关于执行难、执行乱的思考

关于执行难、执行乱的思考

一、在民事执行中建立检察官监督体系的司法困境(一)对民事执行检察监督体制的不同主张。《2006年的中国《民事诉讼法》规定，“检察官有权监督和管理民事审判活动。”然而，在具体规定的分则行程序中，没有关于民事执行检察官监督的具体规定。针对这样的立法模式,学界和实务界对检察监督范围是否包括执行程序产生了重大的争议,特别是法院、检察院,由于利益之争,两家对民事执行检察监督保持截然不同立场。一方面,最高人民检察院和各地方人民检察院在实践中积极探索民事执行检察监督,如四川省检察院、海南省检察院、广东省检察院都是积极示范的典型。另一方面,最高人民法院频繁作出司法解释以拒绝检察院对民事执行进行检察监督根据最高法院的司法解释,明确了上级人民法院执行机构负责对下级人民法院执行工作的监督、指导和协调,而监督的方式不过是对当事人执行异议进行审查和法院执行不作为责令下级法院执行的内部监督方式。除非法官的执行行为已经涉嫌玩忽职守、滥用职权等职务犯罪,检察机关便无从监督,民事执行活动实际是人民法院的独角戏(二)调卷权和取证权是检察机关提出抗诉的前提和基础目前《民事诉讼法》规定的民事诉讼检察监督方式仅有抗诉一种,并且没有进一步细化抗诉的具体操作程序,对于具体的抗诉应当怎样操作,法院怎样审理,法、检怎样配合,都没有具体的规定。现行法律规定生效判决的上级检察院才有权抗诉,将大量的民事纠纷案件集中在省级检察院和最高检察院,而省级检察院和最高检察院的办案人员相对较少,案件较多,形成“倒三角形”的结构,造成大量案件积压,抗诉周期较长特别是在执行过程中,人民法院在执行过程中都是以不开庭的形式作出裁定或决定采取具体强制执行措施,检察机关无法以抗诉的方式派员出席提起监督。而法律又未赋予检察机关在执行监督过程中必要的调查收集证据的权力,也没有规定检察机关调卷权或要求法院对执行情况说理等一系列权力。而调阅审判卷宗是对民事执行监督的前提和基础,如果检察机关没有调卷权和调查取证权,就不可能获取新的证据去证明案件事实。法律不对检察机关调取证据的法律效力予以肯定,对执行法官就不会产生约束力,民事执行检察监督就是一句空话。为了强化民事执行的检察监督力度,查明案件情况,检察机关需要进行必要的调查,或查阅法院及有关单位的相关卷宗。检察机关向法院调取案卷并对其认真审阅,是其全面了解案情对生效错误裁判提出抗诉的重要条件。司法实践中,往往出现检察机关到法院要求调卷,而法院则以“法律无规定”为由予以拒绝的情况,造成监督上的“困境”。这与检察机关的职责、任务及所处的地位,是极不相称的,也在客观上成为检察机关行使民事执行法律监督权没有强制力的原因之一。(三)执行监督的渠道不畅,增加了监督的行政违法《民事诉讼法》对民事执行的监督缺乏相关的具体程序和措施,检察系统内部也没有一套统一的操作规程和工作机制,应采取什么方式进行监督、如何启动监督程序、如何实现有效监督仍处在摸索阶段,各地做法不一。理论上和司法实践中主要的监督方式有抗诉、纠正违法通知书、检察建议、查处职务犯罪等。如前文所述,只有抗诉是法定的唯一方式,而最高人民法院又作出了对执行程序中裁定的抗诉不予受理的批复,导致执行监督抗诉渠道不畅。查处职务犯罪虽然力度比较强,但是只有执行过程中涉嫌犯罪才能采用,而执行主要存在的违法和违规执行问题不能适用。纠正违法通知书和检察建议的监督方式虽然相对缓和,但它们都不是法定的监督方式。最高人民法院对这两种监督方式并没有出台明确的司法解释予以认可,由于缺乏强制力,对人民法院纠正违法和错误判决收效不大,监督力度不够,不少案件虽进行了监督,但实效甚微。要成功办理民事执行监督案件需要搞好检、法两家的协调,法院不认可、不支持,检察建议就只能成为一纸空文。可以说立法的缺陷导致了检察机关缺乏必要的监督保障机制,使检察机关现有的监督手段不是在法治轨道上运行,而是凭着双方的交涉,是以法院主动配合为前提,这就给民事执行检察监督工作的发展造成了工作机制上的障碍(四)内部监督和外部控制体系薄弱1.人大监督法院的事执行监督民事执行的外部监督主要通过权力机关监督、党政机关监督、检察监督、社会监督等方式来实现的。然而,这些监督方式具有偶然性与非程序性的特点,难以对执行实现常态监督。例如,人大对民事执行的监督主要是以听取法院工作报告、提出质询、行使特定问题调查权以及对法官的罢免等方式进行,是宏观的监督,但由于我国宪法确定了法院独立行使审判权的原则,因此,在实践中,人大对法院的监督极为慎重,通常只能对一般的、抽象的和总体、宏观的问题进行监督,对于具体的个案的监督,则只能由人大产生的专门法律监督机关———人民检察院来行使。至于党政机关监督,它更多的体现在对司法机关人、财、物方面的影响,因而是一种非程序化的监督手段,是以牺牲司法独立为代价的,且缺乏具体的法律规定,因此不能被认为是值得推广的有效监督制度2.民事执行的监督机制尚不完善人民法院的内部监督是通过两种方式来实现的。一是通过法院内部实行执行实施权和执行裁决权的分离,形成执行机构内部权力运行的监督制约机制。由于审判法官、执行法官、执行员都隶属于同一个院长领导,我国又无法实现法官个人独立。在这种体制下,即使法院内部之间发现了执行违法行为,也大多在法院领导的协调下采取包容的态度相互妥协。二是通过上级法院对下级法院进行监督的方式。民事执行内部监督制度的确立,对规范民事执行行为、促进当事人合法权利实现起到了积极的推动作用。但由于上下级法院利益的趋同性,使得这种内部监督无法摆脱“自己监督自己”的逻辑悖论,从而导致现行监督的实效不理想民事执行内部与外部监督体系显得非常薄弱,引入检察监督体系又无法律依据,导致民事执行案件中金钱案、人情案、关系案的现象日益突出,其中的司法腐败现象更是令人触目惊心。如,2005年,号称“中国法官第一贪”的李承禧因贪污4500万元执行款,被判处死刑。2008年,最高人民法院原副院长黄松有因“中国第一烂尾楼”广州中诚广场违规拍卖,被调查而牵扯出其他的罪刑。二、完善民事监督和刑事监督措施(一)执行和遵守法律情况监督人民检察院是国家的法律监督机关,承担起维护司法公正和法律统一的职责,对法律的执行和遵守情况进行监督。人民检察院的法律监督应当是全面监督、动态监督,法律应当予以明确并完善相关制度的设计,人民法院要为配合检察机关行使法律监督职能提供相应的条件和便利,而不应设置各种障碍阻碍民事执行监督工作的开展。1.审判活动的概念诉讼的检察监督范围应当理解为包括民事执行阶段。宪法在赋予人民检察院法律监督权的同时,并未对监督的范围作任何限制性的规定。《民事诉讼法》第14条是民事诉讼法的一项基本原则,应当贯穿于民事诉讼的始终。其中的“审判活动”一词系广义上的概念,包括从起诉、审理直至执行等整个诉讼活动的全过程。全国人大常委会原副委员长王汉斌在《关于〈中华人民共和国民事诉讼法(试行)〉(修改草案)的说明》中就明确指出:“执行是审判工作的一个十分重要的环节,它关系到法律和人民法院的尊严,目前,有些地方人民法院审判工作中执行难的问题比较突出。”由此可见,立法机关立法原意即将“审判活动”的外延扩大至整个民事诉讼程序。2.完善民事执行检察监督的运作机制监督的规定过于原则,缺乏实际操作的具体规定,因此,应对《民事诉讼法》予以修改并制定一些补充性规定或实施细则,进一步完善现行法律法规。首先,在总则部分明确规定民事执行活动属于检察监督的范围,将原条文修改为“人民检察院有权对民事诉讼、执行活动实施法律监督”。其次,在分则中具体构建民事执行检察监督的运作机制,尤其是可确立并完善检察监督启动程序和可以采取的措施,以及它们的适用条件、范围、程序等。具体条文可以设计为:当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定或者执行不作为的,可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人对人民法院作出的裁定不服的,可以向人民检察院申诉、控告。(二)民事执行检察监督的方式根据现行法律规定,民事诉讼抗诉制度是检察机关行使民事诉讼检察监督权的主要方式。民事执行检察监督在构建多元化的监督体系时,应当以抗诉为中心。根据执行行为的内容、执行行为发生的不同阶段、不同情况综合考虑,具体可以采取以下几种监督方式:1.抗诉权是提出抗诉的对象人民检察院根据当事人的申诉、或者其他途径获得监督线索后,经过审查,如果认为人民法院在执行过程中的裁定、决定、措施违反法律的规定,应当向做出该裁定、决定的同级人民法院提出抗诉。人民法院在收到人民检察院的抗诉书后,应当中止执行,认真的审查执行裁定、决定的合法性,并将审查结果回复人民检察院。2.纠正违法通知书人民法院在执行过程中有严重违法行为,经当事人申诉或者人民检察院自行发现的,人民检察院可以向执行人民法院发出纠正违法通知书,人民法院在收到纠正违法通知书后应当认真审查,并对执行过程中的违法行为纠正。拒不纠正的,人民检察院可以报送上级人民法院3.缓慢执行建议采取执行行为的决定已经做出,执行行为尚未实施的,检察机关可以采取暂缓执行建议、说明理由通知书的方式进行监督。4.必要时对于执行法院的消极执行行为,可以采用要求说明理由、限期采取执行措施或者督促令的方式进行监督,以推动执行进行。5.检察官办公室对于人民法院执行人员在执行过程中的轻微的违法行为,人民检察院可以向执行人民法院发出检察建议,要求予以纠正(三)增加检察官办公室关于文件和研究的规定，以确保监督1.有利于检察机关了解执行过程检察机关要对民事执行活动进行有效监督,必须通过审阅卷宗了解诉讼过程、审理情况及执行中裁判、决定等事项,而人民法院的执行卷宗记载了执行活动的全过程,能够帮助检察机关较全面的了解案件的执行情况。因此,应赋予检察机关调阅法院民事执行卷宗的权力,并且检察机关在调阅审判、执行过程中的相关文书时,法院应当配合和提供便利。2.调查取证是调查取证的有力依据检察监督应当具有主动性,对于法院的执行活动是否违反法定程序,以及执行人员在执行程序中是否有渎职违法行为等,检察机关需要主动通过调查取证才能核实。因此,为保障检察机关履行执行监督职责的需要,应当明确规定检察机关有权向当事人、利害关系人、案外人及有关单位或个人进行取证,相关人员与部门具有协助取证的义务(四)调查核实,追究刑事责任对于执行程序中执行人员涉嫌贪污受贿、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等严重损害当事人合法权益的犯罪行为,人民检察院应当依照法定程序进行调查。经调查核实后,对确实存在司法腐败等违法、违纪行为的相关责任人员,应移交自侦部门依法查处,追究刑事责任。不构成犯罪但违纪的,应移交法院纪检部门给予行政处分。在民事执行监督过程中,通过法律明确赋予检察机关查处违纪、违法的职权,有助于强化检察监督力度形成威慑机制,有效遏制违法执行情况的发生。三、完善民事、刑事监督和刑事监督的内部和外部保障机制(一)监督与理解支持的关系民事执行检察监督效果的保障,需要法院和检察院在日常工作机制中坚持“相互配合、相互制约”的原则,处理好监督与理解支持的关系。继续发挥检法联席会议的作用,并尝试列席审委会、类案个案沟通等两院动态衔接运行机制,共同研究解决执行工作中经常遇到的问题。1.反馈和执行情况,及时提交执法、检之间建立经常性的数据交流制度,实现信息共享。法院定期向检察院提供执行工作中遇到的新情况、新问题,并反馈检察监督的核查情况。检察院将法院执行工作中容易发生的执行行为不合法、执行措施不合理等事项的情况和数据进行分析,及时提交给法院。两院通过民事执行监督工作的数据化、信息化、网络化,及时了解和发现民事执行活动中存在的问题。2.备案并提供报告权人民法院应将生效的民事判决和裁定抄送同级检察机关备案,并将生效民事判决和裁定的执行情况在执行前后法定期限内向同级检察机关提供书面报告。3.定期研究解决执行工作中出现的困难检察机关民事检察部门和人民法院执行庭每季度召开一次“法检联席会议”,定期研究解决执行工作中遇到的普遍性问题或存在的困难,并通报各自的工作情况。对重大、疑难案件,检察长可以列席