止，让社区居委会和物管头疼不已。三、农村拆迁整体安置社区存在问题的原因（一）生活成本上升、缺乏谋生技能、强烈心理冲击使拆迁居民由“富翁”变“负翁”首先，生活成本上升。拆迁居民失去土地，无法自己种蔬菜、养家禽，每种食物都要到菜场购买，生活成本急剧增长，尤其在目前通货膨胀、物价疯涨的大背景下，更是支出不断增加、实际收入越来越少。同时，由于拆迁的对象都是农民，他们缺乏在城市谋生的技能和手艺，拆迁后只能从事操作工、保洁、保安、家政等技术含量不高、收入较低的工作，但是拆迁的“一夜暴富”给居民带来强烈的心理冲击，一些居民不仅仗着有拆迁补偿款而不愿意做挣得少、不体面的工作，而且还产生挥霍心理、形成奢侈之风。没有就业会导致许多居民游手好闲、生活空虚，许多人在赌博中寻求慰藉，在赌博中散尽家财。因此，由富变贫成为了拆迁安置小区中许多家庭共同的人生曲线。（二）政府对农村拆迁整体安置小区重视不够、投入不足导致社区基础设施欠缺由于农村拆迁整体安置社区是中国特色城市化的特殊产物，几乎无法借鉴外国社区的发展模式，如此一来，政府就扮演着极其重要的角色。目前我国农村拆迁整体安置社区的建设还处于起步阶段，政府在中间扮演着政策的制定者、社区发展的规划者、建设者和资助者等角色，应当在充分考察当地实际的基础之上，制定出科学、长远、可持续的社区规划方案。但是，就目前情况看，政府在经济投入和资源配置方面都严重偏向主城区的成熟小区，对拆迁安置社区的发展没有给予足够的重视和经济投入。政府在将大片土地变卖换取经济利益之后，简单地将拆迁农民进行集中安置，仅仅满足于拆迁安置社区住房的建设，不关心拆迁安置居民的生活状况，对拆迁安置社区基础设施的规划以及在各项资源的配给上严重脱离实际，导致拆迁安置社区的生活配套设施远不能满足该社区中居民的需要。（三）“市民”未觉醒，“市民化”程度低、进程慢，居民难以适应新生活城市化不仅仅是从物质层面改农村为都市，拆迁工作也不是将农民简单地安置在高楼中，事实上，要真正实现城市化，最根本的就是要实现人的现代化。农村拆迁整体安置社区中暴露出的种种问题，其根源就在于“人”。由于拆迁安置的对象是农民，虽然户口簿上的身份迅速从“农业人口”转为“非农业人口”，但是，相对于城市人，他们文化素质普遍较低，并且由于没有城市生活的经验，他们对于城市的生活方式不了解、不习惯，可见，虽然住在高楼中，但他们的“市民”意识还未觉醒，无法真正从思想上转变角色，适应自己的“新市民”身份。生活空间实体上，从乡村到城市的转变，社会身份上，从农民到市民的转变都是巨大的，这需要很长的适应期，绝不是一天两天或一年两年可以促成的。总的来说，目前，在农村拆迁整体安置社区中，“市民”意识普遍尚未觉醒，“市民化”的程度还比较低、进程比较慢。四、解决农村整体安置社区存在问题的路径选择（一）着力解决拆迁集体安置居民的就业问题离开了土地的农民，首先要解决的就是就业问题，失地农民只有拥有了一份稳定的工作才能维持生计，同时也保证整个社区环境的稳定。但是失地居民的文化素质较低，缺乏城市谋生技能，且在心理上小农意识浓厚，心理上比较保守、自满，行为上比较闲散、自由，所以，政府必须要重视拆迁农民的就业问题，可以从以下角度促进居民就业：首先，以社区为单位，对居民进行就业培训，帮助拆迁居民掌握必要的工作技能和实用技术，在培训中要注意，一方面要以市场需求为导向，有针对性地开展培训，另一方面，要根据安置居民的意愿、爱好等实际情况进行培训，以提高培训效率。其次，社区应当建立完善的就业服务信息网络，为失业居民及时提供就业信息。再者，政府在政策方面进行一定的倾斜，采取鼓励失地农民就业、创业的财税政策和制定公平合理的用工政策，例如，对于从事个体经营、自主创业的拆迁居民，在一定时间内免征营业税，另外，对吸纳失地农民的企业，享受一定的税收优惠等。不过，要真正促进拆迁居民就业，最根本的还是拆迁居民本身，只有他们自己真正转变思想、正视现实、调整心态，真正认识到教育、培训对自身发展的重要性，从而积极主动增强自我生存、发展的能力，增强自己在就业市场的竞争力，才能真正解决拆迁居民的就业问题。（二）加大政府投入、合理配置资源，重视拆迁整体安置社区的建设在目前的条件下，政府规划社区具有不可替代的优越性，因为，政府不仅掌握着本社区的基本情况，可以立足社区实际，制定规划社区的发展方向，更为重要的是，政府具有统筹发展的视角与能力。⑨由于没有自主选择的权力，拆迁安置的居民不得不居住在城市的边缘，加上居住群体的特殊性，他们在地理和文化上都处于一个“被边缘化”的位置。政府应该关心安置社区的发展，用长远的眼光将整体安置社区的发展融入到整个城市的发展之中，在经济投入和资源配置方面应该适当向拆迁安置社区倾斜，以弥补拆迁安置社区先天条件的落后与不足。第一，老百姓有句俗语说：要想富先修路。可见交通对于一个地方发展的重要意义。政府应多规划、修建拆迁安置小区与外界沟通的公路，同时，要加大公共交通的投入，增加公交线路、班次等，缓解地理位置对小区发展带来的不利影响。第二，要扩大菜场、超市、商铺等生活配套设施的建设，满足居民日常生活需求。第三，增加对拆迁安置社区内部及周边地区的文教场所的投入，尤其是学校、文化宫、少年宫等文化教育场所的投入，以平衡城区与郊区的文化资源非配。文化是拆迁安置小区的一个薄弱环节，只有通过文化教育场所规模的扩大、教育教学水平的提高，才有可能弥补目前拆迁安置小区的居民在文化素质上的欠缺和教育资源上所受到的不公正待遇。（三）开展市民教育、发展社区文化，促进居民“市民化”，增强社区归属感和认同感在我国的城市化发展进程中，“文化堕距”现象非常明显，城市化改善了人们的物质生活条件，但是，城市化进程中人在文化、心理等非物质层面还处于比较落后的状态，未能跟得上物质发展的速度。这种“文化堕距”现象在农村拆迁安置社区中表现十分明显，并影响着整体安置社区的进一步发展。因此，必须充分认识到“新市民”素质提升、意识觉醒的重要性，采取有效措施，加快拆迁居民“市民化”的进程。社区作为城市的重要组成部分，是“新市民”生活、生存和生长的重要场所。“新市民”在身份、角色、行为习惯和思维方式的转换过程中呼唤社区教育的“到场”并有所作为⑩所以，面对农村拆迁安置社区暴露的种种问题，应该以社区为载体，一方面，开展文明市民教育，提高新市民的公共道德素质，进行现代市民文明准则和社区行为规范养成教育，引导他们树立现代城市文明的规则意识、城市公共生活意识、环保意识等，使这种文明市民的角色规范渗透到每一位社区新市民的内心中，上升到思想观念、道德意识层面，通过观念指引和道德自律，逐渐养成具有高度社会公共意识的文明行为，使社区的人文环境和生态环境更加和谐，从而提高整个社区的公共生活质量。{11}另一方面，社区应当多组织、开展社区文化活动，以社区的文化活动契机，提供社区居民的交往、沟通的平台，让社区居民在参加活动的过程中敞开心扉、沟通思想、交流情感，建立并巩固友谊，在此基础上，必将形成和睦的邻里关系与和谐的社区文化，增强社区居民对新社区的归属感、认同感。历史上，我国广大的农村为城市的发展作出过巨大贡献，今天，辉煌的城市化数据也是以大量农民失去他们赖以生存的土地为代价的。国家和政府应当深刻意识到，拆迁不是简单的居住空间的转移，更是一系列生产、生活方式的变迁。解决失地农民的安置问题，不是简单地进行安置社区的住房建设，而是应该关