环境公益诉讼制度研究

环境公益诉讼制度研究

现在，随着我国经济的快速发展，污染和环境破坏十分严重，环境侵权问题越来越明显。环境公益诉讼是解决这一环境侵权的重要途径,然而,对环境公益诉讼存在不同的认识以及律师的作用未能充分发挥,使得环境公益诉讼的启动困难重重,因此,首先必须对环境公益诉讼要有一个正确的认识,并充分发挥律师参与环境公益诉讼的作用,实乃当务之急。一、环境保护纠纷的定义(一)环境公益诉讼的原告资格当下国内学者关于环境公益诉讼的研究主要是从我国的环境保护现状出发,强调建立环境公益诉讼的必要性与紧迫性,进而急切的呼吁尽快确立建立我国的环境公益诉讼制度。然而,对究竟什么是环境公益诉讼这一前提性、基础性问题至今依旧众说纷纭。主要有以下几种观点:第一种观点认为,环境公益诉讼系指为维护环境公共利益,任何组织或公民个人都可以原告的身份,对侵犯环境公益的行为,向法院提起民事、行政或者刑事诉讼,要求法院依法审理。第二种观点主张,环境公益诉讼是指任何人都可以以自己的名义对包括政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人按照法律的规定提起的诉讼;第三种观点认为,环境公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律规定的授权(如《中华人民共和国环境保护法》第6条之规定,一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告),对侵害国家环境权益、社会公共环境权益的行为,有权向法院起诉,由法院追究违法者责任的行为规范。这些观点均有一定的道理,但也存在着明显的不足。第一种观点,对环境公益诉讼有了一个较为全面地认识,即指出了环境公益诉讼是一种全面的公益诉讼,即包括民事、刑事和行政公益诉讼在内的一种诉讼制度。但是,仍然存在以下不足:首先,没有揭示环境公益诉讼的公益性这一实质,而仅仅试图建立全面的公益诉讼;其次,扩大了环境公益主体资格,我国三大诉讼法都对起诉主体加以限制,如一些限制行为能力人以及完全无行为能力人是不具备起诉资格的。第二种观点,首先,它把我国环境法规定的公民的检举和控告的权利等同于公民的诉权,而我国环境法规定公民对污染和破坏环境仅有检举和控告的权利,公民的诉权是其他权利无法取代的,这是由对起诉主体的要求决定的;其次,任意扩大原告资格,而不考虑我国现有的立法现状以及司法力量的局限性,有可能导致“滥诉”现象的产生。第三种观点笔者较为赞成,理由如下:一是对诉讼主体作了一定的限制;二是指出了环境公益诉讼的公益性,即维护国家环境权益和社会公共环境权益。不足之处在于,仍然把环境法规定的公民的检举和控告权利等同于公民的诉权。为全面揭示环境公益诉讼的内涵,笔者认为,环境公益诉讼是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法或不作为,使环境公共利益遭受侵害或侵害之虞时,法律允许公民和团体为维护环境公益而向法院提起诉讼的制度。(二)环境诉讼的特点1.民事诉讼法的原告具有诉权主体的一般规定传统法学理论认为,侵权是加害人对受害人的财产和人格的侵害,即侵权行为的构成必须以受害人享有物权法上和人格权上的权益为要件。受这种观念的影响,在程序法上对原告的规定也严格限制在财产和人身受到侵害的人之上,是一种以当事人一对一的本人诉讼结构。我国诉讼法确立的原告资格条件正是以传统理论为基础的。《民事诉讼法》第108条第1项规定:原告必须是被侵害的实体性权利的享有者,且这种权利必须是原告的“专属性”或“排他性”的享有。这就意味着与案件没有直接利害关系的人,则不享有向法院起诉的权利。近几年来,环境污染和生态环境破坏等问题日益凸显,涉及的利益范围广、波及范围大,如按照传统理论,公共利益不但不能得到保护,反而会产生一系列的社会问题,诸如公民对法律的不信任,自力救济泛滥,污染企业逍遥法外等。所以应当把诉讼主体做扩大化解释,赋予公民、团体等间接利害关系人有环境诉讼的主体地位。2.期纠正或最高注销一般认为环境公益诉讼是由行政机关的作为或不作为引起的,如违法许可企业排污,没有对未达到国家排污标准的企业责令其限期纠正或吊销营业执照。然而从目前的环境侵权案件来看,给公共利益造成现实或潜在危害的不仅包括行政机关的上述行为,而且也包括其他公权利机构、公司、企业或其他组织及个人的违法或不作为行为。所以环境公益诉讼的诉讼对象要突破传统理论束缚,拓宽诉讼对象范围,并根据其行为是否对环境公益造成现实的或者潜在的危害,进而确定是否把上述行为纳入到环境公益诉讼之中。3.环境诉讼的目环境权是一项具有公共利益属性、带有集体性的“社会性权利,”各种层次的环境法律规范都以环境公益的实现和环境秩序的维护为主要目的。作为一项独立的权利,当然而且应该能够通过环境诉讼的方式得以实现。所以,环境公益诉讼的目的不仅是保证环境法律的正确实施,更重要的是保护社会的环境公共利益不受侵犯,使人们能够在良好、舒适的环境中健康生活。这也是环境公益诉讼区别于私益诉讼的一个重要特征。4.共权力机关的区别一方面,受害一方往往是一些普通公民,而面对的侵害者较多的是掌握国家公共权力的机关(当然也包括一些企业、公司以及其他组织及个人),这是存在的客观差距;另一方面,受害者由于其自身文化水平、经济能力的局限与掌握精湛的专业知识,雄厚经济势力的公权力机构相比,信息资源的不对等性十分显著。5.预防为主的原则环境的破坏不仅是对受害人的人身、财产的侵害,同时也是对公众精神上的非经济性侵害,影响人们对较高生活质量的追求。况且,环境侵害具有间接性、复杂性、缓慢性和难以恢复性等特点,因此对于环境公益的侵害应以预防为主。固然,环境公益诉讼的诉讼理由不能局限于“已构成现实的损害和破坏,”而应当是只要行为人的行为有造成环境损害的危害就可以提起诉讼。把有损环境公益的行为消灭在萌芽状态,防患于未然。二、律师参与环境公益诉讼的角色优势由于环境公益诉讼在立案、取证和执行等环节都存在诸多困难与阻力,与其他普通公民相比,律师以其丰富的专业知识和精湛的专业技能在环境公益诉讼中彰显其独特优势。(一)环境公益诉讼原告的强烈维权意识环境公益诉讼体现了法律与社会的互动与影响。一方面,在公众的压力下,促进了公益诉讼的启动,没有这种压力,公益诉讼将举步维艰;另一方面,法律行动本身也促进了公众的反应,鼓动着公众的需求,支持着与之紧密相连的社会与立法变化。然而现实中,一些环境公益诉讼的原告却顾虑重重。如败诉承担的法律责任、经济损失,侵害者的报复,一些企业雄厚的经济实力和地方政府的袒护以及国家公权力机关(特别是行政机关)的巨大压力等。也诚如一位学者所说:“如果私人成本超过了私人收益,个人通常不会去从事活动,虽然对社会来说可能有利。”所以,面对强大的公权力,原告不但需要强烈的社会责任感,而且要勇敢地拿起法律的武器来维护公共利益。从近几年的环境公益诉讼案件来看,越来越多的律师参与到诉讼之中,并成为诉讼的启动者。(二)律师具备较强的法律思维任何一个国家,都不可避免政府决策同人民利益冲突,特别是在一个利益多元化的时代。冲突其实并不可怕,可怕的是冲突发生的时候没有一种规范的力量或权力以有效的解决,并给出一种公平的结果。环境公益受到侵害就是这种冲突的一种表现。现代律师制度就是在这种冲突下产生的,同时由于普通公民在其他权利的主张上显然不具备相对于国家权力那样充足的人力、物力及至知识资源。在这种情况下,让普通公民与国家权力机关进行抗辩是不可想象的。所以应当把守护神的光荣任务交给具有丰富法律专业知识和抗辩心态的律师比较现实可行。一方面,律师具有一双敏锐的法眼。随着我国经济的发展,环境侵权呈现多样性趋势,如环境污染、生态破坏等。况且,这些侵害者往往是获得国家相关部门许可经营的,所以具有合法的外衣;有些侵害在短期内是不易察觉的,一旦发现却很难恢复,所以又具有潜在性、隐蔽性的一面。因此,这就需要原告具备一定的观察能力和分析能力,来识破事物发展的真正目的。只有这一前提性问题解决好了,原告才能依法提起环境公益诉讼,更好的维护公共利益。在这方面,律师凭借其职业优势更容易及时发现公共利益被侵犯的问题,进而通过诉讼解决问题;另一方面,律师具有一种不卑不亢的心态。一般的民事诉讼,诉讼双方地位平等,信息相对对等。而环境公益诉讼的原告所面对的往往是强大的国家权利或经济实力雄厚的企业、公司,所以即使公共利益受到现实的或潜在的损害或威胁时,普通公民多是抱着“多一事不如少一事”的放任心态,即使提起了诉讼往往由于各种压力而最终多是做出让步。从近几年的环境公益诉讼案件来看,律师在此过程中起了重要的推动作用。正如一个律师所言:“公益诉讼,开始打得时候我们就知道要输,我们也准备好了输,这样做可以在法庭的舞台上,把不合理的问题抖出来,唤起公众的维权意识,推进行政法制建设。”(三)律师有自己的主张在环境公益诉讼中,原告不但要预付诉讼费用,而且会耗费大量的时间和精力。还要承受败诉所带来的巨大压力。有位学者曾说:“只有利益的拥有者才能体会到利益受侵害的切肤之痛,因而利益必须由利益的拥有者自己主张。”然而,尽管普通公民也是环境公益利益的享有者,但是,受经济和时间的局限,在他们作出是否提起公益诉讼前会权衡自身确定利益和不确定利益。结果更多的是采取“民不与官斗”、“多一事不如少一事”的处世哲学。随着环境侵权现象的日益凸现,一些律师主动加入到环境公益诉讼的队伍中来,同侵犯公共利益的违法行为进行抗争。律师、律师事务所与律师协会的积极参与,在一定程度上改变了环境公益诉讼中受经济因素束缚而导致“没人诉”、“不愿诉”、“不敢诉”和“不会诉”的现状。三、则产生的原因美国法学家博登海默曾说:“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的,即一种实际的动机。”环境公益诉讼的目的就是要维护公共环境权益,被誉为公共利益守护神的律师是实现这一目的的助推器,主要通过以下几种途径发挥着不可替代的作用。(一)提供公益诉讼的证据律师的性质和社会地位以及环境公益诉讼的特殊性,使得律师更容易而且能够胜任原告这一角色,为维护公共利益而提起环境公益诉讼。然而,作为律师提起的诉讼,他们只能代表他们自己,也必须以自己的利益为诉求基础,他们如何能将个人的私益转化为公益,而且应该转化为公益诉讼,这需要一途径,至少要在程序上能体现出来。或是代表多人,或是证据指向公益。这样才能更好的实现环境公益诉讼这一目的。被誉为中国环境公益诉讼“破冰之诉”的华清嘉园小区绿地实测案就是律师参与环境公益诉讼的一个典型案例,诉讼律师陈岳琴于2005年4月25日起诉北京市园林局要求根据我国《城市绿化条例》第16条和相关强制性国家标准在一个月内履行对华清嘉园绿化工程进行验收,并出具绿化工程竣工验收单,最终于2005年6月17日以和解的方式圆满结案。它的成功之处在于,它实现了私益诉讼向公益诉讼的转化,即把绿地率审批监管部门的行政不作为作为诉讼对象。这里的公益诉讼并非一种严格的诉讼,正如一位学者认为“公共利益并非一个实在的政治、法律概念,而只能告诉行为人大致的行为方向。简单说来,当一个人进行利他的活动形式是,就可以说是为公共利益服务的行为。”这是由于从哲学的角度来看,公共利益和私人利益是辩证统一,这是实现公益诉讼和私益诉讼相互转化的一个前提。陈岳琴律师就是看到了这一点,从而避免了法律在此方面规定的空白,最终开中国环境公益诉讼之先河。(二)律师参与环境公益诉讼的目的具有特殊性从大陆法系国家的一些公益诉讼案件来看,主要通过公益律师代理当事人进行诉讼,来实现公益诉讼这一目的。同其他法律制度一样,环境公益诉讼制度也具有自身的特殊性与目的性。正是这种目的的特殊性,使得律师参与环境公益诉讼的目的不是为了私人利益,而是更好的维护公共利益,这是环境公益诉讼区别于民事诉讼、行政诉讼的一个重要特征。目前我国律师以代理人的身份,参与一些公益诉讼案,比较典型的诸如,赫劲松因发票状告铁路局案、福建农民环境侵权案、杜宝良巨额罚单案等。在这些案件中,律师参与诉讼并不仅仅是为了维护原告的私人利益,而是为了更好的维护和实现多数人的利益。(三)环境公益诉讼的成效在环境公益诉讼中,律师除作为原告启动诉讼程序,作为代理人参与诉讼外,还可以为其它原告提供法律上、物质上或道义上的帮助。环境公益诉讼代表的对象更多的是社会上未被充分代表的人,律师在为其提供援助时,通常表现为提供法律咨询,鼓励或支持起诉等。然而,此时的律师区别于以上两种身份,既不享有诉讼上的权利,也不承担诉讼上的义务。福建1721人诉化工厂环境污染侵权案,就是一起律师支持起诉的环境公益诉讼案例,尽管一审、二审判决均判决没有完全达到原告的预期目标,但是,从判决结果来看,法院做出了有利于原告的判决,并最终取得环境公益诉讼的胜利。这场环境诉讼案获得成功是与律师的支持分不开的。村民在通过行政途径无法解决污染受害问题的情况下,向中国政法大学污染受害者法律帮助中心求助。中心先后派出副主任许可祝副教授、咨询部部长杨素娟博士协同环保专家、记者前往调查。在查清确系污染侵权后,派出北京市法大律师事务所律师王灿发、福建晨信律师事务所律师林鼎斌、北京明海律师事务所律师张兢兢3位律师支持村医张长建等5人所代表的1721位村民于2002年10月向宁德市中级人民法院提起要求停止污染侵害和赔偿损失的诉讼,后被评为2005中国十大影响性诉讼之一。目前我国环境公益诉讼主要有以下几种类型:一是对以行政权为背景的行政和公共事业单位侵犯环境公共利益提起的诉讼,主要体现行政机关的行政作为或不作为对环境公共利益造成现实的或潜在的侵害,如乔占祥律师诉铁道部春运期间票价上浮未经国务院批准且为组织价格听证案等;二是对强势企业损害环境公共利益提起的诉讼,主要在生产过程中造成了环境污染和生态破坏,如,律师参与福建农民诉工厂环境污染案等;三是对普通公民或企业的自身行为导致公共利益受到重大损失提起的诉讼。我国律师在环境公益诉讼中发挥了重要作用,使得一些案件引起了政府的重视,使得政府与民间合作,共同致力于环境公益的维护;通过对诉讼中存在的法律漏洞扩大解释,一定程度上推动了我国环境公益诉讼的进程。四、民诉法学中的问题在实践中出现的原因有尽管律师在环境公益诉讼中发挥了重要作用,然而,当前我国环境公益诉讼主要存在以下不足,一是案件数量少;二是启动程序困难重重;三是多以“屡诉屡败”告终。造成上述现象的原因是多方面的,既有法律规定方面的缺陷,又有实践中存在的问题,还有认识上的偏差。为更好的发挥律师在环境公益诉讼中的作用,应当从以下几个方面来完善。(一)律师具有高度的专业素质《工人日报》2001年5月25日的一篇报道称:“1995年至1999年,全国律师协会受理律师维权案件97起,其中1996年、1997年发生侵权律师合法权益案件20余起,1999年更达70多起。轻者是司法机关的工作人员刁难律师调查取证,剥夺、限制律师辩护权,无故将律师驱逐出法庭,重者是限制律师人身自由或殴打辱骂律师直至定罪判刑。”而再在西方国家,律师是受人尊重和被人仰慕的职业,在政治生活和社会生活中扮演着重要角色。所以我国可以借鉴国外的先进经验,适当提高律师的社会地位,保护律师的合法权益,为律师参与环境公益诉讼创造一个良好的社会氛围。(二)环境侵权诉讼的原告具有局限性当今在环境公益诉讼中放宽对原告资格的限制是世界立法趋势。如美国的侵权法规定:“为提起禁止或取缔公益妨害的诉讼,公民必须作为一般公民的代表,或公民诉讼的公民,或集团诉讼中的集团的一个成员所具有的起诉资格。”另外,美国最高法院在1970年的“数据处理服务团体联合会诉坎普案”的中提到了一条新的检验起诉权的标准,即遭受实际损失,包括经济的或其他的损失。其中,法院认为“其他的损失”不仅包括人身伤害,还包括美学上的损失。即,凡因环境行为而感觉到环境美感受损的人都可以提起诉讼,并无必要提出原告的人身伤害和经济损失。英国《污染控制法》规定:“对于公害,任何人均可起诉之。”日本环境公益诉讼主要是环境行政公益诉讼,任何公民、团体对行政机关疏于执行污染防治的行为都可以起诉。而我国的环境公