2023年大部制改革分析报告

2023年大部制改革分析报告2023年5月目录TOC\o"1-4"\h\z\u一、大部制的内涵及优势 41、大部制的内涵和优势 42、当下推进大部制改革的必要性和目的 53、2022是政府机构改革的重要时点 7二、大部制改革的多维度分析 81、维度之一：职能交叉、政出多头、多头管理 10（1）职能交叉——职能重叠集合型 10（2）多头管理——食品行业的典型案例 11（3）机构整合——部门包含与被包含型 12（4）机构整合——机构平行合并型 13（5）职能转变——优化布局、科学管理型 142、维度之二：政策导向 153、维度之三：社会呼声 16（1）大交通 16（2）大文化 174、维度之四：地方实践 185、维度之五：政企分离——以铁道部为例 196、维度分析结论：看三“大”，大农业、大交通与大文化 20三、他山之石—国外大部制改革经验 211、发达国家行政体系普遍采用大部制 212、大部制改革典型之日本 223、大部制改革典型之英国 254、大部制改革典型之美国 27四、鉴往知来—电信电力改革经验 271、电信改革梳理 282、电力改革梳理 303、改革启示 33五、相关行业公司有望受益分析 341、大铁路 34（1）海外铁路改革经验 34（2）我国铁路改革的着眼点 35（3）大铁路之投资思路 362、大文化 36（1）文化大部制改革的基础 36（2）内容管制放松—文化产业体制改革进一步深入 38（3）大文化之投资思路 413、大农业 41（1）现代化大农业发展的要求 41（2）大农业部的优势分析 42（3）大农业之投资思路 44一、大部制的内涵及优势正如十八大报告所言，“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求”，与当下经济转型升级的大趋势相适应，行政体制改革是未来我国社会变革的不可或缺的一部分。结合当下我国经济、政治和社会形势，以及国内外行政体制改革经验，我们认为，大部制改革是下一轮行政体制改革的重要组成部分，并很有可能首先展开。1、大部制的内涵和优势国家行政学院汪玉凯教授认为，所谓大部制，或者大部门体制，就是在政府的部门设置中，将职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。我们认为，大部制并非简单的部门调整，其核心在于政府职能的梳理，通过调整实现更优配置，本质上是政府资源的合理配置。大部制的优势比较明显，亦已为诸多实践经验所证实。2、当下推进大部制改革的必要性和目的中国人民大学的李文钊和毛寿龙认为，中国政府改革的基本逻辑由外部逻辑和自身逻辑两部分组成。外部逻辑指基础性秩序对于政府的改革诉求，对政府改革有强大的推动作用。自身逻辑则指政府自身的价值追求，具体指政府组织结构的优化和效率的提升。其中，外部逻辑的构成要素包括经济秩序、政治秩序、社会秩序、心智秩序和感觉秩序五种基础性秩序。我们认为外部逻辑中的社会秩序、心智秩序和感觉秩序是经济秩序和政治秩序的外延性扩张，也即，外部逻辑的核心部件是经济秩序和政治秩序。进一步，从国内外历史经验来看，政治秩序是经济秩序调整的诉求之一，从这个角度来说，经济秩序是外部逻辑的中心和起点。而政府作为经济秩序的最大参与者无论是规模还是权力，其自身价值的追求本质上是经济秩序的映像。所以，把握我国政治体制改革的关键在于理清经济秩序的调整，事实上，从我国改革开放以来的六次主要政府机构调整来看，经济秩序调整对我国政治体制（这里主要是政府机构设置）改革的推动作用十分显著。我们认为，目前我国又到了推进行政体制改革的重要时点，进一步推行大部制的必要性已经非常突出。市场经济进一步发展的必然要求。长期以来，我国存在着行政对市场干预过多的问题，相对应的是政府管理机构林立。在当前经济面临急迫的转型压力的情况下，市场化程度进一步加深是必然要求和趋势，结合国外经验，这就要求进一步尊重市场配置资源的基础性作用和企业的市场主体地位，要求政府进一步退出市场，向服务型的小政府转型，更加侧重于宏观调控而非微观干预。行政成本过高。长久以来，民众对于行政支出过大的不满情绪一直非常强烈。国家行政学院竹立家教授根据公开资料以及人大代表的议案推算2023年政府“三公消费”规模约为9000亿，其中公车消费4000亿，公费出国3000亿，公款招待2000亿。而同期全国财政科技支出1260亿，文体广播事业费支出834亿。行政支出过大一方面是因为腐败，另一方面机构过多、人员冗余严重也不可忽视。行政效率低下。政府管理机构林立，极易造成职能交叉和多头管理，结果经常是无人管或让被管理者无所适从，该问题在我国已长期存在且极其突出。典型的例子即2022年的《魔兽世界》审批闹剧。行政效率低下的政府不符合经济和社会长远健康发展的要求，而提高效率和服务质量就应当以建设服务型政府为目标，从此角度，并结合国外经验，整合相似或相关行政机关成立“大部“很有必要。3、2022是政府机构改革的重要时点从过去六次中央政府机构改革的时间安排来看，不难发现如下规律：基本发生在中共全国代表大会第二年往往与中共全国代表大会报告内容相关。十八大明确提出要建设“服务型政府”，“推进大部制改革”。二中全会往往是确定基调的时点。十七大也明确提出推进大部制改革，但过去5年该部分工作推进效果不明显机构数量基本不变，需要在十四五期间强化。综合来看，2022年是大部制改革推出的重要时点。二、大部制改革的多维度分析十八大报告明确指出，“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。”一方面，政府机构改革牵涉面广且涉及日常行政运作，影响大，可能触及大量利益群体，因此只能选择渐进式改革，分步骤、有秩序地进行。另一方面，政府机构改革需要配套设计，包括管理体制和管理职能要协同改革，在政府部门管理体制没有根本改变的状况下，政府不但仍然大量包揽企事业单位事务和社会性事务，而且在新的名义下越管越多；政府职能方面，也要由运用行政手段为主转向运用经济手段为主，由直接管理和微观管理为主转向以间接管理和宏观管理为主，同时提供社会公共服务，逐步转向服务性政府。因此，进一步深化政府机构改革成为必然，我们将从五大维度分析未来部门改革的原因所在及改革趋势。五大维度分别为：①职能交叉、政出多门、多头管理（包括职能重叠集合型、部门包含与被包含型、机构平行合并型、优化布局调整型）；②政策导向；③社会呼声；④地方实践；⑤政企分离等。1、维度之一：职能交叉、政出多头、多头管理（1）职能交叉——职能重叠集合型目前机构设置存在的弊端：各部门存在职能交叉和重叠，涉及领域相同或相近，我们以大文化为例进行分析。首先，文化部、广电总局、新闻出版总署和工信部四部门之间存在职能交叉重叠。（2）多头管理——食品行业的典型案例对食品的监督管理，目前是农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监督，工商行政管理部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。地方政府因机构设置不同，涉及食品监管的部门更多，有的省涉及十几个部门，有的省会城市涉及二十几个部门。由此可看出，食品行业出现了明显的多头管理，涉及部门较多，很难形成统一管理模式。因此，多头管理也是大部门体制改革必须推进的重要因素之一。（3）机构整合——部门包含与被包含型改革方案的重点：加大行政管理资源的整合，构建“大农业”“大交通”“大能源”工作格局。形成民族宗教、科技教育、国土建设、农林水利、能源环境、卫生计划生育、监察审计一体化的管理模式。通过整合资源、调整职能，优化管理布局。进一步落实工作责任、提高办事效率，防止管理缺位。特别关注：交通运输部与铁道部存在从属关系。交通运输包括：公路运输，铁路运输，水路运输和航空运输。而铁道部目前仍游离于交通部的管辖范围，合并后更利于大交通的统一规划管理，促进铁道系统政企分开，理顺铁路系统管理体制。交通运输部门涉及综合运输体系的规划协调，组织编制综合运输体系规划；组织拟订并监督实施公路、水路、民航等行业规划、政策和标准。而相似的，铁道部门组织拟订铁路行业发展战略、政策，拟订铁路发展规划、铁路体制改革方案；起草铁路行业法律法规草案；铁路安全生产和运输服务质量监督管理。两个部门之间拥有相似类似的规划体制和发展战略政策，铁道部相当于交运部门之下的一个分管部门，在体制相对完善的情况下理应归类于交通运输这个大部门（4）机构整合——机构平行合并型教育部、科技部；国土资源部、住房和城乡建设部；水利部、农业部和林业局这些部门其实并无明显的职能交叉重叠或出现多头管理的现象，然而这些部门处于平行状态，虽无交点但合并后却会给政府管理工作带来新局面，减轻财政支出，提高工作效率，实现共同发展。（5）职能转变——优化布局、科学管理型改革方案的重点：进一步转变部门工作职能，优化职能布局，转变和调整发展改革、人民银行、财政、商务流通等部门的职能职责，优化部门职能，突出重点、提升服务水平；调整部委的管理部门，形成发改联系统计、工业信息化联系广电、能源资源联系煤矿的工作格局，不断提高依法行政能力，形成科学的行政决策和管理体系。2、维度之二：政策导向通过对政策和新闻梳理来看，“大交通”、“大文化”、“大农业”成为政策关注的焦点。铁道部：2021年末国务院办公厅关于深化电煤市场化改革中提及铁道部与交通运输部要加强对有关路局、港航企业的指导，完善煤炭运力交易市场，这说明了铁道部与交运部本是密不可分的，具备从属关系的部门有合并统一管理的必要性。且在2022年初铁道部部长盛光祖的发言里透露出铁路政企分开的决心，那么铁道部并入大交通的改革就势在必行了。文化部、广电总局、新闻出版总署：政策文件中提到，国家文化科技创新工程要促进传统文化产业的优化升级，推动新兴文化产业的培育和发展，其中机构提及文化部、广电总局和新闻出版总署，这说明三大部门拥有着相近职能且文化发展必须靠这些部门共同发展，所以部门合并为大文化将显得很有必要。农业部、水利部：农田水利建设与发展一直是近年来的热门话题，农田建设发展离不开水利，农业生产布局与水土资源条件匹配，农业用水规模与用水效率相协调，工程措施与非工程措施相结合的农业节水体系都有助于带动农业的高速发展。水利部发表文件中提到，加强农田水利基本建设，夯实农业发展基础，可见农业水利部门的合并也将给农业建设发展带来更健全的管理与保障。具体而言，水利部农村水利司是我国农村水利的行政职能部门，建国初名为农田水利局。随着国家机关的改革和变迁，它先后曾隶属于农业部、水利部、水利电力部，其名称亦随着机构改革和业务范围的变化而有所不同，但其掌管的主要业务则变化不大，始终是以农村水利工程的建设、管理为主要职责。一种可行的方案是，将水利部的农村水利司等农田水利建设相关职能并入农业部，水环境、水资源管理等职能并入环境保护部（或改称环境资源部），大型水利水电工程建设管理职能并入住建部或国家能源局。3、维度之三：社会呼声（1）大交通社会呼声：交通运输部组建以后，铁道部本应成为其中一个机构，但却并未纳入其中。交通运输部虽然将民航总局、国家邮政局等相关部门整合进来，但其运转基本都是各自独立的，没有完全融合好。业内人士分析预测：国家行政学院教授时红秀认为，十八大报告提出要“健全现代市场体系，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设”，这或许意味着将建立跨部门的协调机制，这可能成为今后大部制改革破解行政体制障碍的一项重要措施。按照时红秀的设想，“大交通”是在巩固已经推进的机构和职能整合基础上，加快铁路行业改革，并将其纳入“大交通”的方案。在实现管办分离、市场准入基础上，进行综合性的交通行业监管。时红秀也认为，新一轮大部制改革，应该让“政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会”。“政府应由生产者变为管理者，由直接提供服务转而专事标准制定和行为监测。那些市场机制和社会组织能提供的产品或服务，绝不能再赋予一些部门审批、特许权来干预。如果没有政府职能的切实转变为基础，大部制改革恐怕不过是又一次折腾。”（2）大文化社会呼声：2022年，网络游戏《魔兽世界》(燃烧的远征)的审批问题使得文化部门间的矛盾激化，并暴露于公众视野，引起了社会广泛关注，正说明了未来大文化部合并的趋势和避免矛盾再次发生的必要性。在新闻出版总署终止网络游戏《魔兽世界》(燃烧的远征)审批，退回关于引进出版《魔兽世界》的申请后，文化部针锋相对作出回应，称文化部是网络游戏的主管部门，《魔兽世界》运营权发生转移后，文化部通过了网易公司的审批，新闻出版总署不具有处罚《魔兽世界》的职责，其发布终止审批通知属于越权行为。业内人士分析预测：中国人民大学研究所所长杨光斌认为，国家大部制改革正面临“下搞上不搞”的困局。地方在大力探索大部制改革，中央反而力度不大，“下搞上不搞”导致“上面千条线，下面一根针”的局面。“比如，地方改革后组建了文广新局，但对应到中央却有广电总局、文化部、新闻出版总署。”最先应该实行大部制改革的领域或将是大文化部，过去几年中国文化体制改革力度非常大，全国从中央到地方，出版社、报刊杂志、广播影视、文化剧院基本完成转制，全国大多数省市政府的新闻出版和广电厅(局)已经并入到文化厅(局)，实行大文化部已经水到渠成。4、维度之四：地方实践08年之后，地方机构改革也加速推进，一些地方也有较好的创新，例如广东顺德大部制改革。广东顺德把党和政府的机构统筹考虑，将原有的41个机构大规模整合为16个机构：党政统筹的组织架构，决策、执行、监督相互制约的权力结构，以及党政一体的高效运转机制。2022年9月14日，广东省委、省政府批复《佛山市顺德区党政机构改革方案（以下简称《改革方案》），根据方案，顺德区政府部门由29个调整为10个；党委机构由12个减为6个，合计起来，党政机构由41个精简到16个，精简幅度接近2/3，被媒体誉为“最大胆”的机构改革。从顺德新成立的16个部门中可以看出，高亮区域的部门均有符合全国大部制改革的发展趋势。5、维度之五：政企分离——以铁道部为例在市场经济体制下，政府经济管理职能的宗旨是规范和引导微观经济主体的经济行为，实现宏观经济目标。实行政企职责分开，要求政府不再直接参与企业的生产经营活动，不按行政机构来管理企业。经过历次的机构改革，国务院各机构政企分离已经基本实现，铁道部成为最后一个政企合一的垄断性部门。铁路系统长期实行国家垄断经营、垂直领导、半军事化管理的体制，政企分离一直未能有突破性的改变，这也或将是这个领域得以继续改革的重要前提。政企分离之原因：为加强铁路系统管理，促进系统政企分开，理顺铁路系统管理体制，组建各省铁路局，移交各省人民政府交通运输厅管理，主要负责省级辖区的铁路规划、建设协调、铁路安全和铁路运营监管工作。各地铁路局与铁路企业分离。政企分离之必要性：铁道部目前仍然存在较多部门及企业，目前因政企不分导致融资困难，也因为融资政策及与相关企业的多年深厚来往，外部资本被排挤很难进入这个圈子。未来若成立铁路投资集团以公司的名义在市场上融资，显然比铁道部自己出面好得多。6、维度分析结论：看三“大”，大农业、大交通与大文化通过各部门在各维度的占比分析可看出，目前大部门体制的改革将会主要发生在三“大”部门，即大农业、大交通与大文化。最可能实行大部制改革的领域主要是大文化部，过去几年中国文化体制改革力度非常大，分析中文化部横跨五个维度。深入推进文化体制改革，促进文化事业全面繁荣和文化产业快速发展，关系全面建设小康社会奋斗目标的实现，关系中国特色社会主义事业总体布局，关系中华民族伟大复兴各部门的职能交叉是构成部门改革的主要动力。其次就是横跨四个维度的大交通部。未来铁道部在实现政企分开后，也将并入交通运输部。如果大交通政府体制形成，有利于国家从大交通的角度，通盘考虑多元协调的交通体系，合理调配铁路、公路、民航、水运等交通资源，能够实现各种运输方式的有效对接和利益均衡，中长期来看对提升交通运输服务业的服务效率有重要意义。实现农业、林业、水利部门的整合，因地制宜进一步整合畜牧、扶贫等机构，横跨三个维度的“大农业”格局将更加稳固，可为农业经济发展提供全新的体制保障，“大农业”的体制优势或将加速转化为农业经济的发展优势。三、他山之石—国外大部制改革经验1、发达国家行政体系普遍采用大部制从发达国家政府体系演变来看，大部制是在其经济和社会发展过程中探索形成的高效率、低成本、利于经济发展的政府组织模式。在多数主要发达国家,大部制已经成为一种成熟的运行体制，美国、英国、日本等国在政府运行管理过程中都采用了大部制，而俄罗斯、乌克兰等转轨国家，以及阿根廷、秘鲁等发展中国家，也在尝试大部制。从英国、日本等推进大部制改革的典型国家来看，大部制改革并无统一模式，各国的中央部门设置差异较大，但仍然有一些相通之处，值得注意：政务类部门设置一般比较稳定，管理职能统一，变化较小。经济类和社会类部门是推进大部制改革的重点领域，这是因为经济社会发展迅速，变化较大，相应的，政府机构设置也需要与时俱进，不断做出调整。2、大部制改革典型之日本日本大部制改革始于1996年桥本龙太郎首相提出的行政改革构想，之后，日本国会相继通过《中央省厅改革基本法》（1998年）和《中央各省厅设置法》（1999年），为大部制改革提供法律基础。2001年1月，森喜朗首相亲自担任改革大臣，组织实施了政府机构改革，将日本主要行政机构由1府22省厅变为1府12省厅，成为世界上最精简的政府之一。同时，日本政府还对未合并的部门内部做了大幅调整。据统计，该次日本政府机构改革后，原有的128个局级单位减为96个，原有的1166个处室减为995个。日本的大部制改革虽然施行的较晚，但改革深度大、涉及范围广，堪比20世纪70年代的英国，号称是“自明治维新以来最为彻底的行政改革”。据该次改革的首倡者、首相桥本龙太郎报告，日本本次改革的原因和目的在于：1.随着泡沫经济的破灭和老龄化的加剧，日本政府财政负担日益沉重，其中庞大的官僚体系更是使日本财政不堪重负；2.降低政府对国民生活各领域的行政干预；3.缩小政府规模，提高行政效率。日本本次改革的重大举措之一在于揭开了日本邮政体系改革的序幕：将邮政省变为总务省下的邮政事业厅。日本邮政体系始于1871年，根据其11-12财年年报，目前已经成长为涵盖邮递、邮政储蓄和简易保险业务，资产2921265亿日元，年营业收入166614亿日元，雇员达23万的巨型企业集团。100多年以来，日本邮政一直实行典型的国营体制，甚至地方特定邮政局长都是世袭的。该体系效率低下，尤其是邮递业务经营亏损严重，但由于邮政体系贡献了大量的选票，直到森喜朗内阁，日本政府一直不敢对其实施改革。此后，森喜朗继任者小泉纯一郎首相倾尽全力推进日本邮政体系改革，为通过日本邮政民营化关联法案，甚至于2005年8月不惜解散众议院，极大的促进了日本邮政改革。通过改革，日本邮政体系更贴近市场，经营效率也逐步提高。以其邮递业务为例。2003年，日本邮政集团引入丰田经验，就首先应用在邮递业务上。据媒体报道，“来自丰田的7名指导人员分3班24小时全天候工作，首先以15分钟为计量单位，对邮件科一天的邮件集配进行为期一周的数据收集。在对分拣科调查中，指导人员手握计时器，并让分拣员佩带万步计，对每个职员的工作能力和作业效率做精密测算，同时对邮递过程全程跟踪”，经过调整，日本邮政集团邮递业务的效率有了显著提升。同时，邮递业务还采取机械化处理邮递物件和聘用兼职人员，减少冗员，仅2003年就减少冗员6720人，大大降低了经营成本。3、大部制改革典型之英国英国可能是大部门制思想的发源地，早在1861年，英国哲学家和经济学家JohnStuartMill就在《代议制政府》中提出，设立行政部门的原则应以处理行政事务的目的与手段的统一性为主。英国的大部制改革规模大、范围广，时间跨度长且过程曲折，非常典型：第一阶段：进入60年代，政府分工过细、部门设置过多的弊端日益显现，加上英帝国殖民体系的瓦解，过去专门管辖殖民地的机构亦显得多余，于是英国展开机构撤并。第二阶段：1970年至1974年，保守党领袖SirEdwardHeath任英国首相期间，对英国政府机构进行了大规模的系统性重组。希思1965年7月接任保守党领袖后，带领保守党的“政策咨询委员会“对机构重组和优化进行了广泛研究，其成果汇总在《中央政府重组》中，而该书正是该阶段政府改革的指导性文件。该书表示，大部制改革的好处包括：提高了政府的综合协调与统一执行政策的能力；提高了管理过程中政策制定与执行的能力，减少了部门间冲突与扯皮现象；提高了管理与控制大规模资源浪费的能力；使大臣与部门职责更加明确,增加了部门的计划能力。第三阶段：1974年至1979年，保守党下台，工党执政，对保守党的政府机构改革持否定态度，多处出现倒退。第四阶段：1979年之后，无论是连续执政18年的保守党还是之后的工党都再次推进大部制改革。大部制改革一方面大大降低了英国政府的行政支出，例如撒切尔执政期间通过裁撤准政府机构节省的资金有2400万英镑，另一方面通过提高政府部门间的协调度和提高部门效率，也有力的提高了相关行业的生产效率，例如英国贸易部和工业部70年代的合并就在一定程度上提高了英国的出口管理效率，对英国当时的出口有一定的促进作用。4、大部制改革典型之美国我们认为，实际上美国的大部制体制仍然是不断变化的，是一个根据经济社会形势、通过内在调整不断强化的过程。美国农业部就是这样一个典型的大部制产物，由十万多人组成，广泛负责美国森林等自然资源的管理、为美国的农场服务、美国食品安全和农业科学教育等。该庞然大物最终形成于1994年的重组，按照《农业部重组法》的规定，美国农业部的结构和职能都相应做了调整，并对美国农业建立现代化、规模化的高效生产体系起到了显著推动作用。四、鉴往知来—电信电力改革经验电力、民航、电信、铁路都是属于自然垄断性行业。从目前的改革情况来看，电力、民航、电信都已经基本完成市场化改革，其中以民航业的市场化程度最高，目前铁路是唯一被剩下的待改制垄断行业。从相似度来看，电力、电信和铁路由于都涉及到网络的分布，因此相似度较高，通过回顾电信和电力行业过去改革的路径和对行业的影响，我们可以借鉴展望未来改革的信号和格局。1、电信改革梳理从电信改革的历史来看，行业发展的背景较为复杂，一方面电信行业市场化是当时中国入世的先决条件，另一方面，电信是一个国家的重要行业，在世界各国都采用不同的制式，盲目开放将导致行业话语权旁落，当时国内市场化程度很低，通信行业主体以地方电信局的形式存在，竞争力堪忧。因此，当时政府高层对于电信行业的改革既考虑到行业对于国家的重要性，又考虑到推进市场化改革的迫切性。从整个改革顺序来看，行业整体经历了三个阶段：大部制改革实现政企分开，垄断企业拆分，企业兼并和资产整合，通过近10年的竞争和在政府引导下的合并整合后，最终形成了目前中国移动、联通和电信三强鼎立格局。从整合方式上看，除了几大通信集团之间的相互整合外，集团内部的资源也进行了相应整合。从信息公开最早的中国移动上市公司来看，当时由于部分地方电信局仍然尚未改制完成，先行改制完成的地方电信局的移动资产提前进入移动公司，后期逐渐改制的地方电信局资产被分批注入公司。从公开信息，可以清楚地看到中移动母公司当时逐渐注入资产的过程，直到04年4月份，中国移动上市公司才完成所有省份移动通信资产的上市。2、电力改革梳理相对电信改革而言，由于电力改革牵扯的利益较多，因此改革的时间来更长，从87年改革方针的提出到五大发电集团成立，前后共经历了15年，并且从目前电力改革的情况来看，电力改革仍然没有达到理想的状态。从改革的历史梳理来看，电力行业经历的改革总体分为四个阶段：大部制改革实现政企分开，电网公司成立从而实现厂网分开，以及主辅分离和输配分开。目前形成了以五大发电集团、两大辅业集团和地方电厂为主的发电主体，以两大电网为输电、配电和售电终端的结构。虽然社会对于电力改革的效果颇有争议，但客观来看，电力改革仍然有着重要作用。对发电主体一侧而言，电力改革效果显著，改革显著推升了行业的竞争；问题主要集中在输配电方面，对于电网的改革并不彻底，目前仍然处于垄断格局，因此大方向上看，预计电力改革未来仍然会持续。改革后五大发电集团装机容量占比不断提升从数据上看，五大发电集团装机容量占比不断提升。从行业来看，04-07年迎来了行业发展的黄金阶段，电力消费增速维持在15%左右水平，全国平均装机容量增速在15%以上，近年新增装机容量是前50年的总和。同时，我们可以看到电力改革后，对于行业最重要的影响在于行业集中度的提升。分拆后五大集团竞相扩产能的势头非常明显，并且从扩产能增速上看明显高于全国平均水平，从装机容量占比数据上看，五大集团占全国比重已经从02年的35%不到提升至近50%。五大集团扩张产能的重要影响因素在于考核制度，政府考核国有企业的维度较为单一，以规模为主。从扩张方式上看，除了扩张自身产能外，收购兼并成为重要手段，集团上市公司成为重要整合平台。究其原因，我们认为主要是由于扩张产能受制于发改委的审批，因此相对于自建产能而言，外延式扩张显得更为便利。集团上市公司自然就成为了重要的资产整合平台，根据我们对当时五大集团下属上市公司信息的整理可以发现，02年后出现了大量的收购兼并，从数量上看，集团下属上市公司资产注入、收购或增资企业数量平均在几十起上下。其中，以华能国际为代表，其收购兼并势头延续至近。自改革后，华能国际成为华能集团资产整合的平台，一方面华能集团旗下资产被分批注入上市公司，另一方面外部收购和增资也是重要手段，03年收购深能集团25%的股权，2023年收购的山东电力集团旗下的10家子公司100%股权。3、改革启示电力、民航、电信、铁路都是属于自然垄断性行业。从改革背景上看，电信和电力改革都是在政府的强势推动下发生的，电力和电信改革的根本目的都在于打破垄断引入竞争，提升市场化效率。从对过去改革历史的回顾中我们可以得到三点启示：大部制改革是市场化改革的信号。一般来看，政企分离是市场化改革的第一步，而大部制改革又提前于政企分离，无论电信改革还是电力改革，都伴随着大部制改革和政企分离，98年电力部被撤销和信息产业部的成立都是未来市场化的明确信号。四大国属垄断行业中，仅剩下铁路没有改革，从类比上看，电信和电力与铁路的比较相似，其中电力与铁路最相似，都牵扯到网络和运输问题，未来电力改革的经验以后可能会被铁路改革所借鉴。电力改革的发电和输电分离，在发电领域改革较为成功，地方发电企业和五大集团的竞争促使效率得到了提升，但是输电领域仍然存在垄断问题，并且这一问题遗留至今。五、相关行业公司有望受益分析1、大铁路（1）海外铁路改革经验无论是美国还是日本的铁路改革，我们研究发现改革以前，铁路行业均存在着效率低下、债务严重而导致亏损，通过改革，铁路公司自身成本的缩减(人员和债务)，是改善其盈利的首要原因，其次多元化发展也带来增厚，但不是长期价值所在。（2）我国铁路改革的着眼点由于我国拥有全球最为发达的铁路网，承担着庞大的能源和工业运输任务，7.23事故的发生又把铁路运营的安全性提升到非常重要的地位，这一系列的复杂性导致铁路改革十分谨慎，目前铁道部的负债规模庞大，路网主业亏损较多，而且由于高铁主干网络的建成，货运线路供需结构好转，铁路的拉动经济作用和必要性大幅降低，因此，未来铁路改革的着眼点将放在提升运输安全、降低对基础设施建设的依赖性、破除铁路行业垄断。（3）大铁路之投资思路铁道部部长盛光祖在全国铁路工作会议上表示，铁道部将加速改革，推进政企分开，推动铁路全方位走向市场。货运改革将大力推行“实货制”，大幅增加铁路货运透明度，降低寻租空间，增加运价提升空间和预期；从目前的运营盈利能力上看铁路相关企业现在的强弱格局是铁建类公司>设备制造类公司>运营类公司，但我们认为随着改革的推进以及投资结构的变化，我们认为未来的盈利强弱格局将发生逆转，我们强烈建议关注运营类企业的盈利改善预期所带来的估值提升机会，建议关注大秦铁路(601006)、广深铁路(601333)、铁龙物流(600125)。2、大文化（1）文化大部制改革的基础从监管关系来看，虽然广电总局、新闻出版总署和文化部是国务院的直属机构或组成部门，但同属于中宣部领导，广电总局局长蔡赴朝、文化部部长蔡武同时兼任中宣部副部长。直接领导部门的一致，是文化部大部制改革的宏观基础。中宣部的职能包括：指导全国理论研究、学习与宣传工作；引导社会舆论，指导、协调中央各新闻单位的工作；规划、部署全局性的思想政治工作任务，配合中央组织部做好党员教育工作，同有关部门研究和改进群众思想教育工作；协同中央组织部管理文化部、新闻出版署、中国社会科学院的领导干部，同中央组织部管理人民日报社、广播电影电视总局、新华社等新闻单位和代管单位的领导干部，对省、自治区、直辖市党委宣传部部长的任免提出意见；指导宣传文化系统制定政策、法规，按照党中央的统一工作部署，协调宣传文化系统各部门之间的关系。微观来看，全国从中央到地方，出版社、报刊杂志、广播影视、文化剧院基本完成转制，全国大多数省市政府的新闻出版和广电厅(局)已经并入到文化厅(局)，设立“文广新局”。整合后的新文化广播电影电视局(体育局/新闻出版局)的党委书记绝大多数为原文化局党委书记担任；新任局长绝大多数为当地市委宣传部副部级领导或者当地原文化局局长担任。大多数文化事业单位，如出版社、新华书店、电影制作发行单位、电视剧制作机构、党报党刊等，也已完成转企改制。地方文化行政部门的整合过半，以及事业部门转企改制的进程，是中央文化部大部制改革的微观基础。（2）内容管制放松—文化产业体制改革进一步深入文化业的市场化改革，是先于内功监管改革的第一笔红利。对我国的文化业针砭较多的一条即是：我国文化内容存在一定的管制，这压抑了内容制作方的创作热情和创作空间，造成了我国文化业“大而不强”的格局。目前，在我国内容产业制、播双方缺少有效互动的情况下，整合制、播双方利益，对内容制作和播出等各方进行市场化改革，已经能促使文化内容多出精品，赢得巨大的效益。即使不考虑对内容的监管放松带来的产业活力，将原先只考虑“社会效益”，不考虑资源使用效率的“文化事业”，让渡为考量“经济效益”的“文化产业”，也会激发行业的生产力。从全国范围来看，政府对言论的管控可能有所缓解，但是依然维持在绝对的高位。而从体制改革的进程来看，除了宣传的“喉舌”部分，其他都可以市场化。根据《中共中央国务院关于深化文化体制改革的若干意见》规定“新闻媒体中的广告、印刷、发行、传输网络部分，可从事业体制中剥离出来，转制为企业，进行市场运作，为主业服务。”“党报、党刊、电台、电视台、通讯社、重点新闻网站和时政类报刊，少数承担政治性、公益性出版任务的单位，重要社会科学研究机构，体现民族特色和国家水准的艺术院团，目前仍按照原有事业体制运行。”具体来说，最早电视台和有线网络分离，把网络部分市场化甚至上市；“制、播分离”，部分制作业务（如电视剧、电视栏目等）市场化甚至上市，而播出环节依然在电视台手上；即使是电视台，也是把把“台”部分的“广告”业务市场化（招标），但依然电视台牢牢把握“采编”和“播控”这一核心；对于报媒来说：经营性资产可以市场化和上市，但是“采编”业务依然属于事业编制。我们认为，在文化大部制改革的情况下，管、办分离的大原则逐步落实，政策及宣传层面的监管纳入大文化部，而电视台的产业实体以及有线、出版集团等进入文资办（类似于国资委和工信部，电信领域的政策监管出自工信部，而企业层面的KPI监管属于国资委）。随着资产逐渐划归文资办，结构理顺后有利于后续资产的整合。文资办（中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室）于2020年成立，挂靠在财政部下面，已经将一些文化类企业装进去了（包括中广传播）。2021年8月：财政部发布的国有资本预算支出的通知上，‘支持中央文化企业作为兼并主体，通过出资购买、控股等方式取得被兼并企业所有权、控股权，或通过合并成立新企业’，主要针对文资委下属公司。（3）大文化之投资思路投资思路1：受益于文化体制市场化改革大背景中，管办分离的指导原则下，经营性资产注入甚至集团整体上市，如：纸媒的大地传媒(000719)、凤凰传媒(601928)、中文传媒(600373)；广电的电广传媒(000917)、天威视讯(002238)等。投资思路2：长期来看，随着文化体制改革的进一步深入，政府部门减少，有利于降低对市场的行政干预，促进文化产业发展，使文化产业成长为“支柱型”产业。在这个产业变革的过程中，一些优秀的文化公司会成长为综合性的文化传媒集团。建议关注如电影制作的华谊兄弟(300027，未评级)、光线传媒(300251)，以及电视剧制作的华策影视(300133)、华录百纳(300291)、新文化(300336)等。3、大农业（1）现代化大农业发展的要求历史上，农业部和林业部分分合合。在现代化大农业中“农业是根本、水利是命脉、林业是屏障”。目前，农业部与水利部、国家林业局分立，如果实现农业、林业、水利部门的整合，因地制宜进一步整合畜牧、扶贫等机构，横跨三个维度的“大农业”格局将更加稳固，可为农业经济发展提供全新的体制保障，“大农业”的体制优势或将加速转化为农业经济的发展优势。以美国为例，美国政府在对农业进行宏观调控、提高农业劳动生产率、改善资源保护等方面取得了显著的成效，这与部门隔阂较少、农业部实行一体化的管理等因素不无关系。美国农业部（USDA）是联邦政府内阁13个部之一，是重要的经济管理部门，其职能可用一句话来概括，那就是“从田间到餐桌”。美国农业部下设19个局，大体涵盖了我国的农业部、水利部、国家林业局的职能，还包括食品安全和检验，动植物卫生检验等职能，体现出“大农业”的管理理念。（2）大农业部的优势分析首先，林业属于大农业的一部分。大农业的发展战略要求充分合理地利用包括耕地、林地在内的全部国土资源，全面发展农林牧副渔和有关加工工业，使农副产品大幅度增加，以满足人民生活和经济建设的需要，并在发展生产的过程中建设起一个适于人们生活和生产的优美环境。比如始于1999年的退耕还林工程是迄今为止我国政策性最强、投资量最大、涉及面最广、群众参与程度最高的一项生态建设工程，涉及农业和林业部门。如果将国家林业局并入农业部，将有效加大农林业的协同发展，打破部门界限，发展横向联合，统一农地、林权等流转制度，综合多种经营，促进大农业的产业化和现代化。其次，农业现代化与水利建设密切相关。农业现代化包含“农田水利化、耕种机械化、土地集约化、劳力技能化、生产科学化”，其中农田水利化是发展现代农业的前提。目前我国农田水利基础依然脆弱、抗御自然灾害能力不强。《水利发展规划》指出，“我国一半以上耕地缺少基本灌排条件，40%的大型灌区骨干工程、50-60%的中小型灌区存在不配套和老化失修问题，大型灌排泵站设备完好率不足60%，农田灌溉‘最后一公里’问题凸显“。这些都是制约农业稳定发展的突出因素，水利建设已经是农业发展的命脉所在，加强农田水利建设迫在眉睫。近年来，国家对农田水利建设尤为重视，每年的中央1号文件和中央水利工作会议都对水利改革发展作出全面部署，强调要把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务、作为提高农业综合生产能力的决定性因素，明确了一系列支持农田水利的重大政策举措。在此背景下，农业部和水利部也在加快水利和农业发展方面展开合作，2021年初签署了《关于加快水利和农业发展合作备忘录》，决定在规划制定、工程布局、项目建设、政策协调等方面加强合作，大力推进以水利为重点的农业基础设施建设。根据合作备忘录，水利部将与农业部积极争取加大农田水利基础设施建设投入；大力发展高效节水灌溉和旱作节水农业，扩大节水、抗旱设备补贴范围；加大对基层抗旱服务队、防汛机动抢险队、水利科技推广等专业化服务队伍的扶持力度，大力发展农民用水合作组织；加大农村水利科技创新力度。如果将水利部的相关职能并入农业部，将进一步促进相关工作的展开。（3）大农业之投资思路投资思路1：农业现代化、规模化经营要求改变目前“人均一亩三分，户均不过十亩”的小农经营模式，因而必然要推动农地使用权流转，促进农地的集约化、规模化运作，而如果林业局并入，亦可能统筹推进林权流转，提升相关农地、林地的资源价值。因此建议关注拥有农村土地、林地的上市公司，如亚盛集团(600108)、岳阳林纸(600963)、永安林业(000663)等。投资思路2：农田水利建设或进一步加快，建议关注青龙管业(002457)、国统股份(002205)、新界泵业(002532)等公司。

2023年胰岛素行业分析报告目录TOC\o"1-4"\h\z\u一、胰岛素是人体血糖控制的关键 PAGEREFToc368763251\h41、胰岛素是人体内唯一能够降低血糖的激素 PAGEREFToc368763252\h42、胰岛素分泌异常会导致糖尿病 PAGEREFToc368763253\h53、我国糖尿病发病率快速提升 PAGEREFToc368763254\h54、胰岛素产品已经发展到第三代 PAGEREFToc368763255\h75、不同胰岛素生产工艺差别较大 PAGEREFToc368763256\h8二、医生在处方胰岛素的时候考虑的问题 PAGEREFToc368763257\h91、随着病程的推进，胰岛素使用量逐步加大 PAGEREFToc368763258\h92、胰岛素的注射模拟体内分泌过程 PAGEREFToc368763259\h103、胰岛素一般采用笔式注射，注射部位有讲究 PAGEREFToc368763260\h13三、市场容量能够支撑胰岛素的快速增长 PAGEREFToc368763261\h141、使用胰岛素的患者群体庞大 PAGEREFToc368763262\h152、胰岛素的使用费用 PAGEREFToc368763263\h163、胰岛素国内市场容量超过200亿 PAGEREFToc368763264\h17四、基层需求推动二代胰岛素放量 PAGEREFToc368763265\h181、二、三代胰岛素聚焦市场不同 PAGEREFToc368763266\h182、二代胰岛素在定价和医保报销方面具备优势 PAGEREFToc368763267\h193、价格合理使得国产二代胰岛素进入多省基药增补目录 PAGEREFToc368763268\h204、基层放量，提前布局是关键 PAGEREFToc368763269\h21一、胰岛素是人体血糖控制的关键1、胰岛素是人体内唯一能够降低血糖的激素血糖是人体血液中所含的葡萄糖，人体细胞从血液中摄取糖分用以提供能量，血糖是人体最为直接的能量供应物质。血糖的含量过高和过低都会对人体产生不利影响，过高的血糖含量会引起心血管疾病以及视网膜等组织的病变，而过低的血糖含量则会使人体能量供应不足，产生晕厥等症状。胰岛是人体内调节血糖浓度的关键脏器，其分泌胰高血糖素用于提升血糖浓度，分泌胰岛素用于降低血糖浓度，两者相互制约达到体内血糖浓度的平衡。糖尿病患者就是胰岛素的分泌出现异常，使得体内血糖浓度过高。2、胰岛素分泌异常会导致糖尿病糖尿病是由于胰腺分泌功能缺陷或胰岛素作用缺陷引起的，以血糖升高为特征的代谢性疾病。糖尿病主要分为I型和II型两种，I型糖尿病主要是自身胰岛细胞受损引起，占比较小约为5%；II型糖尿病主要是由于胰岛素分泌不足引起，与生活习惯联系紧密，占比较高，在90%以上。3、我国糖尿病发病率快速提升我国居民生活水平提升较快，但保健意识未相应跟上，这直接导致我国糖尿病发病率急剧提升。目前我国已经超越印度成为全球糖尿病患者数量最多的国家，糖尿病患者人群已达9,000万。巨大的患者人群也为糖尿病治疗产品提供了广阔的市场空间。我国糖尿病发病率随着年龄的增长而迅速提升，国内人口结构的老龄化也将推升糖尿病发病率。从糖尿病发病的绝对人口数量来看，目前我国城市人口发病数量较农村略多；但是从潜在人口来看，农村患前驱糖尿病（葡萄糖代谢异常）的人口远多过城市，农村的糖尿病治疗市场蕴含着巨大的增长潜力。4、胰岛素产品已经发展到第三代胰岛素最初是从猪和牛等动物脏器中获取，但是动物源性胰岛素注射到人体内之后会引起较强的排异反应，效果较差，这是第一代胰岛素。随着基因工程技术的发展，到20世纪80年代，丹麦诺和诺德公司率先体外合成人胰岛素，由于与人自身胰岛素结构类似，人工合成胰岛素逐步替代动物源性胰岛素，这是第二代胰岛素。到2023年的时候，人们发现通过改变体外合成胰岛素的结构，能够控制其在体内发挥效果的时间，效果能够得到更好的控制，胰岛素衍生物应运而生，这是第三代胰岛素。那么在国内这三代胰岛素的使用情况如何？第一代动物源性的胰岛素由于疗效问题在国际上基本已经被淘汰，在国内仅在农村地区使用；第二代胰岛素由于疗效稳定，价格相对便宜，性价比较高，是目前国内使用的主力品种；第三代胰岛素目前正在国内推广，但由于价格相对较高，目前主要在一线城市使用。5、不同胰岛素生产工艺差别较大第一代胰岛素来自于动物，主要从屠宰场猪和牛胰腺中获取。从第二代胰岛素开始，人们首次通过基因工程在微生物中体外合成胰岛素，目前主要以大肠杆菌和酵母两种菌类为载体合成，通化东宝和礼来通过大肠杆菌培养体系合成，诺和诺德通过酵母合成。第三代胰岛素同样以微生物为载体合成，在第二代胰岛素的基础上做了一些基因修饰，即基因片段与人体内合成胰岛素的基因片段不完全一致，具备不同的功效，所以也叫胰岛素类似物。二、医生在处方胰岛素的时候考虑的问题1、随着病程的推进，胰岛素使用量逐步加大对于胰岛素依赖型的I型糖尿病患者，只能通过终生胰岛素的注射来治疗。对于占患者大多数的非胰岛素依赖型的II型糖尿病患者，在初次诊疗的时候一般会选用口服降糖药来进行治疗，在治疗后期机体对于口服降糖药不敏感的时候才转为胰岛素治疗。我们首先来了解一下几类口服降糖药的机理，目前口服降糖药主要分为三大类，分别是：促胰岛素分泌药、胰岛素增敏药、a-葡萄糖苷酶抑制剂，它们分别从增加胰岛素分泌，增强机体对胰岛素敏感性、降低营养物质吸收等方面来降低血糖。机体对于口服降糖药有一个耐受的过程，胰岛β细胞在药品刺激下超负荷运分泌胰岛素，时间长了之后可能会逐步丧失功能，一旦体内无法分泌正常所需胰岛素，就需要外源注射胰岛素来补充，这个时候就需要口服降糖药和胰岛素的联合治疗，如果控制效果仍不够理想，需要逐步加大胰岛素的使用量，直至完全使用胰岛素。随着病程的推移，大部分糖尿病人在病程的中后期都会开始使用胰岛素，从下图中我们可以看到国内使用胰岛素病人的比例处于提升的过程之中。2、胰岛素的注射模拟体内分泌过程胰岛素的使用需要模拟体内分泌的过程，因此临床胰岛素的分为基础胰岛素和短效胰岛素。基础胰岛素主要用于保持体内胰岛素含量稳定，而短效胰岛素主要用于进餐后血糖浓度快速升高的时候，迅速降低血糖。从下图我们可以很清晰看到，体内胰岛素的分泌与进餐时间几乎同步，因此注射胰岛素的时候也应模拟体内分泌的过程，在进餐时注射起效快短效胰岛素，而用长效胰岛素维持基础浓度，理论上凌晨3-4点应该是体内胰岛素含量最低的时候。根据上图我们大概可以将外源注射的胰岛素分为两类，一类是在餐后快速控制血糖的短效胰岛素，一类是用于维系体内胰岛素浓度的长效胰岛素。对于短效胰岛素，要求是注射后能够迅速吸收，使血液中胰岛素的浓度在短期类达到波峰，用于降低餐后体内迅速上升的血糖，而在血糖波峰过后，又能够快速代谢掉，避免出现低血糖风险；而对于长效胰岛素，要求是注射后能够在体内稳定的释放，不出现明显的波峰与波谷。那么胰岛素类药品为什么会有长效和短效之分呢？我们需要了解一下胰岛素在体内吸收的过程。体外合成的重组人胰岛素在溶液中会以六聚体的形式存在，在体内逐步分解为单体后发挥作用。超短效胰岛素就是通过改变胰岛素部分结构，但保留有效部位，这样生产的胰岛素类似物会以二聚体的形式存在，进入体内后迅速分解为单体发挥作用，较短效的六聚体更快。后面科研人员又发现胰岛素与大分子的鱼精蛋白结合能够大大延缓体内释放速度，由此便形成了长效的鱼精蛋白锌胰岛素，这是在二代胰岛素的基础上添加大分子蛋白形成聚合物从而达到缓释的目的。在三代胰岛素类似物中，科研人员通过改变胰岛素结构使得其释方速度变慢，形成了长效产品，详细原理请见下面表格。3、胰岛素一般采用笔式注射，注射部位有讲究目前胰岛素的注射分为胰岛素注射笔和胰岛素注射器两种，胰岛素注射器相对便宜一些，但携带不太方便，并且每次注射前需要抽取胰岛素，会造成一定不便，所以逐步被淘汰。各厂家生产的胰岛素注射笔基本区别不大，胰岛素注射笔上标有剂量刻度，每次使用能够较为精准的定量，其使用的注射笔用针头非常细小，因此能减少注射时的痛苦和患者的精神负担。此外，胰岛素注射笔使用方便，便于携带。由于胰岛素在脂肪组织中吸收较快，而在肌肉组织中不易吸收，所以胰岛素一般需要注射至皮下脂肪组织。由于腹部脂肪较多，所以一般使用短效或与中效混合的胰岛素的时候优先考虑腹部；而使用长效胰岛素的时候，由于希望胰岛素缓慢的释放，合适的注射部位是脂肪组织相对较少的上臂，臀部或大腿。三、市场容量能够支撑胰岛素的快速增长接下来我们会对胰岛素的市场容量做一个测算，以便使得投资者有一个定性的认识。在测算之前我们首先得弄清楚胰岛素在什么情况下使用，使用胰岛素的病人群体有多大，使用胰岛素的费用有多高。1、使用胰岛素的患者群体庞大目前糖尿病主要分为I型和II型，I型糖尿病人需要终生使用胰岛素，约占患者数量的5%，按照9200万的患者数量来计算，I型糖尿病患者数量大概在460万人。II型糖尿又称非胰岛素依赖型糖尿病，病患者约占患者数量的90%，约为8,200万人，部分II型糖尿病人需使用胰岛素，具体用量要根据患者病情而定，一般会在口服胰岛素逐步失效的情况下，开始加用胰岛素。具体使用胰岛素的II型糖尿病人比例目前还没有精确的数据统计，我们在走访临床医生的过程中了解到了一些经验性的数据，大多数临床医生认为接诊的II型糖尿病患者中约有20%需要使用胰岛素进行治疗，如果按照上面我们测算的II型糖尿病患者8,200万人，那么需要使用胰岛素进行治疗的II型糖尿病患者数量约为1,600万人。合并以后，我们认为国内需要使用胰岛素糖尿病患者的数量约为2,000万。2、胰岛素的使用费用前面我们已经谈到目前市场上胰岛素分为三代，每一代之间的价格差别比较大，并且国产胰岛素与进口胰岛素之间也有价格差别。我们选取最具代表性的两家企业来进行价格的比较，国产选取通化东宝（二代胰岛素为主），进口选取诺和诺德（占据国内胰岛素市场70%以上的市场份额）。通过以上表格我们对不同类型胰岛素的价格有了一个大致的