社区物业治理的治理逻辑与行动框架

社区物业治理的治理逻辑与行动框架

从实际发展的角度来看，在计划经济时代，受国家经济总体规划的影响，城市住房的所有权和使用权处于分离状态。住房管理和服务体系是“双商”的行政化需求提供模式。单位是城市中国家管理和服务的基本执行单元，居民大都是单位人，住房由单位负责供给，使得此时的住房管理呈现出一种单线的行政管理秩序。改革开放之后，市场放活，单位制瓦解，居民住房逐渐向个人私有品迈进，房屋所有权与使用权实现重新融合。随着市场化推进，住房管理体制和服务体制分离，居民与住房的关系日渐扩展成基于产权购买与服务的市场契约关系。在城市社会，国家“铁板一块”的一体化格局发生改变，基层社会自治与市场发展自主空间扩容。在这场空间变革的运动中，住房的商品化和私有化释放出独特的转型力量，带来了城市社区利益关系、权力冲突和治理格局的深刻变化，特别是业主委员会和物业服务企业作为新的社区组织力量和治理力量登上历史舞台，并与业主之间形成紧密的利益关联。一、制度创新的逻辑基层治理主体间关系直接影响基层治理效果。既有社区物业治理的研究，也多驻足对物业治理中多方主体及其关系的观察，研究的方向选择亦基本与近年来社区治理研究的宏观方向相契合。近年来，学界对于社区治理研究主要围绕国家与社会理论范式展开，时下已经逐步由国家中心论、社会中心论实现了向国家与社会互动论的认识转变。但总起看来，既有研究的核心关照在于理解社区物业治理背后的国家与社会关系，进而形成了“作为国家治理的社区物业”与“作为社会治理的社区物业”两种观察视角。就前者而言，社区被认为是国家在城市基层社会的神经末梢，国家拥有干预社区的权威力量和制度通道，能够有意识地将参与和自治机制引入到社区物业建设过程中，通过切点介入来干预和控制社区物业治理过程并进而提高社区的社会整合效能。最为典型的就是，近年来经济发达地区开展的建立和完善基层联动的物业管理体系、联席会议制度、物业服务企业准入机制等模式。这些制度创新本质上是国家通过公共服务不断向社区下沉进而整合社区的过程，在一定意义上其实是“政府管理下的社会创新”。就后者而言，社区的产生被认为是源于社会自身的成长，应该将社区放在社会发育中进行考察，比如住房产权和业主委员会等制度的设置使得社区成为社会发育的主要场所，催生以业主委员会为核心组织的业主自治在某种程度上更容易形成一种更为紧密的共同体。近年来众多相关研究主要聚焦业主与开发商、政府之间的博弈关系，维权-抗争政治成为主要分析框架，突出表现为关注各种社区业主维权运动的此起彼伏，以及推想在此过程中可能发展为一个具有市民社会性质的新公共空间。社区物业治理的路径演变不会只是一种逻辑推动的结果，而是多种逻辑共同作用复合推动的过程，具有制度变迁的多重逻辑特征。一方面，国家治理的价值关怀与最终归宿都落脚于社区及其居民，社区物业治理离不开政府的推进，它仍然受到公权力要素的重要影响，政党、政府在其中仍然是领导角色与支持力量。与之同时，社区物业的社会性与生活性已经占据主体地位，社区业主自治也是社区自主运行的主要环节与力量，开始成为倒逼国家治理的基层逻辑。在这个过程中，国家治理和社会治理构成了两种主体性的内在逻辑和重要支撑。从党的十八大到党的十九届四中全会以来，中国社会治理逐步明确要完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”中国社区物业治理的理论与实践都是与国家治理的微观关切息息相关的。作为国家治理体系配置的一个基础性环节，社区物业治理同样体现着国家治理基层逻辑的一般性特征与独特的地方要素，也承载着不断推进“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”二、安置房小区、商品房小区混杂H街道位于经济发达的东部地区，地处新老城区交界，总面积8.95平方千米，下辖11个社区，户籍人口10.8万人，常住人口16万多人，外来人口6万多人。辖区内安置房小区、商品房小区交错林立，新老小区混杂。其中，商品房小区33个，有物业服务公司和业主委员会或物业管理委员会的小区17个，无业主委员会但有物业服务公司的小区15个，由业主委员会自管的小区1个；安置房小区7个，都有物业服务公司；老新村小区25个，有物业服务公司的小区8个，自行管理的小区17个。街道成立了专门的物业管理委员会（一）理顺物业管理体制a小区属于高档商品房小区，小区物业管理长期混乱。原因在于物业服务企业与业主委员会的利益矛盾以及业主委员会与业主之间信任缺失。矛盾爆发后，在区住建局协调下，原物业服务企业退出该小区，但新物业服务企业并未遵守《物业管理交接单》按期进驻。更迭期，由于部分小区居民认为业主委员会擅自行使自治权管理小区，业主委员会与业主矛盾爆发，以致因工资拖欠导致保洁员、保安人员全体罢工，小区一度陷入无物业服务状态。最严重时期，小区电梯年检维修费用无人支付，居民家中漏水无人维修，发生多起安全事故。为此，H街道党工委副书记牵头，社区居委会正式发函要求新物业服务企业立即履行交接手续，但新物业服务企业一直不予回函。同时，小区原业主委员会任期届满，已经先后三次召开筹备组报名人员会议，但都因现场秩序失控导致无法进行。最终，街道党工委决定由社区居委会全面接管小区，并指导社区在小区建立由党员、人大代表、劳模等有公益心的业主组成的物业管理委员会。至此，长达一年的时间，社区居委会以“注重民生、服从民意”为原则，对a小区的物业服务进行临时代管，并为物业管理委员会提供支持指导和垫付物业费，而物业管理委员会则负责小区的日常管理。直到一年之后新的物业服务企业进驻，才算结束了社区居委会代管小区物业服务的状况，小区物业迈入了正轨。（二）业主委员会的构成b小区属于商品房小区，矛盾焦点主要表现为物业服务企业的服务水平低、业主间利益分歧大。为此，业主联名申请要求成立业主委员会，整改物业问题、提高物业服务水平。为此，小区连续数次召开筹备组会议，业主、物业服务企业、开发商和派出所四方代表每次均悉数到场。会议上，部分业主代表提出成立业主委员会，另部分业主代表希望通过个人关系引荐新的物业服务企业进驻，业主代表之间产生了不和谐的倾向和利益分歧，以致业主间关系陷入胶着和僵持。为了尽快打破僵局，街道党工委与社区居委会组织召开小区筹备组会议，剖析个别业主代表成立业主委员会的功利性，宣传和推介成立物业管理委员会的目的、作用、组织结构和权利义务。经过多次协商沟通，筹备组最终全票同意并根据市级相关条例正式成立了小区物业管理委员会，由其代行业主委员会和业主大会的职责。具体而言，b小区的物业管理委员会总共由11名代表组成，包括街道房管所、社区居委会、社区片警、房地产开发商和小区业主代表共五方成员，社区居委会主任兼任物业管理委员会主任，其它成员包括1名街道代表、1名派出所代表、1名开发商代表和7位居民代表。据此，物业管理委员会及时监督物业服务企业进行整改并即付实施，小区物业服务获得了极大改善。（三）社会物业服务企业c小区为安置房小区，小区没有业主委员会，但有社区自营的物业服务企业，目前基本没有物业矛盾。这主要是因为，该小区居民普遍为原自然村拆迁安置的村民。原自然村整体搬迁入驻小区后，社区居委会积极引导村民向居民生活方式转变，同时继续保留和发挥原村民小组长、村民代表的作用，通过开展村民自治改善小区生活环境。但毕竟拆迁安置居民的原生活习惯一时难以改变，小区物业管理和服务难度较大。为更好提高小区管理和服务水平，经过社区党组织、居委会提议、全体小区居民一致同意，由社区自营的物业服务企业进驻提供专业服务。该物业服务企业由社区居委会投资成立的实业公司100%控股，实业公司类型为集体所有制。自此开始，c小区的物业服务企业坚持“规范管理、亲情服务”的服务宗旨，专门制定了一系列适应自身发展和市场需求的规章制度，给小区业主提供一个“整洁、文明、安全、舒适”的居住环境。同时在日常工作中，物业服务企业通过与居民组长、楼栋长、楼道党员、志愿者形成共商议事的方式，经常听取和吸收小区居民的需求与建议，更好地实现了居民自治与企业服务的互促共融。而最为更重要的是，在整个过程中，社区党组织都一直积极发挥领导优势，通过党建不断带动、监督和保障物业服务企业的成立、运营、管理和服务，同时有效引导和凝聚多方力量参与小区物业共建，因而形成了良性的物业治理生态。（四）创新社区物业服务管理模式d小区属于老旧小区，人口多、房屋产权复杂、居民差异大、流动频繁、生活方式多样、服务需求多元。长期以来，由社区居委会承担小区物业管理的责任，但因服务经费不足存在较多问题。对此，社区探索通过引入专业物业服务企业、建立社区物业工作站、实施楼道微自治等多种手段并施，不断提高物业管理和服务的能力和效率。具体而言：一是引入市场化服务。社区通过公开招投标确定进驻物业服务企业，交由负责安保、保洁等日常管理工作。社区投资改造小区道路，对小区实行全封闭式管理，启动停车市场化收费。二是成立社区物业工作站。社区物业工作站在社区党组织的领导下开展工作，设站长1名、副站长1名和3个社工岗位，负责协调、督促、考核物业服务企业等工作，使社区实现了社区物业服务与管理的“干管分离”。三是促进小区居民自管自治。社区组建小区楼道议事会，举办居民提案大赛，提案包括环境改造、楼道空间使用、楼门文化建设等，并按照“提、议、定、做、督”五步三公开的议事流程逐步实施。如d小区有4个亟需微改造的楼道，根据居民提案和决议，不再采用以往由社区、街道集中出资的形式，而是通过居民众筹、社区补贴、党建联盟单位支持的方式凑集改造经费，对于改造后楼道的公共卫生、日常维护、设施维修等，则交由小区居民自我管理，自愿交纳管理费，自己选举专人负责，专款专用并定期公示，由此形成了居民力量、市场力量、社区力量这三方有效合作的物业联治模式。三、国家治理体系内不同组合与交叉的共同体关系实践治理主体多元化既是治理共同体的鲜明特征，也是进一步影响共同体形成治理合力的难点所在。从H街道的社区物业治理实践发现，社区物业治理是一种基于“国家-市场-社会”三维组合而生的共同体动态关系，这一动态关系的形成与演变，在很大程度上取决于相关行动者的利益交互、价值共谋和策略互动过程。4个案例共同表明了，社区党组织、居民委员会、街道党工委、办事处、派出所、房管所等国家基层治理体系组织，根据具体情境的不同选择性介入到社区物业事务中，与物业服务体系和业主自治体系开展适应性互动，自然衍生和形成了不同组合与交叉的共同体关系，从而更有效和有序地实现共建、共治与共享。特别是，H街道党工委、办事处及有关街办机构、社区党组织、居委会面对社区物业失序困境时，按照“党建引领、政府履职、企业履约、业主行权、居委会自治”的角色定位，主动引入自身的影响力或嵌入直接的协作力，在“互补-嵌入-协同”的政治有效扩散过程中做出恰当的角色转换与适时的行为调整，创造性地推动和实现社区物业治理的组织再造、关系建构和秩序平衡，成功地建立起有效的应急性甚至是持续性的社区物业治理机制，构生出一幅基层党组织领导下的多方主体互补、互构与资源力量共建、共治的社区物业治理共同体图景（见下图2）。（一）发挥社区党组织的领导作用社会治理共同体能否形成，取决于公众在参与公共事务治理时能否形成共识进而对治理活动高度认同。党建引领为公共问题治理中的民主协商与共识形成提供了重要支持。同样，社区物业治理要充分发挥基层党组织领导核心作用，把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社区物业治理的主线。H街道的社区物业治理实践说明，街道党工委、社区党组织很注重对社区物业工作的领导，能有效地发挥总揽全局的领导作用。当a小区物业管理陷入混乱时，街道党工委及时介入和指导社区居委会全面接管小区并垫付物业费，确保小区物业管理与服务正常运转。在c小区普遍未成立业主委员会的情况下，社区党组织鼓励、监督和保障社区自营的物业服务企业进驻，提高小区物业管理和服务水平。面对b小区难以成立业委会的情况下，街道党工委和社区党组织积极动员街道相关机构和小区共同再造物业管理委员会，挑选具有较强责任感的社区党员担任主任并及时监督物业服务企业进行整改，小区物业服务获得极大改善。纵观H街道的社区物业治理整个探索过程，街道党工委和社区党组织都十分注重发挥并善于运用自身的统筹协调优势和组织创新策略，当社区物业管理矛盾冲突激化甚至秩序崩溃之时，基层党组织有效运用多方联席会议的组织形式及时搭建起一个多方利益的协调议事平台，并坚持引导居民通过议事平台表达需求、反映意见、提供建议，从而及时破冰、化解僵局并明显向好，充分发挥了政治“牵引力”作用，有效实现了“党领导基层治理”（二）地方责任：人民政府在房地产管理中发挥主导作用建设社会治理共同体，需要政府在社会治理中找准角色定位，补齐公共服务短板。相对于社区物业治理，基层政府要有效发挥主导作用，（三）．自我组织能力基层社会治理共同体的关键是提高基层群众的自我组织能力，组织起来参与社会的共建与共治。公共事务自主治理需要具备“明确的动机、自主的组织、适宜的制度和丰富的知识”四、“共同性”的体社会治理是国家治理的重要方面。共同体是一个具有共同利益基础、共同责任担当及共同价值遵循等诸多“共同性”的社会成员、组织等构成的有机联合体。（一）物业治理共同体的完善路径社会治理共同体的基础在基层、根本在社区。社区物业治理共同体的发展必须基于主体功能互补融入社区治理体系，从而实现向社区治理关系的拓展。当前社区物业治理实践面临的问题呈现出跨界性、关联性、复杂性强的特征，单靠社会和市场的力量都会有失偏颇。它表明传统的物业治理关系正在逐步从所谓的“法理-谋略型”走向规范化、法治化的“互补-协作型”，在社区物业治理这个场域内，国家、社会、市场之间正在努力进行适应性的关系建构，通过打通物业治理共同体的外部开放性