论海洋法上的紧追权

论海洋法上的紧追权

一、中国海上紧追权的行使在专属经济区和大陆架1934年《中国海关预防法》关于偷船权的立法是第11条。“如果在中国海岸上距离12海里范围内，任何船舶在任何情况下被发现并损坏、遗弃，或与船和货物有关的文件中被没收，改革者将受到2000美元以上的罚款，船上也将受到没收。”新中国成立后,国内外形势要求我们尽快确定领海宽度及有关的法律制度,但一直没有相关的法律制度出台。1958年9月4日“中华人民共和国政府关于领海的声明”第1条规定“中华人民共和国的领海宽度为12海里”,并说明了划定领海基线的原则,但对紧追权问题没做相应的规定。1972年开始召开的第三次联合国海洋法会议,中国积极参与并于1982年签署了《联合国海洋法公约》(以下称《公约》)。1996年5月15日,全国人民代表大会常务委员会通过了关于批准《联合国海洋法公约》的决定。中国在参与国际立法的同时,积极制定和完善中国的海洋立法,特别是先后在1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》(以下称《领海及毗连区法》)第14条、1998年《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》(以下称《专属经济区和大陆架法》)第12条中规定了紧追权的如下内容。1.“中华人民共和国有关主管部门有充分理由认为外国船舶违反中华人民共和国法律、法规时,可以对该外国船舶行使紧追权。”根据该款,只要外国船舶已经违反、或者正在违反我国适用于领海或毗连区的国内法,或者涉嫌违反此类法律,比如企图向中国进行走私活动等,中国的有关主管部门即可对其进行紧追。这里所说的主管部门包括所有对海洋事务负责的机构,如负责海上缉私的海关,负责海洋渔业的农业部、负责海上交通的交通部、负责海上防卫的海军、负责海洋环境保护的国家环保局和国家海洋局等部门的执法船舶、飞机或人员都可以进行。2.“追逐须在外国船舶或者其小艇之一或者以被追逐的船舶为母船进行活动的其他船艇在中华人民共和国的内水、领海或者毗连区内时开始。”该款规定了紧追权行使时被追逐的船舶应处的位置。它要求,一是在紧追开始时,被追逐的船舶必须位于我国的内水、领海或者毗连区内;二是如果一艘船舶派其小艇(而不是其本身)在我国的内水、领海或毗连区内从事违法活动,中国可以对该母船行使紧追权,即使该母船位于公海;三是如果A船与位于中国内水、领海或毗连区的B船(虽不是A船的小艇,但以A船为母船)共同进行违法活动,中国可以对A船进行紧追,而不论A船位于什么海域。3.“如果外国船舶是在中华人民共和国毗连区内,追逐只有在本法第13条所列有关法律、法规规定的权利受到侵犯时方可进行。”据此,中国在毗连区内只对违反有关安全、海关、财政、卫生或出入境方面的法律、法规的行为有管制权。只有当位于中国毗连区内的外国船舶违反了中国有关安全、海关、财政、卫生或出入境方面的法律、法规时,中国才可对该船行使紧追权。《专属经济区和大陆架法》第12条规定,中华人民共和国在行使勘查、开发、养护和管理专属经济区的生物资源的主权权利时,为确保中华人民共和国的法律、法规得到遵守,可以采取登临、检查、逮捕、扣留和进行司法程序等必要的措施。中华人民共和国对在专属经济区和大陆架违反中华人民共和国法律、法规的行为,有权采取必要措施,依法追究法律责任,并可以行使紧追权。4.“追逐只要没有中断,可以在中华人民共和国领海或毗连区外继续进行。在被追逐的船舶进入其本国领海或者第三国领海时,追逐终止。”在中国的领海或毗连区内对违反中国法律的船舶实行紧追是理所当然的,即使在违法船舶逃至专属经济区外的公海,我国仍可继续对其实行紧追,只要这种紧追是连续的、未曾中断的。当被追逐的违法船舶已经逃入其本国领海,或者进入其他国家的领海,中国就不能再对其实行紧追了。5.“紧追权由中华人民共和国军用船舶、军用航空器或者中华人民共和国政府授权的执行政府公务的船舶、航空器行使。”紧追权只能由特定的船舶和航空器来行使,而不是任何一艘发现违法船舶的船只都可以对违法者实行紧追。这项权利应由军舰、军用飞机,或为政府服务的公务船舶或飞机来行使。二、中国现行海上管辖权的特点1.飞机行使紧追权时的条件关于行使紧追权的理由、行使紧追权的起始海域、在毗连区内开始紧追的条件、追逐至公海的条件、以及行使紧追权的主体的规定基本相同。不同点表现在以下几个方面:第一,《领海与毗连区法》规定,在对毗连区内的违法行为行使紧追权时,增加了对违反安全方面的法律的行为进行紧追的权利,而这在《公约》中是没有的。第二,《公约》第111条第1、4款中关于紧追船舶或飞机在紧追开始之前“要在视听所及的距离内向嫌疑船舶发出视觉或听觉的停驶信号后才可以开始”的内容,不仅在《专属经济区和大陆架法》法中没有规定,在《领海与毗连区法》中也未规定。第三,《公约》第111条第6款关于在飞机行使紧追权时的条件,在《领海与毗连区法》和《专属经济区和大陆架法》中都没有规定。第四,《公约》第111条第7款“在一国管辖范围内被逮捕并被押解到该国港口以便主管当局审问的船舶,不得仅以其在航行中由于情况需要而曾被押解穿过专属经济区或公海的一部分为理由而要求释放。”在前述两法中没有体现。第五,《公约》第111条第8款“在无正当理由行使紧追权的情况下,在领海以外被命令停驶或被逮捕的船舶,对于因此遭受的任何损失或损害应获赔偿。”在前述两法中没有规定。第六,在《专属经济区和大陆架法》中,关于在专属经济区和大陆架开始紧追的理由,不限于只违反《专属经济区和大陆架法》的法律规章,而是规定“为确保中华人民共和国的法律、法规得到遵守”就可以进行紧追。2.关于新《渔业法》第33条第5条第2款第4款的规定,主要有中国只在《领海与毗连区法》和《专属经济区和大陆架法》中作了原则性的规定,而这两法到目前为止,还没有相应的实施细则。而在其它法律中几乎都没有关于紧追权的明确规定。具体来说:第一,在1986年1月20日通过,又经过2000年10月31日和2004年8月28日两次修改的《中华人民共和国渔业法》规定,外国人、外国渔船违反本法规定,擅自进入中华人民共和国管辖水域从事渔业生产和渔业资源调查活动的,责令其离开或者将其驱逐,可以没收渔获物、渔具,并处五十万元以下的罚款;情节严重的,可以没收渔船;构成犯罪的,依法追究刑事责任。1987年10月14日国务院批准的《中华人民共和国渔业法实施细则》第37条只规定外国人、外国渔船违反《中华人民共和国渔业法》第八条规定,擅自进入中华人民共和国管辖水域从事渔业生产或者渔业资源调查活动的,渔业行政主管部门或其所属的渔政监督管理机构应当令其离开或者将其驱逐,并可处以罚款和没收渔获物、渔具。该法及其实施细则虽然对擅自进入中华人民共和国管辖水域从事渔业生产或者渔业资源调查活动的,有关主管部门有权令其离开或者将其驱逐,并可处以罚款和没收渔获物、渔具,但没有关于紧追权的规定。第二,1999年12月25日第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过的《中华人民共和国海洋环境保护法》第5条规定,国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理,并负责污染事故的调查处理;对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的,应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理,负责保护渔业水域生态环境工作,并调查处理前款规定的污染事故以外的渔业污染事故。军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理。但该法中缺少关于紧追权的规定。第三,《中华人民共和国军事设施保护法实施办法》等法律法规中也缺少关于紧追权的规定。三、水和领海的法律关系中国在邻近海域有许多受到《公约》等国际法保护的利益,可以实施各种相应的法律、法规。在内水和领海中,可以执行民刑事方面的法律;在毗连区内,有权实施海关、财政、移民、卫生方面的法律规章;在专属经济区和大陆架上,有执行专属经济区内和大陆架法律规章的权利。纵观《公约》和中国的实际情况,笔者认为,中国在完善紧追权的相关立法时,以下的问题是不可以忽视的:1.行使紧追权的理由《公约》只规定,当沿海国“有充分理由”认为外国船舶违反该国法律和规章时,该沿海国可以行使紧追权,但《公约》没有具体地列举出构成“正当理由”的违法行为。据此,对沿海国制定实施的任何法律的违反都可以构成对外国船舶行使紧追权的理由。根据《公约》规定,起始于毗连区的紧追,嫌疑船舶违反的应当是有关毗连区的法律规章;起始于专属经济区和大陆架的紧追,嫌疑船舶违反的应当是有关专属经济区和大陆架的法律规章。但如果是起始于内水或领海时,则不限于关于内水或领海的法律规章。既然没有限制,就可以理解为只要是违反了沿海国制定的有效的法律规章,都可以作为紧追的理由,如公海赌博问题。2.行使紧追权的专属经济区和大陆架自由不同的海域有不同的法律地位,所以,在不同海域,紧追权的起始情况也不相同。外国船舶违反沿海国包括领海无害通过的任何法律、规章,都可以从内水和领海水域开始紧追。在毗连区内,只能对违反海关、财政、移民、卫生和安全等法规的船舶实施紧追。船舶如果违反沿海国关于专属经济区和大陆架的法律、规章,《公约》规定只能从专属经济区和大陆架开始紧追。《专属经济区和大陆架法》则无此限制,而是规定对在专属经济区和大陆架违反中华人民共和国法律、法规的行为,有权采取必要措施,依法追究法律责任,并可以行使紧追权。尽管没有限制,但也很不具体,建议对该法中有关紧追权的内容条款进行具体补充。凡是在这个区域进行捕鱼、毒品交易和污染环境、走私、赌博等违法活动的外国船舶,中国执法部门均可以行使紧追权。3.海上执法合作机制《领海及毗连区法》规定,紧追权由中华人民共和国军用船舶、军用航空器或者中华人民共和国政府授权的执行政府公务的船舶、航空器行使。但关于飞机是否可以单独实施紧追权没有明确。在这一点上,应结合《公约》的要求和中国的实际情况,做出比较具体的规定。现在,各国对从事紧追的船舶和航空器的类型已经没有任何限制,各国大都由飞机和船舶进行联合执法,用飞机侦察和发现违法者,而海上小艇则根据飞机对违法者的报告进行中途阻截或登临。美国、加拿大等国的紧追权主要由其海岸警备队和部队联合行使;俄罗斯由国境警备队等机构行使。日本由海上保安厅与日本的国民自卫队联合行使。美国海岸警备队和国防部的所有海上船舶和飞机都有权实施紧追,海军潜艇同样被授权行使紧追。新的执法工具还包括高空飞机、机载雷达设备和卫星等。还有,各国对海上执法力量都在加大投入,海上执法能力不断加强。日本海上保安厅在2006年将获得280亿日元预算。日本《产经新闻》报道说:“海上保安厅为确保东海等地区的海洋权益,将从明年开始,在7年内,投入约3500亿日元,更新巡逻船和飞机等军用设备。”4.执法船舶的定位中国现有立法中规定“追逐须在外国船舶或者其小艇之一或者以被追逐的船舶为母船进行活动的其他船艇在中华人民共和国的内水、领海或者毗连区内时开始”。但对如何确定没有说明,而是如《公约》一样,把确定违法船舶位置的方法交给了执法船舶和飞机。现代电子仪器、卫星导航系统和远距离无线电导航系统能够使飞机和海上船舶精确地确定出它们自身的位置,并且使用雷达确定其搜索范围内的任何其它船舶的位置。连同使用细致绘制的管辖区域边界海岸航行图集,这些方法就能够使执法船舶和飞机准确而又迅速地查明船舶是否处在中国水域以内。对此可做出比较具体的列举式的规定,便于执法船舶或飞机对违法船舶进行定位。《公约》规定,紧追开始前,执法船舶和飞机必须首先对违法船舶发出停驶信号,使违法船舶意识到它已经被发现并被命令停驶以致登临。如果只保持对船舶的监视,没有对它发出停驶信号,就不符合开始紧追的条件。在现行立法中,没有体现这方面的内容。为了执法人员的执法有理有力,并体现中国对国际义务的态度,应当增加这方面的内容。至于停驶信号采用什么形式,可根据中国的技术等条件做出规定。5.行使紧追的限制根据《公约》的规定,沿海国为确保其依照本公约制定的法律和规章得到遵守可采取必要的措施,包括登临、检查、逮捕和进行司法程序。被逮捕的船只及其船员,在提出适当的保证书或其他担保后,应迅速获得释放。沿海国对于在专属经济区内违犯渔业法律和规章的处罚,如有关国家无相反的协议,不得包括监禁,或任何其他方式的体罚。在逮捕或扣留外国船只的情形下,沿海国应通过适当途径将其所采取的行动及随后所施加的任何处罚迅速通知船旗国。从国际海洋法庭成立以来所受理的案件来看,紧追中所采取的措施除先发出停驶信号等前提条件外,都对被追船舶采取了登临、检查、逮捕和司法程序等措施。如果不允许或不能采取这些措施,那紧追就没有任何意义了。此项内容在《领海及毗连区法》中没有规定。在《专属经济区和大陆架法》第12条作了和《公约》基本相同的规定。关于紧追中使用武力的问题,《公约》没有明确规定。但从《公约》允许沿海国可以行使登临、检查、逮捕和司法程序权利的规定中,可以认为,《公约》并不绝对禁止在紧追中使用武力。因为,登临、检查、逮捕和执行司法程序的权力,如果没有适当的武力保障是不能充分实施的。绝对不允许使用武力,紧追权将可能是无效的法律行为。有些国家,如美国等国,早已认可并使用了这种极端措施。6.中国应当有自己的重点意见《公约》规定,在无正当理由行使紧追权的情况下,在领海以外被命令停驶或被逮捕的船舶,对于可能因此遭受的任何损失或损害应获赔偿。在紧追中对个人或私人实体造成损害时,受损害的个人或私人实体的本国才能向