国研专稿尽快建立个人破产制度补齐市场经济制度短板

内容摘要：个人破产制度是指在个人无力承担全部债务时通过法定的破产程序，以其财产公平清偿债务后终结债权债务关系并让债务人获得重生的制度安排。随着市场经济发展，非法人企业、商自然人以及公民自然人等参与经济活动的频率提高、深度增加，个人破产问题愈发凸显。个人破产制度的缺失，表明基本经济制度落后于经济和消费金融发展实践，影响市场活力和社会安全网建设，已成为市场主体制度亟须补齐的短板。当前，建立个人破产制度的基本条件已经具备，但在立法思路、逃废债监督、管理制度和社会理念等方面仍存在分歧。未来，宜加快我国个人破产制度的构建，统筹考虑整体统一推进破产立法、平衡好重整和清算，严格防范破产欺诈、规避破产制度滥用、优化个人破产管理制度等事宜。关键词：个人破产，重整，清算，破产管理，破产欺诈市场经济下包括个人在内的市场主体以重整、清算等形式实现债务救治或退出市场是一种正常的经济现象。建立个人破产制度有利于解决非法人企业、商自然人①以及公民自然人(本文“个人破产”②包含这三类主体的破产)债务问题和“经济死亡问题”，完善市场秩序，提升经济社会活力。一、建立个人破产制度的紧迫性快速提升个人破产制度不仅是一项债务问题化解机制，也是一种社会救济安排，发挥着广泛影响。在经济市场化、金融深化和信贷自由化的过程中，尽管我国个人破产事件显著增加，但个人破产制度长期缺失，引致一系列经济社会问题。(一)个人破产事件不断增加一是非法人企业退出数量庞大。我国个体工商户数量快速增长，已从2012年末年的4059万户增长到2023年4月的1.16亿户，约占市场主体总量的2/3，带动近3亿人就业。个体企业经营风险大、寿命短，退出问题较为常见，但在个人破产制度缺失的情况下，呈现注销数量庞大但破产注销比例偏低的局面。2021年全国个体工商户累计注销961.9万户③，占全部注销实体的72.7%。2020年全国因破产原因注销的企业数量为3908户，仅占注销总数的1%。此外，企业破产产生的自然人连带责任担保问题也日益突出，值得关注。二是居民部门杠杆率快速攀升，个人过度负债以及债务违约问题日益突出，消费者财务危机成为社会问题。我国居民部门杠杆率已从2008年末的17.9%攀升至2021年末的61.3%(下图)。2022年末我国短期人民币消费贷款余额为9.35万亿元，是2012年的4.83倍。2022年1季度末信用卡逾期半年未偿信贷总额达926.8亿元④。全国法院失信被执行人名单已经从2013年7月首次公布的2.61万个，增长到2023年3月的800万个，其中绝大部分是自然人，累计数量及受影响的家庭成员总数预计达数千万人。(二)个人破产制度缺失带来诸多问题个人破产制度已成为我国市场主体退出制度的主要短板。我国社会主义市场经济制度已基本形成，但在市场主体制度等方面仍不完善，其中市场主体的救治和退出是主要短板。市场主体不可能只进不出，只生不死。破产是市场主体成立、运营和消亡退出的必要组成部分，是企业生命周期的最后一步。将破产保护法律制度明确为社会主义市场经济制度体系的重要组成部分，有利于提高市场经济发展质量和效率，也有助于改善营商环境。破产法律制度是市场主体制度中的短板，个人破产制度更是破产法律制度的短板。个人破产制度缺失造成我国“半部破产法”的局面，损害我国金融基础设施建设的完备性。《民法典》⑤将民事主体分为自然人、法人和非法人组织三类，但2006年《破产法》的适用对象仅为企业法人，造成民事主体多元化与破产法适用对象单一化的冲突。因此，作为特别法的《破产法》有必要将《民法典》中不同类型的民事主体都纳入适用范围、有效衔接，实现逻辑一致和协同，以此解决“半部破产法”问题，完善我国破产法律制度。个人破产制度缺失令危困个人持续陷于僵局难以脱身，市场经济活力下降。破产是商品经济的伴生物。当前，由于非法人企业、商自然人及公民的破产能力被我国企业破产法及相关法规明确排除⑥，不论作为市场经营主体的债务双方以及金融机构，还是人财物等各项资源，都受困于债务僵局，不仅造成资源浪费，也有损经济活力。而且，金融深化和信贷自由化深刻改变了消费者破产的性质和规模。个人破产制度能给予危困个体重生机会，促进市场经济公平竞争，是经济体系债务风险化解的必要机个人破产制度的缺失令司法执行难问题加重，社会矛盾持续发酵，成为社会安全网的漏洞。“个人破产难”在司法实务中大量存在，是造成司法执行难的重要障碍。我国司法实务中无财产可执行案件数量占执行案件总数40%⑦；在每年600多万件的执行案件中⑧，民商事案件约18%“执行不能”⑨，许多案件只能以“终结本次执行程序”形式结案，成为法院执行的历史包袱。受限于个人破产制度建设滞后，我国在民事强制执行中推出的参与分配制度⑩和限制高消费令⑪等替代性制度安排效果有限。并且，债务人易被边缘化或转入地下经济，引发社会排斥问题，成为诸多社会矛盾难以化解的痛点。二、建立个人破产制度的国际经验和启示个人破产制度糅合体现了经济制度和社会制度的多方面因素，已成为世界主要经济体⑫成熟的民事法律制度和普遍范式，其制度建设的完备性和有效性等经验对我国建立个人破产制度有重要借鉴价值。(一)统筹考虑经济社会影响建立个人破产制度需要统筹考虑价值理念、公平效率、法律制度和社会传统等因素。个人破产制度在全球并无统一模式，在破产免责、自由财产⑬、免责考察期限等方面存在较大差异。英国当前通过自动免责机制⑭为债务人提供“重生”机会，在政府部门与司法机关间对破产管理进行合理分工。美国奉行当然免责主义⑮对破产债务人债务的免除持包容态度，个人破产相对便利，每年大约有2‰至3‰的公民个人申请破产。德国个人破产制度的设计初衷是尽可能少干预私人债权债务关系，意在促进协商和解而非强制救治，因而程序复杂冗长，适用条件较为严格，获得救济的人相对较少。这就使德国银行难以通过个人破产制度快速核销不良资产，不利于及时化解银行业坏账。整体上，欧洲国家个人破产实践的自由度在逐步提升、准入日渐宽松，与美国模式逐渐接近。(二)个人破产是破产制度的基础和核心一是各国普遍采用实践能力较强的适用于所有民事主体的“一般破产主义”。由于在立法初期各类企业形式相对较少，西方国家首先建立的是个人破产制度⑯，然后自下而上建立起包括企业破产在内的破产制度。与之不同，我国破产制度是自上而下建立的，1986年《破产法(试行)》仅适用于国有企业，2006年《破产法》将适用范围扩大到所有企业法人组织，但个人破产的基础性制度依然缺失。在实践中，个人破产是大部分国家破产案件的主体。2022年度，美国非商业破产申请数量为38.2万件，占全部破产申请的比例为96.7%。二是个人破产伴随信贷自由化进程快速发展。发达经济体自20世纪70年代之后对消费信贷监管的放松，为过度消费负债的发展提供了基本前提。随着消费金融的普及，日本个人破产案件数量从1984年的2万件飙升至2003年的24.3万件。破产有助于规制债务驱动的新自由主义经济模式，也便于对债务人和金融资产之间的矛盾进行去政治化处理。(三)破产管理制度影响制度效率厘清破产司法与破产管理体制的关系(所谓的“府院关系”)是界定司法权和行政权的关键要素，有助于提高个人破产管理的效率。设置专门的破产法院、任命专业性更强的法官有助于提高破产司法效率。由于破产个人一般缺乏支持债务协商的基本资源，以及个人破产管理较低的报酬难以吸引商业机构参与⑰，行政干预的程度不断加深、方式不断创新，其中官方性质的破产管理人角色愈发凸显。破产管理人可以利用行政资源更好地推进破产管理，既防止破产欺诈滥用，又防止司法挤兑，发挥着“看门人”作用。此外，面对自然人或消费破产的差异性、小额度和庞大数量，各国一般均对自然人或消费破产，设置简易的专门程序。(四)破产免责也是社会保险和救济形式破产免责意味着破产不再是催收工具或惩罚，而是一种社会保险和救济的形式，也反映了社会进步。在罗马法传统⑱和实际运行中，破产制度最初和最重要的两个价值原则就是集体清偿和平均受偿。破产免责意味着不将个人负债问题视作纯粹的债权债务私人关系，而是视为关系社会福利的经济社会问题。实际中，债权人强制执行带来的微薄经济利益远小于其执行成本。英国个人破产制度从16世纪到18世纪实现了从“破产有罪”⑲到“破产免责”⑳的转变，经历了从早期的着重保护债权人利益到引入破产免责制度关注债务人利益保护(21)的过程，体现了破产法从对债务人道德谴责到对诚信债务人人性关怀的立法趋势。美国破产制度(22)经历了两个世纪的演变，程序上从强制债务人破产发展到债务人可以自己申请破产再到引入破产免责制度。也需注意，个人破产制度的首要目标和功能是实现债权和保护债权人利益，而非破产免(五)建立防范破产欺诈的制度约束防范破产欺诈是破产制度有序有效运行的基本保障。一是设置好个人破产的失权与复权(23)等相关制度，既要规制债务人欺诈行为(24)，也要避免抑制债务人的重生积极性，规避虚假破产并筛选真实破产人(25)。比如，法国禁止破产个人领导、经营、治理或控制所有商业、手工业或农业企业，最长期限达15年。二是各国均明确破产欺诈罪相关罪责，对虚假破产严厉制裁。英国一度引入死刑来制裁欺诈行为(26)，当前规定有8种个人破产罪责(27)。根据美国(28)和加拿大(29)破产法律规定，债务人若违背如实陈述义务，比如非法转移财产、提供虚假证据、不完全披露破产人信息等，应承担破产欺诈责任，可能被追究刑事、民事、行政三种责任；破产管理人若违背陈述义务，可能被终止在个案中担任管理人，或被取消执业资格。三、当前我国建立个人破产制度的条件和困难我国建立个人破产制度已具备基本条件，但在立法思路、防范欺诈破产、建立个人破产管理制度、社会理念等方面仍存在诸多问题。(一)个人破产制度建设的基本条件已经具备一是建立个人破产制度所需的法律制度不断完备。我国民商事立法日益完善，财产界定更加清晰。个人破产制度曾有望进入立法程序(30)，近些年包括人大代表在内的立法呼声不断提高，建立个人破产制度已列入国家改革计划(31)。二是个人信用的监管及财产登记制度不断完善。我国已经基本建立起覆盖个人信用、企业信用和政府信用等的社会信用体系，财产登记制度也日益完善(32)。三是各地司法探索持续推进。浙江、四川等地利用“个人债务集中清理”(33)的方式探索个人破产。2020年8月以来，深圳成为首个个人破产试点地区，在条例颁布、机构设置、避免逃废债、破产程序等方面做了诸多有益探索。(二)建立个人破产制度仍面临困难1.立法思路的分歧和权衡一是个人破产立法的思路主要有整体立法和分步推进两种。整体立法统一推进思路是指，借修订《企业破产法》(34)之机，将个人破产加入其中，以补全“半部破产法”。这有利于将来执行、修订法律时的统一性。分步推进思路是指，循序渐进推进立法程序、逐步扩大适用区域。从程序看，先单独制定全国性个人破产条例，在完成试水后再择机制定个人破产法或统一破产法。从地域看，先在深圳试点，后在全国逐步推广。然而，分步推进中的破产程序问题较为突出。二是个人破产制度须平衡好民事主体退出制度和民事主体救治制度。破产救治制度被视为社会救济制度的组成部分。我国企业破产法的特点之一是“重破产清算”，“轻司法重整和司法和解”，2007年至2020年间全国法院受理的破产案件中破产清算的占比为90%(35)。但破产和解和重整等制度对破产管理人等机制安排有更高要求。2.隐匿财产逃避债务问题建立个人破产制度需要解决好守信激励与失信严惩的信用约束机制，规避转移财产、隐匿财产、偏颇清偿等破产逃废债行为。一是我国社会诚信意识不够强，缺乏严格的财产申报体系和法律监督体系，个人财产权利不够清晰，难以应对破产个人隐匿财产逃避债务问题。由于个人财产变动不需采取相应的司法和管理措施，存在利用破产制度规避债务的可能。二是财产保护制度的不完善和特殊性是构建个人破产制度需考虑的国情因素。我国财产保护的法规制度仍存在诸多不完善之处，特别是涉及财产赔偿的法律条款不够明确，一些案件判决结果有失公允，可能导致破产者财产被侵占或者违法转移。城乡二元体制下部分债务人可能达到申请破产条件但无破产财产，如仅有的土地承包经营权不可处置。3.缺少适应个人破产的管理制度一是破产办理程序仍较烦琐，破产审理时间相对较长，制度运行成本高。在世界银行营商环境测评中，我国办理破产的评价名次从2013年的第82位提升到2020年的第51位，仍落后于我国营商环境整体排名。二是个人破产清偿纠纷可能会挤兑司法行政系统执行资源，若出现恶意诉讼、缠诉，则将加大司法资源占用。尽管我国已建立了一套相对多样的破产相关司法机构(36)，但尚不存在破产法院体系。具体而言，既有的破产管理人制度主要针对的是企业破产清算，而个人破产需要更为快速和便捷的程序以提高债务清理效率；政府与法院沟通协调运行机制仍未普遍建立，运行规则未实现常态化。4.“破产即有罪”理念的束缚“破产即有罪”的理念在我国传统文化中有较大影响力，与个人破产制度中关键的“破产免责”存在一定冲突，成为影响个人破产制度推广的关键因素。我国传统思想中存在“破产有罪”论，民间也有“欠债还钱，天经地义”“父债子偿”等说法。当前，对于个人债务的追逃，仍存在电话骚扰、恐吓和暴力催债等现象(37)。破产债务人由于担心破产暴露问题等原因而不想破、不敢破的较多。比如，在北京市法院系统2018—2020年间受理的破产案件中，63.6%是在企业停止经营三年后申请的。事实上，破产是市场主体在经济规律作用下退出市场的正常现象，跟债务人的道德品德并无必然联系。四、对策建议当前，宜借鉴国际经验，在推进整体立法、平衡好救治与退出，严格防范欺诈破产，规避破产制度滥用、建立个人破产管理制度等方面统筹考虑，加快推进个人破产(一)推进整体立法建立个人破产制度是顺应个人破产事宜不断增加的现实需要，也适宜在经济复苏周期推出。宜借修改企业破产法契机(38)，采用一般破产主义(39)，将包含非法人企业、商自然人和公民自然人在内的个人破产纳入修订后的《企业破产法》，尽快列入全国人大常委会年度立法工作计划，以维护破产法的统一性和便于快速推行。(二)平衡好重整和清算作为一种体现人文关怀和社会救助精神的特殊法律制度，个人破产制度需平衡好重整制度和清算制度。要注重发挥个人破产制度的拯救功能，设定“以重整和解类再建型破产为主导，以清算类分配型破产为兜底”的原则。与之相应，建立基于自愿原则的非正式个人债务清理程序。与之配套，进一步完善社会保障制度和最低生活保障制度，促进失业者再就业。(三)严格防范破产欺诈一是设计严格追责机制，综合运用民事、行政和刑事措施，严肃惩戒欺诈破产。二是完善个人征信制度，出台个人信用信息公示制度、必要的限制和失信惩罚措施，建立多平台联动的个人破产状态公示机制以完善公众监督。三是完善个人财产一般登记制度。严格破产个人财产定期申报制度，对财产数额和项目的变动及时申报。(四)规避破产制度滥用一是设置相对严格的破产免责申请，强化个人责任。既要将自由财产种类法定化并予以限额，也要因地制宜地设置好破产申请门槛、财产扣押范围等，明确破产财产和自由财产的界限。二是严格设置免责考察期(如5年)，待后续社会环境允许后再缩短(40)。三是建立个人破产的失权与复权制度。采用免责制立法程序终结的偿债比例与以后偿债责任年限挂钩的办法，落实“还债多的早免责，还债少的迟免责”。合理界定复权期限和复权程序，复权期限可设置为5年以上，复权程序可参考使用混合复权模式。(五)建立个人破产管理制度一是构建破产审判权与破产管理权分工协作机制，建立府院联动的常设机构。在国务院及各省、自治区、直辖市成立负责破产行政事务的破产管理局，制定破产管理人条例，建立公职管理人制度和专业化的管理人分级制度，可探讨地市级层面普遍设立破产法庭。二是繁简分离，建立个人破产普通程序和简易程序，设置必要的庭外债务清理的指引性规则。附录注：①英国《1986年破产法》规定，破产人的自由财产包括工作与生活两个主要的方面：一是破产人在其受雇、商业运用和职业工作中自己使用的，必要的工具、书籍、车辆及其他设备；二是为满足破产人及其家人的基本生活需要而必需的衣物、床上用品、家具、家庭设备及供应品。②根据英国破产服务局数据，英格兰和威尔士地区2019年度个人破产案件数量为12.2万件，个人自愿安排、债务舒缓令和破产清算的占比分别为63.8%、22.5%和13.7%。③《美国联邦破产法典》第524条，如果破产债权人或者管理人没有提出不许可免责的事由，则破产程序终结后，免责的效力自动产生，破产人当然地获得免责。④《美国法典》第11部第7章针对清算破产，第11章和第13章针对重整和解。⑤欧盟国家对“个人破产”的认定很严格，一般使用民诉法规定，申请者绝对不能有财产，比如汽车、人寿保险之类，都得卖掉才行。⑥债务人会受到严格的自身行为约束，大部分的收入也将转入托管人名下，再由托管人分配给各债权人。⑦《法国消费者法典》。⑧2000年《民事再生法》。资料来源：作者整理。注释：①非法人企业主要包括个人独资企业、合伙企业、企业非分支机构等。商自然人又称“商个人”，是指以自己的名义从事营利性职业的个人，具有公民自然人和生产经营者的双重身份。在我国，商自然人包括个人独资企业、个体工商户、农村承包经营户。②“个人破产”这一提法为习惯用语，也有“自然人破产”称谓。③2021年全国各类市场主体累计注销1323.8万户，其中企业349.1万户，个体工商户961.9万户。④数据来自央行发布的《2022年第一季度支付体系运行总体情况》。⑤我国《民法总则》(2017年10月1日至2020年12月31日)和《民法典》(2021年1月1日施行)均规定了三类相同的民事主体。⑥我国企业破产法及《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》《关于个人独资企业清算是否可以参照适用企业破产法规定的破产清算程序的批复》等明确，个人独资企业、个体工商户、合伙企业等只是参照适用破产法，不属于企业破产法下的破产主体，在清算终结后仍可能承担无限债务责任。⑦数据来自中国执行信息公开网。⑧资料来自最高人民法院《2018年关于人民法院解决执行难工作情况报告》。⑨“执行不能”是指在执行案件中，被执行人没有可供执行的财产，或者被执行人的财产经过相应执行程序后客观上无法处置，即使人民法院穷尽所有可以采用的手段和措施，仍然无法执行到位的情况。⑩参与分配制度是法院强制执行程序中的一种重要的财产分配方式，是指执行程序开始后，被执行人为公民或者其他组织的财产不能清偿所有债权，被执行人的其他债权人依法向人民法院申请对执行财产按其债权性质或者债权数额按比例予以受偿。⑪2015年7月实施的《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》赋予了法院对“老赖”采取“限制高消费”的权力。⑫同时，也要看到，世界银行通过对59个国家(25个高收入国家，34个中等收入或低收入国家)的调查显示(该调查由世界银行AdoflfRouillon指导)，截至2014年，一半以上的中等收入和低收入国家没有任何关于自然人破产的法律制度。⑬自由财产是指，为了保护债务人基本的生存权和发展权，在债务人的破产财产中，基于法律规定或者法院的决定，当由债务人保留而不得用于分配清偿的财产。⑭英国1976年《破产法》确立了自动免责制度，使破产人在一定情况下可以自宣告破产之日起5年后自动免责。⑮个人破产免责制度的获取方式主要包括依据法律规定自动获得免责的当然免责主义(美国、中国香港)、法院预先规定免责条件的许可免责主义(日本、德国)和混合免责主义(澳大利亚)。⑯英国早在1542年就出台了第一部成文《破产法》，又名《针对破产人的法案》(anactagainstsuchpersonsasdomakebankrupt)，而在1844年才出现公司破产制度。⑰英国官方接管人负责处理的案件占个人破产总案件的比例约为75%。资料来自费奥娜·托米著：《英国公司和个人破产法》。⑱财产委付程序规定：当债务人失去偿债能力时，经由两个以上债权人申请或由债务人自己承诺，将债务人所有财产全部变卖，从而使各债权人得到公平的清偿。⑲英国《1542年破产法》和《1570年破产法》可对破产人进行监禁和全面调查。⑳英国1705年《安娜法案》是英国首次在集体清偿和平均受偿后确立破产免责的第三原则。(21)英国直到1986年及以后颁布的破产法案，才从真正意义上实现了对破产人的利益保护。根据英国破产立法中关于个人破产和金融破产的规定：以债务人无欺诈行为为条件，将免除债务期限从3年缩短为最长12个月；淘汰明显过时和不必要的限制，以减少破产人失败后的耻辱感，增强东山再起的信心。(22)美国破产概念最早由《1789年宪法》规定。按照宪法表述，破产方面的法律是联邦法律。个人破产和企业破产都在《美国法典》中规定。(23)目前世界范围内复权程序主要包括三种模式：达到法定复权条件，无需经法官审判自然恢复权利和资格的当然复权模式，为大多数英美法系国家采用；经破产人申请，法官裁决后方可复权的申请复权模式，代表国家为法国、意大利；以当然复权为主、申请复权为辅的混合复权模式，代表国家为日本。各国复权期限的规定差异(24)美国2005年的《防止破产滥用及消费者保护法》扩大了不可免责的债务范围，延长了两次申请破产的时间间隔。(25)以我国香港和台湾地区的个人破产制度为例，都对破产申请人予以资格上的限制：申请破产的自然人不得从事与法律相关的行业、不得担任公务人员、不得在企业中担任职务以及暂时丧失会计从业、建造师等职业资格。(26)1705年《安娜法案》。(27)《英国破产法》第10章专门规定了8种适用于个人破产的破产犯罪，包括不披露信息、隐匿财产、隐匿或伪造账簿和文件、虚假陈述、对财产的欺诈性处置、破产人潜逃、欺诈性处分赊购财产、获取信用或商业运营。(28)在美国纽约南区破产法院，2012—2016年间约有2%的个人债务人、1%的企业债务人被追究破产欺诈责任。(29)在加拿大，债务人实施破产欺诈情节较轻的，债务人即使符合破产条件，但对不能清偿部分债务，可以限制免责；情节严重的，可以对债务人处以5000加元以下罚款及1年以下刑罚；情节特别严重的，可以处以10000加元以下罚款及3年以下刑罚。(30)2004年，《企业破产法(草案)》将破产法的适用范围扩大到所有类型的企业，但因为涵盖了合伙人、个人独资企业的出资人，一度被认为是我国立法过程中离个人破产制度最接近的一次尝试。对此，2004年全国人大法律委员会指出，在我国个人信用体系不健全的情况下，尚无有效手段防止欺诈破产的情况下，建立个人破产制度的条件尚不成熟。()(31)2019年2月，最高人民法院明确表示要“研究推动建立个人破产制度”。2019年7月，国家发展改革委、最高人民法院等13部门联合发布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》提出：“逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度”。2021年1月，中办、国办印发的《建设高标准市场体系行动方案》中提出，开展个人破产制度试点。(32)银行存款实行的是个人存款实名制，不动产实行登记设立主义、全面实现统一登记，各个交易所只采用一个交易账户。(33)个人债务集中清理指自然人不能清偿到期债务，明显缺乏清偿能力的状况下，按照既定的法律程序对其进行债务