立法者的局限柏克与英帝国的宪政危机

立法者的局限柏克与英帝国的宪政危机

七年战争（1756-1763）后，英国担心债务问题，转向美洲国家殖民地增税和免税，陷入政治危机。这场危机愈演愈烈,在美洲方面表现为逐步升级的革命浪潮;在英国方面,则表现为宪法和代议制的不足为用。站在世界历史的角度,我们可以把这场危机视为英国宪政秩序的一次重大转折,以及美国宪政秩序兴起的先声。旧秩序之下的英国才智之士,大都对这一重大秩序变更有所反应,但立场迥异。比如,作为立法者(英国下议院议员)的爱德华·吉本,皇皇巨著《罗马帝国衰亡史》的作者,带着博雅之士的政治疏离感,保守地站在了维护英国现状、反对美洲革命的立场上。柏克在美洲危机期间的言论给人这种印象:通过立法者的谋划、政治人物的行动和宪法秩序的重构,适足应对美洲事务。虽然如后人所见,柏克并未完成这一重任,但其在英国宪法危机时刻呈现的洞见和勇气,却成为剖析“立法者局限”的绝佳案例。柏克亲身展现了“私智”与“天命”之间的深刻缠斗:在世界历史的天命流转中,一颗深植于哥特宪法一言以蔽之,柏克所面临的难题在于:是否能通过对英国宪制的改造与重构,使英帝国秩序得以拓展至美洲,同时又无碍于殖民地的自由?或者说,英国宪制下的“自由帝国”是否可能、如何可能?本文在对柏克作为思想/政治人物的定位之上,对其遵循的智识传统、置身其中的政治情境进行剖析与读解。需要说明的是,本文并非一篇对当时英国史的解读,毋宁说是基于历史法学一、立法者白克面临的宪法问题(一)立法者的替代立法在相当长的历史时段都是君主的使命,比如马基雅维里笔下的罗慕洛、吕库古或美第奇家族。而这一在17世纪威胁过英国宪制的君主问题,到了18世纪的柏克时代已经转变为议会斗争。“议会立法者”在一定意义上取代了君主立法者,并成为后世之常。所谓议会立法者,是指在实行议会制的国家,借助政治辩论推行政治主张、通常具有议员身份的政治人物。君主诉诸剑与火的地方,议会立法者们将诉诸演讲与论战,立法从“行动”变为“言辞”。但正如马基雅维里所说,政治地演说与写作,本身就是一种行动。柏克对新与旧的理解,将影响他此后提出的美洲方案,而其局限性也深植于此。柏克的“旧”,主要体现为他对英格兰古老宪制(AncientConstitution)的服膺,其自由主义和保守主义立场也在这一传统中呈现。柏克的自由主义,并非如后世施米特所批判的那种缺乏决断的自由主义(二)柏拉图对英国政制的批判议会立法者通过言辞起作用的前提,是未被败坏的健全民智。换言之,如果有败坏民情、分裂民众的现象存在,则需要立法者站在宪法守护者的角度剪除之。在柏克看来,当时英国国内的阴谋与党争,实际具有腐蚀宪法根基的危机性质。古典共和主义和英国宪制对党争的处理略有不同。在塔西佗或者马基雅维里的撰述中,对阴谋和党争的制衡是共和主义的核心关切。《君主论》最长的一章中,马基雅维里对阴谋问题花费了大量笔墨,并以法国为例阐述巴列门(Parliament)对于化解党派阴谋所起的作用。在他看来,以巴列门作为裁判机关来弹劾贵族、维护平民,对于君主来说是再好不过的事。在写于1770年的《论当前之不满情绪的根源》一文中,柏克对当时困扰英国政局的党争问题进行了描述:一群被称为宫廷帮的党徒,如隐秘的地下根茎窃据了政府和皇室的要津,形成实际上的双重内阁,绑架了当时的英国国务,施加影响于议员选举与法案通过,腐蚀着下院所代表的公共精神。换言之,到了乔治三世时期,一度稳固的君主—贵族—平民式宪制结构,受到了党派之争的侵扰。宫廷党徒不仅蒙蔽了国王,而且侵蚀着议会,从而破坏了英国宪制中至为重要的平衡感。具体到下院内部,在对美洲事务的讨论上,也存在格伦维尔党与柏克所在的罗金厄姆党之间的分歧。前者对美洲的定位,类似于杀鸡取卵、涸泽而渔:完全不顾殖民地正在风起云涌的革命形势,强调以高压手段通过议会法案对美洲课税。不仅如此,他们对美洲政策还一日三变、朝秦暮楚,激起了越来越多的不满。柏克则认为,以这种方式课税于美洲,不但将激起更大范围和更高烈度的反抗,而且即便从长远来看,也是得不偿失的。从根本上来说,维持美洲相对自由的贸易地位,将更加有助于帝国秩序。格伦维尔党显然见不及此,也无意妥协。对立法者柏克而言,党争最大的问题不在于分裂共识,而在于消解了健康的公共舆论,腐蚀了民众的健全理智,而这一点正是宪法能起作用的基础。柏克认为,任由党派的纷争弥漫全国,将导致国民的分裂,而民众中的大多数和其中的优秀者,将因为其声音不能表达,而陷于狂暴的权争。党徒们以抽象的“国力增长”为幌子,危害了自由的英宪体制。对身处议会体制之下的柏克来说,固然无法运用君主式的手段推行自己的政治方案,但他依然可以面对尚未被全然败坏的民众,通过政治演说进行呼吁,通过赢得下院同意换取方案的推行,而这个任务注定会不轻松。(三)“普遍利益”的共识和“无代表,不纳税”主张超出一定限度的民众分裂会带来代议制的危机,因为基于必要共识的旧的宪制根基松动了。代议制危机与政治危机未必同步,如果政治危机先于民众分裂,则代议制可以成为化解政治危机的手段,立法者借此可在政治危机恶化前推行一套及于全体的政治方案;如果政治危机发生之时,民众已经分裂或者尚未实现政治化,则真正的危机不可挽回。梳理代议制的历史可以知道,在中世纪,代议制的形态可以说是“利益代言人”模式,即围绕本选区全体选民的利益,展开对政府行为的纠正。作为回报,选民予以经济资助。而到了美洲独立前,英国议会已经大体完成了利益整合与意见整合,表现形式是对“普遍利益”的共识,对局部利益的超越。在形式上,对代表的限制逐渐减弱,但对代表的“政治觉悟”要求较高。柏克对此进行了经典的表述,他认为:“议会代表不是不同利益以及利益冲突各方的使节……议会是一个民族国家的协商会议,其中只允许存在一个利益,并且这个利益只能是全体民众的利益,它不是为了某个地方的目的,也不应该受地方偏见的指导,它代表的是普遍利益(thegeneralgood)。”然而,就当时英美之间的政治局势而言,关于“普遍利益”的共识已经很难维持。在具体的表现形式上,主要是美洲人的“无代表,不纳税”主张。这一主张因其广为人知而无需申述,但是需要指出的是,对这一主张的一般理解存在误差。首先,当时的英国议会是否同意美洲人进入,本身就是问题;其次,介于大西洋的阻隔,地理的制约,美洲人也很难实际履行这一职责。更为重要的是,即使美洲人得以进入议会,以其人口比例,仍然无力阻挡对其不利的法案通过,反倒给法案以合法化外衣。因此,柏克需要同时说服英国人和美洲人接受另外一套替代方案化解危机。问题就在于,有没有一种可能的解决方式?美洲人士是否也愿意以这种方式化解危机?在英国和美洲之间,还存不存在将二者联为一体的宪制方案?申而论之,英国当时的代议制危机,主要是英国的秩序在拓展至本土之外乃至全球时,能否适应不同的历史和社会环境?作为一个贸易帝国,英国的治理秩序自然具有可延展性。实际上,在我们谈论英国时,需要区分“大英帝国”和“大不列颠王国”两个范围完全不同的概念。在美洲革命时期,“大英帝国”指的是“英格兰、苏格兰、爱尔兰、马恩群岛(theislandofMan)、泽西(Jersey)、根西(Guernsey)、直布罗陀(Gilbraltar)和在地中海的美诺卡岛(Minorca)等地;在非洲的塞内加尔等地;在东印度的孟买等地;在北美的诸岛屿及殖民地等地”二、建设自由帝国：白金三角洲的美国方案(一)自由的贸易帝国是否可以在其病态下交易不晚于发表《论课税于美洲的演讲》之时,柏克开始设想一套既符合英国的“祖制”(AncientConstitution),又能维护殖民地自由的政治秩序:在一套自由帝国的方案下,兼顾二者。这套方案的起点,始于对不列颠议会1764年针对美洲课税的《岁入法案》的反对。柏克的理由明确而有力,即对手的做法变更了英国祖制:“在这一百多年的时间里,以议会立法的方式、由美洲征集岁入,议会是想都没想过。”这样的政策在美洲人的眼里,也是“祖制的大变更”柏克所维护的祖制,和他所设想的帝国方案,都始于同一个起点,即从1660年代以来被29项议会法案所贯穿的、奠定了英国殖民方针之基石的《航海条例》。格伦维尔内阁以法案的形式对美洲课税的行为依据,不见于此前关于此条例的任何法案。这种短视行为既是对英国利益的危害,也损害了美洲人民的自由和尊严。为什么这么说呢?因为此前关于《航海条例》的法案,“是与所有殖民地互商、妥协的结果,也是应部分殖民地的明确要求而制定的。”自由的贸易帝国能否有足够的空间容纳美洲?柏克认为是可以的。原因有二:首先,美洲的成长本身就是《航海条例》的产物,即便它本身有着诸种不足,美洲人士也已经将其作为一个“习惯”接受了下来,而且美洲也得到了经济补偿。其次,除商业受限之外,美洲在其所有的内部事务中,有着自由政体的特征和英国宪法的影子。正如柏克本人所说,商业上的奴役和政治上的自由这一组合,虽然称不上完美的自由,但也算得上幸福和自由了。这套帝国秩序和以往的国家治理存在区别。如果说以往的模式是大不列颠内部的、相对均质的单一政体治理,那么柏克时代的贸易帝国则存在事实上的“内外之别”,即不列颠政治的“内”与殖民地政治的“外”。任由内、外分歧不断加剧,帝国势必走向分裂。因此,需要把“内”与“外”都统一于英国宪制和盎格鲁—撒克逊自由主义之下。站在当时的美洲人立场来看,其政治发育度和观念储备尚不足以提出一套成熟的宪制替代方案,或者说,美洲人士尚未意识到“内外之别”,更不用说独立意识。事实上,作为母邦的逃离者,殖民地人士在内心深处是认同英国宪制的。因此,柏克这套帝国方案在理论上是可行的。这种取消了内外之别的“大英帝国政体”,有别于“不列颠政体”。帝国秩序并非专制的,而是能够容纳多个自由的政治单元;帝国并非以压迫美洲为能事,而是“大有益于人类的安宁与幸福”。服从与自由的张力,在这一秩序之下不复存在。诚如后世的雅法所说的,“人类曾经经历过没有自由的帝国以及没有帝国的自由,但从未经历过自由的帝国。”因此,只有站在柏克“自由大英帝国”的高度才能认识到,他并非一个简单的危机回应者,而是有着古典“立法者”眼光和视野的帝国构造者,实际政治事务中的课税权问题,在他那里只是“帝国的工具”(二)第三,国家权力之间的矛盾基于对自由帝国的整体考虑,柏克在《论课税于美洲的演讲》中巧妙地回避了关于“内部税”与“外部税”的简单争论,他认为“这一区分,是无关于权利的”作为立法者的柏克,在提交议会表决的决议案中,细化了他的设想。透过他当时的议会演讲《论与美洲和解的演讲》,可以将其要旨概括为三点:搁置殖民地在不列颠议会中的代表权问题;以“输将”的形式取代课税;撤销或修改此前英国颁布的与课税相关的法案。其中的第二点,是柏克方案的核心。以输将取代课税,高明之处何在?要害在于把权力从不列颠议会转移到殖民地议会。所谓输将,就是美洲殖民地通过自己的议会,将补助金(或曰税款)以“授予”的方式交给国王。授予权与课税权在法权上是一对矛盾,有授予权就无课税权,反之亦然。特伦维尔等人坚持课税权属于英国议会,殖民地无授予权。一名之争,背后是治理思路的分歧。强硬者如特伦维尔,认为解决美洲问题的关键在于维护英国议会权威,为此应不惜使用强力,否则美洲人将得寸进尺。这是一种人们非常熟悉的思路,罗马帝国在实行治理的时候,就曾使用分而治之的手段。但柏克敏锐地意识到,如果按照这套思路来治理美洲,不但将失去帝国的疆域,还将损害他引以为傲的英国宪制,以及尤为珍贵的自由精神。在帝国内部,英国人有自由而美洲人无自由,在柏克看来是无法理解的。作为保守主义者,柏克当然尊重英国宪制这一人世之“常”,但也更知自由精神随情势之“变”。循不变之常,但更应有合宜之变。柏克的论证很清楚。首先,清教徒的精神血统、各殖民地议会的治理形式、北部的信仰与南部的民情、人民普遍受到的法律教育,以及天赐的地理条件,已经决定了美洲是一个流淌着自由血液的大陆。以剥夺美洲大陆自由的方式保全英国的自由,这不符合自由精神本身。其次,传统的帝国治理存在中心与边缘的差异,爱尔兰、威尔士和切斯特郡的治理经验表明,弥补帝国在边疆的治理末梢困境,自由与代表制是最好的方式。正如柏克自己所说,“乱世的克星是自由,而非奴役”因此,对美洲的治理来说,关键是将自由还给美洲人民,由他们以自己的方式将款项“授予”国王。今人视之或有不解,这与课税有何区别,岂非掩耳盗铃?柏克方案的要害并不在于征不征税,而是由谁征税,背后是关于“主权者”的裁断。在柏克的构想中,改造后的帝国议会肩负双重身份:第一重身份是本岛的地方立法机构,第二重身份则是帝国的象征。基于前者,它只能借助于行政权力对国内事务进行治理;基于后者,得以对所有次一级的立法机构进行指导,但并不实行实际控制,而只是作为主权者的存在。(三)公民道德与政治联合柏克的帝国设想和具体方案得以推行的前提,是当时的政党纷争能被遏止,至少被控制在无碍大局的范围内。换言之,英国需要保持最低程度的政治凝聚力。因此,此时的柏克,不但是帝国的立法者,更是宪法的守护者。他需要对迫在眉睫的党争问题予以应对,否则一切都是空谈。耗费人们精力、阻挡人们视野的党争问题不但侵蚀着柏克一生捍卫的英宪精义,更会导致帝国方案沦为纸上谈兵。应对这一宪政危机,柏克力主公民的政治联合。政治联合在派系(Faction)或政党(Parties)的意义上素不为人所喜,属于影响“公共”政治的“私”性因素。要晚到1792年,麦迪逊才在一篇论政党的短文中承认,政党或党争并非需要克服之物,相反,可以通过互相制约避免政治之恶。麦迪逊诉诸共和主义的地方,柏克诉诸公民道德与政治联合。虽然柏克经常引用西塞罗和塔西佗等罗马作家的作品,但他所中意的政治联合并非属于共和主义这一罗马传统,而是盎格鲁—撒克逊土壤之果。在柏克心中,下院是维持国王和人民之间宪制平衡的中间物:经由人民选出的代表,下院得以行使立法审议权,而国王享有否决权以制衡;国王依宪委任官员、组成内阁,而议会享有否决权以制衡。当此宪法危机出现之时,柏克呼唤人民出场,方式便是政治联合。值得一提的是,后世的美国公法学家阿克曼(BruceAckerman)以一种现代人的偏狭误解了柏克或柏克主义(Burkeanism),仅仅将其理解为一种历史的、渐进的、精英主义的宪政方案,实际上柏克主义(如果有这么一种“主义”的话)极其刚健和有战斗力,而阿克曼本人的“二元民主制”则像是柏克并不高明的翻版。凡正直的党派都应公开地申明,自己的首要目的,就是采用每一正当的手段,把政见同于自己的人推至要路之津,使之得以动用国家的全部权力和权威,把他们的共同纲领付诸实行。既然这样的权力,是附着于某些职位的,因此他们的义务就是争夺这样的职位。在不排斥其他党派的前提下,他们必须在所有的事情中,优先考虑本党的利益;绝不能私打算盘,在本党之全体被拒于权力的门外时,却接受他党提供的位子;也不能在公务中,或会商时,任由那些反对本党之基本原则的人、甚至反对每一正派的联合赖以存在的基础者,去引导他们,控制他们,或力量超过他们。这样追求权力,是大大方方的,这些原则,是大丈夫的原则,它与宵小之徒的争权位,贪俸禄,区别是晓然易见的。柏克眼中的政党政治,不仅只是宪法危机中的应急之物,更是一种时刻在场的力量,同时也因此重新获得了“公共”的意义。这种政党政治元气淋漓、充满男子气的力量与干劲。它虽然不足以在当时的英国政治中力撑危局,却以更加充满野性的力量,改造了后来的北美政治与民情。三、“变”的“不变”—柏克缘何失败:基于比较的解释正如人们后来所看到的,英国议会否决了柏克的政治方案,他的自由帝国尚未出海便已搁浅。虽然我们无法从“作为行动的历史”中去猜测方案若获推行会怎样,但可以从“作为思想的历史”中去探讨柏克缘何失败。换言之,在当时的政治—观念语境中,立法者柏克的方案有何内在缺陷?革命的“不常之变”能否通过立法的“不变之常”来应对?如果从“作为行动的历史”推演,在柏克发表《论与美洲的和解》之时的1775年3月22日,与美洲和解的机遇窗口几乎已经闭合,此时美洲的战事已是箭在弦上。设若时间后退10年,在罗金厄姆内阁废止印花税法案(1766年)的同时,赋予殖民地议会以权利,或许还有转圜余地。到了1777年的时候,在《致布里斯托城行政司法长官书》中柏克已经直言,“事已不可为矣”(一)斯密的深层逻辑前已述及,柏克身处的是一个普遍利益正在分裂和瓦解的时代——不论是在英国和美洲之间,还是在英国内部都是如此。议会制度本身也因而处在了历史与政治的断裂带上,然而,作为立法者的柏克并没有以深思熟虑的立法者精神把他构想的“帝国议会”清晰化,而是诉诸一套“自由”话语,企图在这一旗帜下统合双方。与柏克相比,同一时期的亚当·斯密表现得更像一位立法者:他有着更为清晰明了的方案。我们不妨将二者做一对比。如果说柏克身上的立法者色彩不如政治家色彩明显的话,那么亚当·斯密对立法者的自我期许更加清醒和明确。斯密认为政客是“阴险狡诈的动物”针对美洲问题,斯密有两套相反的方案:分离,或者顺应。就前者,他在《国民财富的性质和原因的研究》(1776年)中有一段试探性的叙述,认为:“在现今的经营管理下,英国从统治殖民地毫无所得,只有损失。”紧接着,斯密提出了第二个方案,即在不改变原有代议制结构的前提下,允许美洲人“按所纳帝国税款的比例选举代表,而且由于纳税,允其他们与本国同胞享有同等的贸易自由,其代表人数随其纳税的增加而比例增加”理解这两套看似相反的方案,需要把握斯密的深层逻辑。斯密首先是一个自由贸易的倡导者。和柏克一样,斯密很清楚《航海条例》给英国带来的好处,但他同时也知道,相伴而生的贸易独占权将给英国的长远发展带来不利的影响,虽然有利于一小撮商人集团,但对国民财富的增长和促进竞争性的市场没有好处。况且,殖民地不论是在提供常备军力还是岁入方面,对英国都没有什么帮助,后者反而需要提供一定的军事维持成本和治理成本。作为一个信奉自由贸易的商业主义者,斯密认为分离并不是一个不合逻辑的方案。但是同时,他也清楚这在实践上是不可行的,阻力主要来源于既得利益的英国商人集团,他们从独占经营中获取了巨额的财富,断然不会同意这个方案。斯密的第二个方案显得更加务实,而且包含了对困扰柏克的难题——议会改造和遏制党争的解决方案。对于议会,斯密视作实现帝国(Empire)治理的手段,舍此之外代议制并无自身价值。不仅如此,这一方案还考虑到了殖民地人口和贸易、纳税额的大幅增长,因此,其自然结果就是一个世纪之后,帝国首都移至“帝国内纳税最多”的北美。至于党争问题,斯密的思路和《联邦党人文集》第十篇的思路很相像:用野心对抗野心。由于殖民地代表人数的增加,“各殖民地的领导人物,就有了一种夺取重要地位的新方法,一个新的更迷人的野心对象了。”与柏克的复合制帝国方案相比,斯密的帝国方案是匀质的、海洋的、商业的,更接近罗马帝国的模式。也就是说,斯密以一种更大范围内的“合”解决英帝国的分裂危机。这一套方案建立在斯密至为高远的世界历史眼光之上。斯密认为,美洲的发现、绕道好望角通往东印度之路的发现,是人类历史上最大、最为重要的两件事。这两大事件对后世的影响,以人类的智慧尚无法预见。在这种眼光之下,只要帝国能顺势而为,议会的改造乃至帝国的迁都,又算得了什么呢?在当时的政治危局中,不管是柏克的方案还是斯密的两个方案,不仅均未获大众支持,而且也都说不上新颖。(二)内部问题的解决为什么斯密和柏克的方案都未获通过?人们固然可以找出现实政治中的阻碍因素,但作为观念史事件,还需要给出一个更有解释力的说法。波考克(J.G.A.Pocock)的意见值得听取,他认为这缘于当时英帝国的内在分裂:即寡头的英国反对帝国的英国。或者说,帝国的内部事务反对帝国的外部事务。波考克指出,美洲革命要反抗的不列颠有着深刻的性格分裂,它同时是寡头制和帝国主义的,“它在追求商业帝国、海洋帝国和军事帝国以及在欧洲强权体系中扮演特殊角色的事业中是一个动态过程”。因此,站在寡头制这一面看,追求帝国只是它维持稳定的手段的副产品,若帝国威胁到政治竞争的正常运作,它就得做出让步。追求帝国的柏克和斯密多少忽视了作为寡头制存在的英国,或者更准确地说,他们想用帝国方案克服寡头制,结果失败了。换言之,在“内”与“外”的关系上,立法者们过于重视“外”对“内”的牵引和改造,而寡头的、官僚的“内”拒绝了这一可能。对国家而言,“内”与“外”是个动态转换的过程。内部问题可能因外部问题而起——比如英法之间的七年战争,导致了当时作为英国内部问题的殖民地危机;而外部问题也有可能以内部的逻辑去化解——比如面对摇摇欲坠的美洲,柏克试图以源于英国内部的代议制构造去接续。同样的难题,林肯在近一个世纪后也遭遇了。面对“分离”的问题,林肯诉诸政治决断。在国家性格存在分裂的前提下,也只有严峻的政治决断能够化解危机,这一点在林肯身上表现得更加明显。如果说美洲问题对柏克而言意味着何为帝国,那么南方问题对林肯而言意味着何为国家。因此,分离问题对林肯来说生死攸关,必须诉诸政治决断,但这恰恰是“议会立法者”所缺少的。当然,说柏克回避真正的政治判断是不公平的。在《致布里斯托城行政司法长官书》中,柏克用了很大篇幅强调的一个观点,就是不能用法律判断代替政治判断。当时英国当局处理美洲危机的做法,有点类似托克维尔“以行政吸纳政治”的思路,显然是于事无补甚至南辕北辙的,尤其在重大历史关头和政治危机出现的时候,行政的、官僚式的眼光和手段更不能取代真正的政治决断,比如柏克的美洲危机和林肯的南方问题。对柏克而言,如果美洲问题的化解能成就一个更加良好的大英帝国和英宪体制,固然是功在千秋的好事,但要是美洲分离出去,