香港政制发展的争议

香港政制发展的争议

简而言之，“政治发展”是指政治和经济体制的过程和模式。在现代政治学中,政治体制通常包括政府机构的产生及其运作方式,诸如政府首脑和立法机关的产生,行政、立法、司法三者之间职权及其相互关系等问题。这些问题都是由法律体系中位阶最高的法律———宪法或宪法性法律加以确认和规定的。美国学者巴塞洛缪指出:“宪法是治理国家的根本法和基本原则的总体,宪法规定政府体制、政府及其所属部门和官员的一般职能和权限,以及为何行使这些职权。”众所周知,《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称“基本法”是香港特区宪法性法律,规定了香港特区的基本政治制度和原则,是香港特区政制建立和发展的基础,这一点毋庸置疑。但是,作为一个地方行政区域的香港特区的设立以及基本法的制定都是我国全国人民代表大会根据《中华人民共和国宪法》(以下简称“宪法”)设置和制定的,宪法最终决定了香港特区政制的基本面貌。因此,香港特区政制的宪制基础并非仅仅是基本法。探讨香港特区政制发展的宪制基础必须以宪法为基础和基本背景。“宪法与基本法构成了香港特区政制的共同基础。”一、宪法与“两制”的冲突及效力宪法是国家的根本法。它之所以“根本”是在于它规定的内容和调整的社会关系不同于其他法律;它的效力高于其他法律;它的制定和修改程序不同于其他法律。从宪法规定的内容来看,宪法的“根本法属性”主要表现在,它规定了国家的根本政治、经济和法律制度,主要包括人民与国家和政府的权利与权力的分配问题(国体)、国家权力在横向的国家机构之间的划分问题(政体),以及纵向的国家整体与其组成部分之间的关系和权限划分问题(国家结构)。其中,“国家结构问题在整个宪法和宪法学中占有十分重要的位置,因为它直接关系到国家的统一与分裂,关系到国家的生死存亡。”首先,从宪法学有关国家结构的理论来看,国家结构是指一个国家内部纵向的构成形式,也即国家的整体及其组成关系。在单一制国家结构下,国家主权是唯一的,领土是完整的。香港、澳门和台湾自古就属于我国领土,由于历史原因,远离祖国大陆。为解决此历史遗留问题,邓小平首创以和平方式实现祖国统一的“一国两制”的国策,并于1982年修宪时写入宪法。宪法在序言中明确指出:“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分,完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。”序言的这一阐释,既“指出了维护国家统一是全中国人民神圣职责,同时也解决了港、澳、台同胞的宪法地位,将他们纳入到中国人民这一政治概念之中。”因此,作为单一制国家结构下的地方行政区域,香港特区的政制发展就“不完全是香港内部事务,其主导权在中央,中央对特区的政制发展,有宪制的权责”。其次,从宪法的空间效力来看,“任何一个主权国家的宪法的空间效力都及于国土的所有领域,也及于这一主权国家的所有公民,这是主权的唯一性和不可分割性所决定的,也是宪法的根本法地位所决定的。”虽然在“一国两制”下,香港享有高度自治,保留其原有的基本制度不变。但这种特殊性不能否定整体,宪法作为整体的效力是及于中华人民共和国的所有领域。当然,在适用宪法的过程中,由于宪法作为国家的根本法,要调整众多领域和众多事务,其包含的价值各不相同,某些情况下可能存在着一定程度的价值冲突。但这种冲突并非绝对,并非维护一种价值就要完全排斥另一种价值。也就是说,“一国”下的“两制”不是相互“排斥”,而是要相互尊重。如宪法中有关四项基本原则和社会主义制度规定虽不直接适用香港,但香港特区的各种组织和公民必须尊重这些制度的存在。因此,《宪法》第1条规定:“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”这一条文在香港的效力意味着,即使在香港,也不可以允许破坏中国其他地区实行的社会主义制度的行为的存在。此外,宪法规定的许多制度,与香港特区也有着直接的关系。例如全国人民代表大会中有香港特区选举的代表,这些代表当然要按照宪法的规定来履行代表职责。又如,香港特区政府直辖于中央人民政府,那么关于中央人民政府的宪法规定当然对香港发生效力。而宪法关于国旗、国徽、国歌、首都的规定,当然也对香港产生效力。由此可见,宪法对香港特区的效力不仅仅是第31条,而是作为整体的效力及于香港特区。这也是宪法空间效力的普遍性和绝对性所决定的。二、宪法第31条关于宪法是香港政制发展宪制基础的法律依据,可以从基本法制定的宪法依据和基本法特殊的修改、解释及合宪性宣告程序等方面分析。首先,从基本法制定的宪法依据来看,主要表现在以下层面:一是我国宪法对制定基本法的规定。如前所述,宪法的“根本法属性”除表现在它规定的内容和调整的社会关系外,还表现在它的效力高于其他法律,是国家其他一切法律的基础。因此,作为地方区域的香港特区,其基本法的制定也必须以国家宪法为依据。这一点直接体现在《宪法》第31条的规定上,“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”同时《宪法》第62条从全国人民代表大会职权的角度也再次明晰了《宪法》第31条的内容,规定“全国人民代表大会行使下列职权:……(十三)决定特别行政区的设立及其制度”。这两条规定,既充分体现了“一国两制”的方针和精神,也表明设立特别行政区,并决定其实行制度的权力专属全国人民代表大会。此外,1982年11月26日,宪法修改委员会副主任委员彭真代表宪法修改委员会向第五届全国人民代表大会第五次会议作了《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》,其中他详细阐释了宪法第31条的立法背景与意图。他指出,1981年“国庆节前夕,全国人民代表大会委员会委员长叶剑英同志发表谈话指出,实现和平统一后,台湾可作为特别行政区,享有高度的自治权。这种自治权,包括台湾现行社会、经济制度不变,生活方式不变,同外国的经济、文化关系不变等等。考虑到这种特殊情况的需要”,修订宪法第31条。同时他又指出:“在维护国家的主权、统一和领土完整的原则方面,我们是决不含糊的。在具体政策、措施方面,我们又有很大的灵活性,充分照顾台湾地方的现实情况和台湾人民以及各方面人士的意愿。这是我们处理这类问题的基本立场。”二是香港特区基本法对其制定依据的阐释。基本法序言开宗明义地阐释了制定基本法的宪法依据。序言指出,香港特别行政区是根据中华人民共和国宪法第31条的规定设立,并按照“一个国家,两种制度”的方针,不在香港实行社会主义制度和政策。为此,“根据中华人民共和国宪法,全国人民代表大会制定中华人民共和国香港特别行政区基本法,规定香港香港特别行政区实行的制度,以保障国家对香港的基本方针政策的实施”。《基本法》第11条又规定:“根据中华人民共和国宪法第31条,香港特别行政区的制度和政策,包括社会、经济制度,有关保障居民的基本权利和自由的制度,行政管理、立法和司法方面的制度,以及有关政策,均以本法的规定为依据。香港特别行政区立法机关制定的任何法律,均不得同本法相抵触。”由此可见,一方面,宪法的效力至高,是特别行政区设立的法律基础,是制定特别行政区基本法的法律依据。它的效力不仅仅是第31条,而是整体的;另一方面,基本法所规定的特别行政区的制度和政策要合乎宪法第31条所涵盖的“一国两制”的宪法精神。如行政长官的产生与任命、司法独立和行政主导的政治体制等。在宪法、基本法与特别行政区其他法律之间,宪法的效力高于基本法,而基本法的效力又高于特别行政区立法机关制定的其他法律。三是《中英联合声明》对制定基本法的陈述。基本法的宪法依据不仅在宪法和基本法上有规定,在《中英联合声明》中也有体现。《中英联合声明》正文第三点指出:“中华人民共和国政府声明,中华人民共和国对香港的基本方针政策如下:(一)为了维护国家的统一和领土完整,并考虑到香港的历史和现实情况,中华人民共和国决定在对香港恢复行使主权时,根据中华人民共和国宪法第31条的规定,设立香港特别行政区。”该声明附件一第一点又指出:“中华人民共和国全国人民代表大会将根据中华人民共和国宪法制定并颁布中华人民共和国香港特别行政区基本法,规定香港特别行政区成立后不实行社会主义制度和政策,保持香港原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变。”其次,从基本法修改、解释,及合宪宣告的特殊程序来看:宪法规定,全国人民代表大会及其常务委员会(以下简称“全国人大”、“人大常委会”)行使国家立法权。全国人大有权修改基本法律,人大常委会在全国人大闭会期间可以对基本法律作部分修改或补充,但不得同该法律的基本原则相抵触。同时,人大常委会行使解释法律的职权。香港特区基本法是全国人大根据宪法制定的国家众多的基本法律之一。但不同的是,香港特区基本法的修改权专属于全国人大,人大常委会不享有对香港特区基本法的修改权。这一点《基本法》也有明确规定,“本法的修改权属于全国人民代表大会。”与此同时,香港特区基本法的解释权也不同于其他基本法律,虽属于人大常委会,但对于特区自治范围的条款解释却授权给特区法院。签于香港特区基本法的特殊性,全国人大在通过基本法的同时,以不同于其他基本法律合宪性宣告方式,“第七届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国香港特别行政区基本法》,包括附件一:《香港特别行政区行政长官的产生办法》,附件二:《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》,附件三:《在香港特别行政区实施的全国性法律》,以及香港特别行政区区旗和区徽图案。《中华人民共和国宪法》第三十一条规定:‘国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定’。香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的,是符合宪法的。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律,以香港特别行政区基本法为依据。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》自1997年7月1日起实施。”在“关于《全国人民代表大会关于中华人民共和国香港特别行政区基本法的决定(草案)》的说明”中,全国人大进一步指出,这一决定的作出是“为了进一步明确香港特别行政区基本法的法律地位。”这一特殊的合宪性宣告说明,“虽然香港基本法规定香港特别行政区保持原来的资本主义制度,但香港基本法并不与社会主义性质的中华人民共和国宪法相违背。”同时也说明,“对于香港基本法的任何理解都必须以中华人民共和国宪法为背景,香港基本法是合宪的,对香港基本法的解释也必须是合宪的,香港基本法的运行必须是在宪法框架下的。”再次,《基本法》有关香港特区的政治制度、经济制度和法律制度等的规定贯彻了宪法第31条所确立的“一国两制”方针的精神,如《基本法》第45条规定的香港特区行政长官的产生与任命。至于有人基于香港特区政制发展的最终目标是达至普选,据此提出“普选须符合《公民权利和政治权利国际公约》(简称《公约》)第25条之规定,《公约》是香港特区政制发展的法律基础”的观点,是不准确的。《基本法》第39条规定:“《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会与文化权利的国际公约》和国际劳工公约适用于香港的有关规定继续有效,通过香港特別行政区的法律予以实施。”换言之,不适用于香港特区的有关规定就无效。而我们知道,《公约》于1976年被引申至香港时作出了保留条文,保留不实施该《公约》第25条(b)款的权利,即“选举权必须普及而平等”。香港特区成立后,根据1996年6月中