存款实名制问题研究

存款实名制问题研究

一、《反洗钱法》上的权利长期以来，中国的存款制度都实行了存款印章制度。富人可以用自己的名字或不想用自己的名字。存款实名制度是以2000年3月20日发布《个人存款账户实名制规定》(国务院令第285号)为起点,其第六条规定:“个人在金融机构开立个人存款账户时,应当出示本人身份证件,使用实名。代理他人在金融机构开立个人存款账户的,代理人应当出示被代理人和代理人的身份证件”。存款实名制的实施在保护存款人资金安全,维护国家税收,减少贪污腐败、金融犯罪方面起到了巨大作用。以2006年10月通过的《反洗钱法》为转折点,存款实名制第一次在国家法律层级中有所体现。《反洗钱法》第十六条规定:金融机构应当按照规定建立客户身份识别制度。金融机构在与客户建立业务关系或者为客户提供规定金额以上的现金汇款、现钞兑换、票据兑付等一次性金融服务时,应当要求客户出示真实有效的身份证件或者其他身份证明文件,进行核对并登记。客户由他人代理办理业务的,金融机构应当同时对代理人和被代理人的身份证件或者其他身份证明文件进行核对并登记。此外,中国人民银行还制定了《人民币银行结算账户管理办法》(中国人民银行令[2003]第5号),对存款人申请开立个人银行结算账户的有效身份证件做了进一步详细列举,并规定了银行对存款人的审查义务,即应对存款人的开户申请书填写的事项和证明文件的真实性、完整性、合规性进行认真审查。二、机构对银行账户的适用实名制不实当前电信网络违法犯罪相当猖獗,已成为影响社会稳定和群众财产安全的突出问题。其中,一个较大的安全漏洞就是金融机构对银行账户的存款实名制落实不到位。如据人民银行天津分行抽样调查68081538户个人银行存款账户,除身份证(含临时身份证)和户口簿外,以其他证件开户的1879609户,占2.76%,虽然占比较小,但人员身份复杂,证件种类繁多,因核实个人身份而导致存款人与银行之间的矛盾不断发生,是全面落实个人存款账户实名制的主要难题(一)交流身份证件的范围对于存款人的实名证件,根据《个人存款账户实名制规定》及《中国人民银行关于进一步落实个人人民币银行存款账户实名制的通知》(银发[2008]191号)等规定,包括:居民身份证或者临时居民身份证;户口簿;军人身份证件或武装警察身份证件(包括离休干部荣誉证、军官退休证、文职干部退休证和军事院校学员证等);港澳居民往来内地通行证、台湾居民来往大陆通行证或者其他有效旅行证件;外国护照或《边民出入境通行证》等。上述众多的有效实名证件,除居民身份证可通过联网查询和身份证鉴别仪识别外,对于其他证件,银行工作人员缺乏有效识别手段及求证渠道,进而影响到存款实名制的落实。(二)公民信息系统欠完善,核查系统及可能出现的疑义信息难以核查一是身份证件挂失后仍能继续使用。目前,商业银行通过联网核查公民身份信息系统来验证客户身份证真伪,但该系统未提供身份证有效期和证件换发情况等信息。居民身份证持有人丢失身份证后,公安机关无法对持证人已丢失的身份证信息进行注销,导致补办后的身份证和已丢失的身份证具有同等效力,从而催生身份证非法买卖现象。二是反馈疑义信息速度较慢。通过联网核查系统的反馈功能,如对联网核查结果存在疑义,可通过核查系统进行疑义信息的反馈,还可以向客户出具联网核查结果证明自行到公安机关核实。但由于公安机关对疑义信息的回复还没有明确时间界限,银行对疑义信息反馈较多,但反馈信息核实较少、较慢。三是联网核查业务处理规定不明确。目前,人民银行仅要求各银行“结合实际情况决定是否办理”,没有对联网核查业务的具体办理标准作更明确的规定,操作人员很难把握处理尺度。(三)单位或虚假账户。在个人一是激励不够。我国《个人存款账户实名制规定》只规定了金融机构违反规定的惩处措施,没有建立相应奖励机制对金融机构落实存款实名制进行适度补偿。银行一旦发现疑似假证件、假证件或虚假账户时,法规规定了银行机构应立即向公安机关和人民银行进行报告义务,但对可能产生的后果并没有免责的规定,银行担心处理不当给自己带来不好影响,因此在处理过程中相当谨慎。二是约束不强。《个人存款账户实名制规定》第九条规定“金融机构违反本规定第七条规定的,由中国人民银行给予警告,可以处1000元以上5000元以下的罚款;情节严重的,可以并处责令停业整顿,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予纪律处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”根据该条规定,个人存款账户实名制落实不到位不是必须处罚。(四)账户实名制落实难。在网络支付、虚拟账户一是历史遗留原因,仍有部分未核实存量账户。核实工作需要存款人配合,如果没有主动发起的银行账户业务,很难做到主动配合银行机构落实账户实名制。如人民银行某县支行调查发现,辖内邮储银行对可疑账户核实为真实的292户,无法核实账户达3154户;该县农商行共有姓名与身份证号码不匹配、身份证号码不存在等需要核实的账户54829户,可疑账户2460户。二是随着网络支付、虚拟账户等新兴业务发展,使账户实名制在这些领域未能做到有效落实。网络支付、虚拟账户的开户手续、流程不完善,审查标准参差不齐,使账户实名制难以落实。支付机构的虚拟账户,其身份实名认证往往滞后于账户的开立,加上客户资料审查不规范、历史遗留等因素,虚拟账户信息的真实性、完整性难以保障。中国支付清算协会发布的《中国支付清算行业运行报告2015》中显示,目前完成实名认证的支付账户共有9.45亿个,占支付账户总量的43.07%,占比较低,网络支付账户有超过一半都不是实名账户。三、关于政治建议(一)完善身份核查,确保开户手续真实性一是统一实名证件种类。针对中国大陆普通居民的实名证件统一要求为居民身份证或临时身份证。对于中国人民解放军、武装警察,根据《现役军人和人民武装警察居民身份证申领发放办法》(国务院令第510号)的规定,由于其早已申领居民身份证并过了缓冲期,现也可以统一要求军警人员提供居民身份证作为个人开户实名证件进行登记和核查。二是逐步解决历史遗留非实名制问题。对非实名账户存款人的非柜面业务进行限制,激励存款人办理实名制手续,保证账户实名制的落实。可借鉴国外相关经验,如韩国授权金融监督委员会在对银行监督检查过程中,发现假名、借名账户时,无论数量多少,可在3年之内进行追查,除交罚金外,还要追究法律责任。超过3年无人认领的假名、借名账户一律上缴国库。三是统一金融实名制要求。适当的时候,将存款实名制与网络支付、虚拟账户等实名制进行统一立法规范。全面推进个人账户分类管理制度,建立个人账户保护机制,有效遏制买卖账户和假冒开户的行为。(二)加强和完善公民身份信息系统,防范制作丢失身份证一是加快建设失效居民身份证信息系统。建议公安部门加快建设失效居民身份证信息系统,解决人证一致性核查工作时难以辨别身份证是否失效,以及广大群众普遍关心的丢失被盗身份证容易被冒用等问题。二是将失效居民身份证信息系统与公民身份信息系统联网核查,形成对居民身份证安全使用的闭环式服务管理。使银行等用证单位及时获取身份证挂失信息,有效防范不法分子冒用已挂失身份证的行为。三是及时更新联网核查公民身份信息系统数据信息,畅通疑义信息反馈机制,增加客户身份基本信息容量,确保系统准确性和更新频率。(三)加强对金融机构的责任追究一是强化金融机构法律责任。鉴于存款实名制实施已有16年多,相关的技术基础也愈加牢固,为此,建议在《个人存款账户实名制规定》中,对金融机构违反存款实名制规定的行为,由“可以处罚”修改为“应予处罚”,增强制度刚性,从而强化对银行从业人员责任的追究机制,倒逼银行账户实名制政策落实。二是授予金融机构一定处置权。在制度层面赋予商业银行对疑似假证件、假证件或虚假账户