国家公园试点区土地产权束配置研究

国家公园试点区土地产权束配置研究

公园土地权属结构的拓展历史上，美国国家公园通过购买、收集和捐赠获得土地所有权，并通过政府对保护区土地的控制来确保生态保护的目标。若将“土地产权束”的概念引入我国国家公园土地权属改革中,丰富土地权属结构,便可大大拓展土地保护和利用的方式,而不局限于“一刀切”式的严格保护。这实质上就是土地权属类型设置和配置设计,正好回应目前保护地土地权属不清、土地权属类型设置不当等从土地伦理的角度来看，国家公园的功能土地伦理理论土地伦理(LandEthic)是“一种处理人与土地,以及人与在土地上生长的动物和植物之间的伦理观”J.BairdCallicott是土地伦理理论坚定的拥护者,他认为Leopold不是让人牺牲基本环境需求,而是应看到比人类更广泛的生态社区成员。他提出该理论运用的两大原则,发展了土地伦理理论土地伦理赋予了土地共同体成员同等的权利和地位。目前我国自然保护地的功能定位片面强调生态完整性的保护社区发展和保护为动植物的功能土地伦理要求根据土地共同体主体诉求确定国家公园功能,以此作为土地产权束适应策略目标。国家公园动植物等生态系统、社区居民均应重点关注。在生态系统的保护诉求得到保障的同时,社区发展功能也应被重点考虑。对生态系统中的动植物开展科学研究和进行游憩活动是人类亲近自然、认识自然,继而保护自然的前提条件。所以,国家公园土地功能可划分为五大类:生态保护、社区发展、科学研究、科普教育、休闲游憩。其中旅游休闲、传统文化载体等功能依附于社区发展功能,而科普教育、科学研究功能依附于生态功能。因此,国家公园土地的原生功能为社区发展和生态保护,派生功能为科学研究、科普教育、旅游休闲及游憩。在土地伦理视野下,社区发展是国家公园的基础功能之一。基于保护功能的优先原则国家公园五大功能的优先满足顺序应该如何确定呢?人类伦理和道德关系最初起源于家庭成员之间,后逐渐扩展到氏族、部落、社会和土地。土地伦理的道德关系则始于土地共同体成员,如动植物生态系统、社区居民,逐步扩展到社会公众。Callicott关于土地伦理运用的两大原则可解决这一问题。两大原则实际上表达了以土地为中心地位的相关事物之间的亲疏远近关系。原则1要求决策者“优先考虑更亲密、更古老的共同体成员的利益”。首先,生态系统依托于土地,生态系统是土地最亲密的共同体成员;而相较于地球46亿年的年龄,人类历史要短得多,可知动植物构成的生态系统是土地最古老的共同体成员。因此,在国家公园土地功能优先满足次序上,生态保护功能应位于首位,其次为社区发展功能。而游憩、科研、科普教育等功能具有外部性,主要是满足邻近区域公众需求的,应在功能优先满足次序中置尾。原则2要求决策者“优先考虑处于争论中的较强利益”。我国快速发展是以资源和环境为高昂代价的,生态系统服务和功能退化、环境污染严重已经成为目前社会各界关注的热点,生态系统保护即是中国社会发展中不容置疑的“较强利益”。在原则2下,生态保护仍是国家公园的优先功能。生态保护离不开社区的支持,生态约束下社区发展需求的满足使社区能适应更严格的保护措施,提高生态保护效率,在某种意义上同样有利于生态保护功能的实现。综上,国家公园生态系统是古老的、具有较强利益的土地共同体成员,生态保护惠及全民,甚至全球,相对于其他功能,具有更为重要的战略地位。国家公园功能满足的优先次序为:生态保护功能最为优先,社区发展功能次之,游憩、科普和科研功能置尾。这一点将为国家公园功能分区指标选取及权重确定提供依据。国家公园功能分区由于国家公园功能的相互依附性,土地伦理视角下的国家公园功能分区应兼顾生态保护和社区发展两大基本功能。根据公园功能重要性程度,确定生态不可替代性程度和人类活动强度两大构面作为功能分区依据。在收集国家公园动植物分布、地形地貌、土地利用、交通网络、居民点布局等数据基础上,利用GIS技术,将国家公园土地划分为四类:类型Ⅰ为生态不可替代性高,必须保护;类型Ⅱ为生态不可替代性较高,协商保护;类型Ⅲ为生态不可替代性一般,部分保护;类型Ⅳ为生态不可替代性低,保护需求较低。这四类区域分别对应严格保护区、生态保育区、科教游憩区、传统利用区。其中,传统利用区主要承担社区发展功能,严格保护区和生态保育区主要承担生态保护和科研功能,科教游憩区主要承担游憩和教育功能。根据功能划分，适应布局国家公园土地所有权的策略美国自然保护原则的实施—界定土地产权束我国土地产权束的概念源于20世纪90年代经济学者所阐释的农村地区土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的土地权属结构,将农村土地权利集结为“权利束”,用以区分集体、农户、第三方的土地产权归属美国保护地役权法最早于1956年在马萨诸塞州实施,1959年加利福尼亚州随后实施保护地役权是实现自然保护的一种经济激励方式社区土地产权束配置本研究结合神农架国家公园提出各功能区土地产权适应策略。神农架国家公园体制试点区位于神农架林区西南部,地跨神农架林区九湖镇、下谷乡、木鱼镇、红坪镇和宋洛乡5个乡镇25个行政村。公园集体土地面积307.37千米回避并不能解决问题。如果根据国家公园功能分区进行土地产权束适应,避免“一刀切”地将所有土地划归国有,既可减轻政府财政压力,也可为社区预留发展空间,缓解社区冲突。例如,珍贵的生态资源承受不起滥用的风险(使用权被私人化之后带来的风险),因此保护级别最高(生态不可替代性最强)的土地应划归国家所有;而保护级别较低(生态不可替代性较弱)的土地可适当放宽生态保育政策,划归集体所有,以满足社区经济发展和文化传承的需求。不同功能区土地产权束适应策略如表1所示。严格保护区和生态保育区的功能是对具有极高和较高保护价值的区域实施不同程度的保护,生态保护所得的效益超越了主体空间范围内的效益,因此具有正外部性对于传统利用区和科教游憩区,生态不可替代性较弱,生态价值不高,其土地所有权属于集体,其保护地役权由国家公园管理局(或非营利保护组织)主张,既可以缓解政府财政压力,又可以实现保护目标。其使用权(承包权)为农户所有,但是为了实现土地集约化、科学化利用,可由村集体成立土地信托机构,农户自愿以土地使用权入股,每年从中获取收益,这样土地信托机构获取大量土地后,以租赁等多种灵活形式对第三方企业发包,将土地经营权流转给有经验能力的企业。综上,科教游憩区的土地产权束配置对应土地产权适应策略Ⅲ,即该功能区土地所有权划归集体所有,土地使用权划归农户,土地经营权可流转给第三方企业,保护地役权收为国家所有;传统利用区对应土地产权适应策略Ⅳ,即该功能区土地所有权归为集体所有,为保证传统文化的传承和发展,土地使用权和经营权划归农户所有,保护地役权收为国家所有。根据不同功能区的土地产权束适应策略(见表1),神农架国家公园传统利用区和科教游憩区集体土地所有权不必全部收归国有,如小九湖周边土地、南部托管区张家湾附近土地、红花坪和木鱼镇域范围内土地大多为集体性质,但由于被划归为传统利用区,其土地所有权不必收归国有,土地使用权仍为当地居民,土地经营权可流转给第三方企业,但是公园通过保护地役权对土地利用方式和强度进行限制。通过不同功能区的土地产权束适应策略,减轻了政府征收土地的财政压力,同时,传统利用和科教游憩区的多样化土地产权在坚持生态保护的原则下,使土地利用目标和方式更为灵活,为社区预留了充分的发展空间,满足了国家公园生态保护、社区发展、公众游憩教育的多重需求。这就是一条坚持生态保护,突显全民公益、管理可行的“蹊径”。为国家公园实施土地所有权限制战略的保障产权束的市场配置为保障土地产权束适应策略的实现,需要通过市场或政府行政手段将产权配置给不同主体。国家公园的哪些功能区适宜进行土地产权的市场配置,哪些土地产权可以进入市场流通,两者具有先后顺序,如图2所示。对于不适宜市场配置的土地权利由政府通过行政手段划定归属,统一收归全民所有(国家公园管理局所有)。国家公园土地产权束的市场配置,限于所有权为集体所有的土地。根据土地伦理,生态保护功能应优先满足,生态保护功能是科研、科普教育的基础,惠及当代全民,体现了代际公平,理应优先满足。因此,该功能所对应的严格保护区和生态保育区的土地价值具有重要意义,不宜进行市场配置,应由公园管理局代表全民全权把控。这两类功能区的土地产权束可根据激励相容原则在不同层级政府或管理机构之间通过强制性行政手段进行配置。而对于国家公园的社区发展功能、游憩功能所对应的传统利用区、科教游憩区的土地产权束可以进入市场配置。科教游憩和传统利用区的土地经营权是开放的,可以通过市场化的方式配置给有经营能力的第三方土地保护地役权的配置可参考美国做法。国家公园所有土地应设置保护地役权,土地保护地役权是政府强制索取的。根据美国宪法修正案第五条征收条款(TakingsClauseoftheFifthAmendment),为了实现土地征用的目的,保护管理权的交易是带有强制性的,且会限制土地使用方式和强度,因此,它应视作土地所有者的补偿权利护地役权的保护国家公园所有功能区都被管理局强制索取了保护地役权。土地保护地役权对土地拥有者保护权利和义务的限定在空间上表现为用途管制,指依法对土地使用和土地用途变更的管理和限制土地产权束与国家公园本研究针对我国国家公园建设中的土地权属问题,提出土地伦理视角和土地产权束概念下的国家公园土地权属制度创新思路。研究结论如下:(1)土地伦理视角下,国家公园基本功能应包括生态保护与社区发展,且以生态保护功能优先,社区发展功能次之。由此,根据生态不可替代性程度和人类活动强度划分功能分区,如严格保护区、生态保育区、传统利用区、科教游憩区;(2)基于功能分区,提出了多样化的土地产权束(即土地所有权、使用权、经营权和保护地役权的集合)适应策略,保证国家公园多重功能的实现。(3)本研究提出了土地产权束适应策略实现的两大保障路径:一是通过政府强制手段和市场交易手段将上述产权束配置给国家(保护地管理机构)、集体、企业、农户等主体,二是对于施加保护地役权的国土空间范围设置相应的生态补偿机制,以保障土地产权束在市场配置后土地利用者仍以保护为前提利用土地。综上,本研究通过“土地产权束”概念完善了保护地土地权属结构和类型,实现了灵活多样的土地利用目的和方式。通过土地权属制度改革,确保全民所有的自然资源资产占主体地位,实现了国家公园的原真性、完整性保护要求。同时,对生态功能不太重要的传统利用区和科教游憩区的土地产权束配置赋予了社区发展空间,从而赢得社区对保护的支持,提高生态保护效率,减轻了政府财政压力,证实了管理上的可行性。这是实现国家公园统一、规范、高效的管理目标,坚持生态保护原则的前提下充分发挥土地多重功能的制度保障,