着力解决高龄农民工面临的就业困难-

内容摘要：伴随人口老龄化的快速发展，农民工老龄化趋势逐渐加剧，高龄农民工占比逐年增长。在经济下行压力下，高龄农民工较低龄农民工更容易被就业市场排斥，失业率更高，劳动权益遭受损害的情况也更突出。建筑行业“清退令”还加剧了高龄农民工就业困难，让部分超龄农民工失去了就业机会。高龄农民工面临就业和生活双重困难。为解决高龄农民工当前面临的就业困难，实现稳就业保民生，需为高龄农民工提供平等便利的就业条件。要强化高龄农民工的就业服务，放松就业年龄限制，维护其合法劳动权益，着力帮助失业高龄农民工实现转岗再就业，还要创造就近就业岗位，以轻量化生产模式推动农业生产方式转型，提高对生活困难群体的兜底保障水平。关键词：高龄农民工，老龄化，就业，权益保障近年来农民工老龄化程度加深，新增青壮年劳动力数量持续下降，50岁以上高龄农民工占比从2008年的11.4%上升为2021年的27.3%。高龄农民工在成为农民工主力群体的同时，遭遇了更严重的就业困难。他们面临着较明显的就业市场排斥，而且60岁以上超龄农民工还被建筑行业所清退。促进高龄农民工就业事关稳就业保民生、延长人口红利大局。基于国务院发展研究中心农村经济研究部2022年5月开展的“农民工就业问题调查”①，本文分析了高龄农民工的就业困境、权益保障等突出问题，并提出针对性政策建议。一、高龄农民工就业特征高龄农民工受教育程度偏低，从事体力型劳动的比例高。受访的50岁以上高龄农民工只有22.3%有小学学历，53.4%有初中学历，22.2%有高中及高中以上学历，还有2.1%没有上过学；受访的60岁以上超龄农民工只有26.4%有小学学历，34.4%有初中学历，32.1%有高中及高中以上学历，7.1%没有上过学。从行业分布来看，高龄农民工主要从事建筑装修行业和居民服务业，建筑行业占比38.9%，装修行业占比14.1%，居民服务业占比13.2%；受访超龄农民工中，建筑行业占比34.6%，装修行业占比8.2%，居民服务业占比18.0%。高龄农民工的就业不稳定，从事零工和短工的比例高。用人单位不愿意与高龄农民工签订长期工作合同，较大部分高龄农民工只能从事短工或零工工作。29.7%的受访高龄农民工从事短工或零工，其中，50-55岁农民工从事短工或零工的比例为30.1%，56-59岁的比例为28.2%，60岁以上超龄农民工从事短工或零工的比例为31.5%，而50岁以下农民工从事短工或零工的比例为23.8%。高龄农民工以本地就业为主，外出农民工返乡意愿较强。2021年农民工监测调查报告显示，本地农民工平均年龄为46.0岁，高于外出农民工9.1岁；本地农民工50岁以上所占比重为38.2%，高于外出农民工23.0个百分点。高龄农民工返乡意愿较强，一方面，在经济下行和就业市场不景气的情况下，高龄农民工因就业困难被迫返乡；另一方面，高龄农民工退出劳动力市场后更希望返回老家生活。调查发现，37.4%的高龄农民工希望60岁之后回家干农活，14.6%希望回乡做小生意。关于返乡后的居住意愿，高龄农民工选择居住在本村和原户籍所在乡镇的比例分别为60.0%、17.4%，超龄农民工的比例分别为72.2%、11.4%。二、高龄农民工就业困难与权益保障不足的问题更突出高龄农民工的就业竞争力相对较弱，加上劳动技能更新较慢，胜任的岗位数量有限，转岗再就业也受到较多限制。当劳动力市场受到外部冲击而导致就业体量缩小时，他们可能成为最先被挤出劳动力市场的群体。在劳动权益保障普遍存在不足时，他们也是权益保障缺失最严重的群体。（一）高龄农民工失业情况严重受访高龄农民工在调查时点没有工作的比例为16.9%，其中，超过三个月没有工作的比例为10.2%。50-55岁、56-59岁、60岁以上超龄农民工没有工作的比例分别为15.9%、20.1%和24.4%，其中超过三个月没有工作的比例分别为9.6%、12.4%和17.1%（见表1），较50岁以下农民工分别高3.3、6.1、10.8个百分点。按照国家统计局的测算方法，基于调查数据测算的高龄农民工失业率为9.9%，较国家统计局2022年5月公布的外来农业户籍人口调查失业率高3.7个百分点。其中，50-55岁、56-59岁农民工的调查失业率分别为9.5%和11.3%（60岁以上劳动力不纳入失业率统计范围），高于50岁以下农民工3.1和4.9个百分点。高龄农民工被就业市场排斥的现象比较突出。超龄农民工因为年龄较大被辞退或找工作被拒绝的比例为37.0%，56-59岁农民工的比例为28.3%，50-55岁农民工的比例为21.1%，50岁以下农民工的比例仅为7.9%。（二）高龄农民工劳动权益保障不足高龄农民工遭受劳动权益损害情况更突出。高龄农民工对于工作中遇到的问题，选择最多的前六位分别是“工资拖欠”“因为年龄较大被辞退或找工作被拒绝”“失业找不到工作，但却不能领取失业补助金、临时生活补助”“雇主不给缴纳社保”“雇主不签订劳动合同”和“被压低工资”，选择比例分别为25.9%、22.8%、20.7%、16.5%、14.8%和12.4%，另外“雇主不给购买意外伤害保险”的农民工也较多，选择该项的比例为9.6%。超龄农民工选择“因为年龄较大被辞退或找工作被拒绝”“工资拖欠”的比例分别为37.0%、20.6%，较50岁以下农民工分别高11.5和12.7个百分点。工资拖欠是农民工遇到的普遍性问题。调查发现57.4%的工资拖欠来自建筑行业。从事零工的高龄农民工劳动权益更难有保障。由于没有固定的劳动关系，高龄农民工很难认定工伤、申请到失业补助和临时救助。从事零工和短工的高龄农民工，选择“工资拖欠”“失业找不到工作，但却不能领取失业补助金、临时生活补助”“雇主不签订劳动合同”“雇主不给缴纳社保”“被压低工资”“雇主不给购买意外伤害保险”的比例分别为32.7%、23.2%、18.2%、17.9%、16.5%和11.4%，均高于长期稳定就业的群体。（三）建筑行业“清退令”加剧高龄农民工就业困难以建筑行业“清退令”为代表的从业年龄门槛基本阻断了超龄农民工进入建筑行业的途径。2019年以来，上海、天津、深圳、珠海、泰州、南昌、荆州、黄冈等多地出台建筑施工企业用工年龄管理规定，禁止60周岁以上男性及50周岁以上女性进入施工现场从事建筑施工作业，高危险性和高风险性工作限制为55周岁以下男性、45周岁以下女性。“清退令”使建筑行业高龄农民工比例明显下降。但建筑装修业的农民工普遍从业年限较长，高龄农民工从事建筑装修10年以上的比例达到66.9%。对于这些长期从事建筑装修行业的高龄农民工而言，他们并不具备其他行业所需的技能，转岗再就业比较困难，施工场地辅助性岗位需求有限，城市用工市场能找到的工作也不多，被清退的超龄农民工可能面临无业可就的困境。曾经在建筑行业工作的高龄农民工中，有37.5%今年没有工作，超龄农民工的该比例达到48.1%。63.3%的受访超龄农民工因为“年龄大了工地不要”而离开建筑行业。相当大部分建筑行业高龄农民工只能转到政策更为宽松的小城市或者县城，甚至不得不转为更缺乏保障的“零工”“黑工”。调查发现，超龄农民工中仍有34.6%从事建筑行业，8.2%从事装修行业，4.7%的超龄农民工签订了风险自担的承诺书。（四）高龄农民工收入低且生活困难突出因就业不稳定和保障不足，高龄农民工的工资水平普遍较低，生活存在困难，超龄农民工的情况更加严重。从收入水平来看，年龄越大收入水平越低。高龄农民工的月收入低于3000元、1000元的比例分别为50.8%和17.8%，分别高于50岁以下农民工6.4和7.3个百分点。其中，50-55岁和56-59岁农民工月收入低于3000元的比例分别为49.4%、55.4%；月收入低于1000元的比例分别为16.3%和22.7%。60岁以上超龄农民工中，有69.4%的月收入低于3000元，29.7%的月收入低于1000元（见表2）。从收入下降幅度来看，高龄农民工收入下降幅度更大。35.4%的受访高龄农民工表示2022年1-5月的工资收入比上年同期减少了一半以上，14.3%表示减少了三成到一半，其比例同样高于50岁以下农民工。在对家庭生活状况的评价中，分别有26.7%和8.3%的受访高龄农民工表示“有点困难”和“非常困难”，而超龄农民工的该比例分别为15.3%和10.6%。三、促进高龄农民工平等就业的建议习近平总书记在2015年中央城市工作会议上指出，“必须提高存量效率，比如延长农民工劳动年龄时间，使现有大约四十岁左右就退出城市的农民工再工作二十年”。提高劳动力存量效率，需充分利用现有劳动力。高龄农民工作为相对成熟的存量劳动力，需为其提供针对性的帮扶，使有劳动意愿者能实现充分就业。（一）放宽对高龄农民工的年龄限制调查结果表明，高龄农民工仍有较强的工作意愿，选择60岁之后“不干活准备养老”的比例仅为6.5%，25.8%的高龄农民工希望政府“帮忙联系工作岗位”。建议放宽对高龄农民工的年龄限制，支持有劳动能力和劳动意愿的高龄劳动者继续工作。一方面，需着力降低建筑行业“清退令”的影响，把建筑工地安全管理的重点放在提高安全性保障措施上，而不是把年龄作为限制条件采取“一刀切”做法。应根据不同工种的技能和职责要求，细分岗位的年龄限制，适当放宽室内作业工种的年龄门槛，如水电工、室内抹灰工、油漆工、木工等。平衡施工方和务工者的现实需求，可通过加强安全保障、规范管理措施，对务工人员采取精细化管理，强化务工人员健康监测，尽量引导高龄农民工转到安全系数更高的服务性、辅助型岗位。另一方面，提供更有针对性的就业服务，充分摸底高龄农民工的就业意愿和用人单位的需求，鼓励劳动强度不大、安全系数较高的行业增加高龄农民工就业岗位，如支持服务行业提供半天或几小时之类的弹性制岗位，以便安置更多的高龄农民工，酌情增加城市运行保障、公共环境维护、社区服务等公益性岗位，强化针对高龄农民工的技能更新培训，帮助实现转岗再就业，以此促进多渠道就业。（二）维护高龄农民工的合法劳动权益高龄农民工希望政府帮助“参加社会保险（职工养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险等）”“讨薪维权”的比例为18.8%和14.8%。高龄农民工由于从事短工、零工比例较高，常规的劳动权益保障措施难以覆盖到他们，需建立便捷的维权绿色通道，简化劳动权益投诉的材料和程序，对于拖欠高龄农民工工资问题要从速、从严处理。针对高龄农民工保险覆盖不足的问题，支持保险机构试点设立针对超龄农民工的意外伤害险种，鼓励用人单位为高龄农民工购买劳动保险和意外伤害险。完善个体工商户、灵活就业人员养老保险缴费办法，支持无固定雇佣关系的高龄农民工自主参保。把具有劳动能力和意愿的超龄农民工纳入失业补助发放范围，满足一定条件可适当提供失业补助，帮助其缓解生活困难。（三）增加就近就业机会由于高龄农民工返乡意愿较强，需增加就地就近就业机会，并推动农业生产轻量化转型，使其能够有业可就。一是发挥县域经济带动本地就业的功能。立足特色优势大力发展县域富民产业，补齐基础设施与公共服务短板承接大城市产业转移，将更多增值环节、就业机会留在县域内，将其中劳动强度较轻、技能要求较低的岗位更多向高龄和超龄农民工倾斜。一些加工和手工业可采取领料居家生产等形式，为高龄农民工参与提供便利化条件。二是以现代农业科技和社会化服务减轻农业生产劳动量。乡村人口老龄化比例不断提高，农业生产的适老化改造是顺应乡村人口结构演变趋势的必要途径。需研发推广适用不同品种和不同地形的农机，在有条件地区推广智能化设备，大力发展农机、植保、生产托管等社会化服务，以轻量化生产模式适应老年人种地需求。三是依托乡村建设增加本地就业机会。基础设施和公共服务基础建设中尽量采用以工代赈形式，吸纳高龄农村劳动力参与务工。本地的公益性岗位和日常照料等生活性服务业可以聘用具有劳动能力的农村老年人。（四）强化生活困难高龄农民工的兜底保障超龄农民工希望政府“帮助减轻医疗负担”“参加社会保险”的比例分别为28.8%和12.4%，需进一步强化社会保障的安全网，让生活困难的超龄农民工实现“老有所依”。一是提高医疗保障水平。酌情降低大病保险和慢性病的救助门槛，提高医疗救助水平，提高补充医疗保险的覆盖面，降低高龄和超龄农民工医疗负担。针对高龄农民工职业病较多、身体健康状况普遍不佳情况，探索与家庭医生签约开展常态化的职业病监测和康复保健。二是提升农村养老服务水平。针对农村特点鼓励开展互