特别行政区行政长官任命任免权的正当性与合理性

特别行政区行政长官任命任免权的正当性与合理性

一、行政长官任命的获取途径特别是，行政区的总统具有“双重总统”和“双重负责”的宪法地位。因此,究竟何人可以成为行政长官是“一国两制”的核心问题。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《香港基本法》)第45条第1款规定,香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生,由中央人民政府任命;《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(以下简称《澳门基本法》)第47条第1款也有相似表述。故行政长官的产生需要包括地区选举或协商以及中央任命两个步骤。本文主要探讨的是后者,即中央政府与行政长官人选的关系。中央政府对特区行政长官任免的标准是当下基本法研究的重要内容。特别是针对2017年香港行政长官可以普选的宪制期待,香港社会对中央政府的任免权产生了不同的看法,进一步反映出该问题的明晰十分必要。与此同时,对于中央政府任免权的标准探讨又离不开对任免权性质与内涵的逻辑解释。目前,主要问题为以下三种。一是中央政府是否有权对行政长官人选进行任命。二是中央政府是否有权对选举产生的人选说不,即如何把握选举与任命的关系。三是任命权是否包含免职权。这些争议的背后表达的是如何定位中央与特区的关系与是否信任中央政府。有学者指出,法治已成为香港的核心价值,并以法治作为香港处理与内地问题的方式。二、监督权是特区高度自治权的组成部分中央监督权是单一制下中央政府旨在确保地方自治不偏离宪制规范的权力,它天然地与地方自治权同时存在,并形成对立统一的关系。尽管实现地方自治的原因不同,有些是权力下放,有些是存在不同种族或民族,有些则是为解决一个国家的某个部分出现的纷争状态,根据行为科学的基本原理,人类行为偏差的存在是必然的,因为执行主体对行为规则的认知、接受和执行能力具有差异性。而社会内部各群体组织的自身利益尽管存在“最大程度的吻合”可能性,但也预示着偏差的绝对性。特别行政区是单一制中国内部的高度自治的地区,其自治行为也须符合宪法和法律的规定。中央政府有监督特别行政区高度自治的权力与责任。两部基本法都规定特区行政长官在当地通过选举或协商产生。这意味着在行政长官的人事问题上,中央政府并非直接作出决定,而是全国人大透过基本法授权特区享有选出行政长官人选的高度自治权。在这个领域范围内,特区具有处理自身事务的能力。但这同时也意味着,特区选举或协商所产生的人选可能出现偏差,突破宪制性规范,不利于地区或者国家的安全与利益,所以中央政府必须要对不符合宪制标准的自治行为作出具有强制力的矫正行为。故中央政府对特区行政长官的任命权是中央监督权,其与特区高度自治紧密相连,一体两面,不存在所谓的中央权力与特区权力的冲突。与此同时,也需要明确中央监督权与中央直接行使的权力的关系。2014年发布的白皮书中指出,特别行政区制度下的中央全面管治权包括中央直接行使的权力与授权特区实行高度自治。而对于特区高度自治权,中央具有监督权。因此,如果从中央与特区的关系角度而言,自治权与监督权是不同主体行使的权力,监督权是中央针对自治权所产生的。但如果从中央权力划分的角度而言,监督权则是中央直接行使的权力的一部分,是包含与被包含的关系。因为与直接行使的权力相对应的是间接行使的权力,而中央对特别行政区间接行使管治权就是透过授权,由特区高度自治。中央监督权无需授权特区行使,所以不能因为中央任免权属于监督权而否定中央政府在任免监督中的主体性地位与直接行使权力的形式。三、中央对地方任命的决定中央对港澳行政长官的任命权具有基本法的依据。《香港基本法》第15条规定,中央人民政府依照本法第四章的规定任命香港特别行政区行政长官和行政机关的主要官员;第45条第1款规定,香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生,由中央人民政府任命。《澳门基本法》也作了类似规定。因此,从宪制程序的角度而言,任命就是一种实质性的权力。因为行政长官必须经历人选的提出与中央的肯定两个步骤,缺少任何一个都不符合基本法。有人认为,由于没有明确标准,中央对于选举或协商出的人选不能够进行否定,其等同于英国女王对首相的任命———虽必不可少,但不能否定,并提出中央的实质性任命没有法理基础与程序。第一,由中央政府直接任命,其代表是1982年前的法国。该方式的优势是能够密切与中央的关系,提高被任命者的权威,加强中央对地方的控制,不过也存在被任命者不够关注地方事务的缺点。第二,由地方议会选举或决定产生。如德国的一些地方行政首长由地方议会选举,美国一些地方行政首长是由地方议会在合资格的职业官员中任命一位经理来管理。第三,由地方居民直接选举产生。如在美国一些实行强市长制的城市以及日本,行政首长均由居民直接选举。该方式有利于防止权力滥用,但独立接受选民委托,可能会造成地方首长与地方议会的冲突,不利于施政。第四,由地方选举、中央任命产生。2004年12月,俄罗斯州长的产生方式由居民直选改为由地方议会根据总统提名进行选择。2009年俄罗斯又进行调整,州长职位的候选人由在地方议会中居多数的党派来提名,并一次性提出三个候选人,如总统认为不合适,就由地方再提三个,直至双方达成一致。俄罗斯国际政治鉴定所和明琴科政府关系咨询社所作的调查显示,包括现任州长、联邦和地方政权机关的工作人员、国家杜马议员以及关注国家机关工作的专家对于州长任命方式的改变都给予了高度评价,特别是在维护国家领土完整、加强联邦对于各地区的控制、维护各地经济稳定增长等方面都有较为突出的得分。所以不能简单地说某一种形式是绝对正确的。选举有不同的形式,其与中央任命并非不可调和。应当说一个国家的宪制选择与其历史传统息息相关,最终目的在于国家建构。自古以来,我国对人事任免权的关注从未消减,究其原因就在于一国大政的良莠,全看用人是否适当。在唐、清等多朝,中央多直接任命中原地区的地方长官。而对于边疆,历代中央多采取“因俗而治”方针,但都确保了对地方长官的实质任命。比如唐代羁縻府州制中,对于首领的分封,中央政府具有不可替代的作用,甚至在必要时直接决定继承问题。唐开元十年,黔中酋长谢元齐死,但其无后,子弟争夺,最终由中央政府予以裁决,“诏立其嫡孙嘉宜袭其官爵”孙中山早在辛亥革命前,就将中西方文化予以调和,提出了五权宪法,特别包含了考试权,高度重视进贤的作用。四、免职权是特区行政长官的共同责任《香港基本法》第15条只规定了“任命”,并没有像《澳门基本法》那样规定了“任免”,一字之差带来了争议。有学者认为,将《香港基本法》第15条与第48条联系起来进行体系解释,中央有权任免主要官员,那么中央应有权任免行政长官;从目的解释的角度出发,如果中央对行政长官不能免职,那么就无法保证行政长官对中央的真正负责。第一,《香港基本法》第73条第9项,规定了立法会对行政长官的弹劾权。如果立法会想要弹劾行政长官,免除其职务,必须由中央政府决定。因此,这就可以看出中央对特区行政长官有免职权。如认为中央只有任命权,那就是对基本法理解的偏颇。第二,中央并非仅在上述情况下才可以行使权力。以美国联邦法官予以类比是不当的,因为美国行政权、立法权与司法权处于一个平等的地位,总统对联邦法官的任命是一种制衡。若法官能被总统免职,那会打破三权间的平衡,造成行政霸权,不利于政治秩序。而根据《香港基本法》第12条、《澳门基本法》第12条,特别行政区直辖于中央人民政府。故作为特区的首长,行政长官与中央政府间不是平等的关系。因此,这和美国联邦法官与总统的关系有本质不同。美国联邦法官不被总统免职的价值也在于维护司法的独立性,确保只服从法律而不考虑其他因素。但行政长官的设立并不是为了独立,他不需要也不能够独立于中央政府与特区其他部门。实际上,根据基本法的规定,行政长官的职权就包括了领导特区政府、执行法律、决定政策、执行中央指令等,所以行政长官价值追求是特区善治。当行政长官违反基本法的宪制时,就可能不宜任职。第三,特区高度自治的边界就在于保持同质性,特别是政治的同类性。当然,这不是说中央可以随心所欲地行使,这对于高度自治本身而言是不利的。从中央监督权行使的原则上而言,一定要在法治的要求下,即违反了法律的明确规定,同时,需要在已经不能由特区内部解决的情况下,为了达到特区良好治理的目的,中央才行使免职的权力。五、中央任命和监督的标准确定(一)特首的识别、陈述权和特首所处的时间和权限围绕中央任免的标准,中央与学者都有不同的论述。2011年7月,港澳办主任王光亚就指出特首爱国爱港是根本前提,管治能力是关键所在,社会认受性是民意基础。有学者认为,任命行政长官主要有三方面的要求,一是特首应当尊重宪法和基本法,承认香港是中华人民共和国不可分离的一部分。具体而言,就是指特首在任职期间的行为和言论符合上述要求,而其在担任特首之前的行为和言论不在规限内。二是特首应尊重中央所享有的权力。因为中央的诸多权力需要特首及特区政府的协助与执行。三是特首应忠实于“一国两制”方针,不只是忠实于基本法,也包括忠实于宪法与全国人大。而该标准不同于参选资格标准。但无论标准如何不同,都应以法律的形式将其提前公布,让包括参选人在内的社会大众具有可预测性,否则难以达致法治的一般认知。设定标准的目的不是为了筛选某个人,而是为了给参选人予以指引,保证“一国两制”成功落实。而标准则应以规范特区制度的基本法来展开。以《香港基本法》为例,在第四章第一节行政长官中明确规定了其所应具备的标准。概括而言,可以将其分为四条,包括参选资格标准、产生程序标准、任期限制标准以及治理能力标准。(二)基本法对于港澳高度自治权的保护行政长官的参选资格标准乃根据《香港基本法》第44条的规定,行政长官必须符合以下标准:(1)香港特区永久性居民;(2)中国公民;(3)年满四十周岁;(4)在香港居住连续满二十年;(5)在外国无居留权。如此规定,一方面确保了以“港人治港”为核心的特区高度自治的实现,另一方面更确保了以“恢复行使主权”为根本的国家统一要求。因为要求行政长官必须为香港特区永久性居民,又必须在香港连续居住满二十年,从身份与时间上将参选人同香港紧紧地联系在一起;而中国公民与无外国居留权的标准又表明参选人必须符合《宪法》中有关中国公民的义务要求,这包括了维护国家统一和民族团结、遵守宪法和法律、保守国家秘密等在内的内容,形象化的表达可以称之为“爱国爱港”。而这里的“爱”并非无法判断的情感意志,而是基于对《宪法》和法律义务的遵守和尊重。此外,香港《行政长官选举条例》列出了更为细致的条件,包括被裁定犯叛逆罪的人士不得参选、提名日前五年曾被裁定犯有《防止贿赂条例》第2部所订之罪行的人士不得参选等。随之产生的两个问题是,特区是否可以对行政长官的标准进行进一步的限缩,中央在任免行政长官时的标准是否包括特区所规定的内容。对于前者,其实无论是《香港基本法》还是《澳门基本法》在附件一的第5条中都明确了具体选举办法由选举法规定。因此,具体选举办法的规定就包括了对行政长官的参选资格进行细致的规定。这是全国人大透过基本法对于港澳授予的高度自治权。根据两部基本法第11条第2款,本地立法不得同本法相抵触。故问题的核心就是行政长官参选标准的限缩是否抵触基本法。基本法在此规定的几项参选资格标准的目的是对于《宪法》和基本法中有关忠诚义务的规范,从而确保“爱国爱港”、“爱国爱澳”者治理。而港澳本地立法的限缩是因为行政长官是香港特区的首长,其宪制地位要求必须能够代表特别行政区,所以这样的一个宪制角色,决定了其必须要有基本的德才水平。对于后者,应当具体问题具体分析。申言之,基本法当中列明的标准一定是行政长官所需的,如果人选出现不符合上述标准的情况,那么中央政府势必不能任命,否则就是违反基本法,不利于国家统一的法秩序运作。当然,这种极端情况出现的概率很小,但不能因此否定中央政府依据此标准拒绝任命。所以,基本法中列明的5项基本要求应当是中央任命权的标准之一。而港澳本地的立法规定,一般不应当认为是中央进行任免的标准,因为特区行使高度自治权不应对中央管治权产生限制。但作为对基本法的规范的细致描述,中央需对本地立法所规范的标准予以参考。(三)中央政府的判断所谓产生程序标准,就是《香港基本法》第47条所规定的行政长官产生办法条款,并创新性地用附件的形式给予其修改的灵活性。产生办法修改的宗旨则是为了增加社会认受性,增进特区民主实践的深度与广度。所以,中央在任免行政长官时需要考虑的一个重要标准,即相关人选是否是具有广泛代表性的选举委员会按照真实意图选举出来的,或者未来实现普选是否按照其选民意图展开的。中央政府应当对此作出判断。申言之,中央任免行政长官的产生程序标准讨论的不是行政长官应当以什么方式产生,而是说产生的人选是否与宪制框架下的产生办法相吻合。当然,也有人坚持认为爱国爱港会成为香港特区行政长官人选普选的一大障碍,认为其是一道筛选机制,会使得“泛民”人士无缘竞选。但筛选本身必不可少。首先,香港特区是中国的一个地方行政区域,它的长官必须是要向中央负责的,不进行这样的筛选不能保证国家利益和民族利益。其次,从西方国家的实践来看,没有一个国家是完全不进行筛选的,只是筛选的标准和范围有所不同,目的都是为了降低民主的劣根性,提升人选的品质。香港特区需要的不是一个只有民意而没有能力或没有积极能力的长官。因此,与其说不要一个筛选的制度,不如说需要一个合理的筛选制度,即法治框架下的人事任免监督制度。所以,不能因为对行政长官产生方法的不认同而否定中央政府对行政长官人选的任免标准。在既定的宪制秩序下,符合法律程序规定的行政长官人选就是代表了宪制性法律的认受性。中央政府的判断也应当依法进行。港澳社会对于政治体制民主化的推进诉求,是基本法规定的另一套规范体系,应当遵循循序渐进的基本法规范展开。中央政府的任免标准必然与此同步更新。(四)双重宪制地位上的特征回归前,香港、澳门实行总督制。其中港督是英国女王在香港地区的全权代表,是英国政府的发言人,是港英政府的首脑;而澳督则是葡萄牙主权机关在澳门的总代表,是澳葡政府的最高行政首脑。因此,他们在宪制地位上的特殊性决定了他们的非民主性特征,决定了他们并不对香港、澳门本地负责,香港、澳门居民难以对其产生影响。而回归后,行政长官具有双重宪制地位,既要对中央人民政府负责,又要对特别行政区负责,所以特别行政区制度决定了行政长官的产生不再是单纯的委任,而是需要加入民主政治的成分。而其中关键点也就在于行政长官的任期制。故任期制是基本法中对行政长官人选的程序性任免标准。两部基本法在行政长官选举的条款中都规定了任期限制的内容,包括任期五年,可连任一次。这意味着对于超出任职期限与届数界限的人选,中央政府有责任与义务予以否定。这是基本法中任期制所表达的民主政治原则的生动体现。(五)品格与忠诚:与基本法所规范的互信基础行政长官在特别行政区制度中占有至关重要的地位,因此行政长官必须要有较强的治理能力。《香港基本法》第47条第1款规定,香港特别行政区行政长官必须廉洁奉公,尽忠职守。这说明行政长官必须符合品格、忠诚、资质上的具体标准。例如,新加坡的准候选人必须先取得总统选举委员会发出的资格证明书,才能获得正式的提名,且其标准是为人正直、品格高尚、声誉良好,还能够凭借其经验和能力履行总统职务。而品格与忠诚表明要获任命的行政长官必须能够遵守《宪法》和基本法中的有关义务,不仅包括对于政府的领导,对基本法和其他法律的执行,执行中央的指令等基本法中行政长官的职权规定,也包括基本法的内在含义与宪法惯例,如向中央反映情况,提出意见等等。因此对行政长官要求的“爱国爱港、中央信任”就是这一治理能力的应有之