法律监督机关法律监督机关宪法上人民检察院性质条款的规范意义

法律监督机关法律监督机关宪法上人民检察院性质条款的规范意义

一、体制上:“八二宪法”对检察监督的新挑战根据第134条。《宪法》规定，检察官办公室是国家的“法律监督机构”。多年来,关于这一宪法定性的含义,理论界、实务界莫衷一是。中华人民共和国的检察机关在制度渊源上受到前苏联检察体制的重要影响。然而,一方面,“八二宪法”所奠定的体制,比之于共和国建立之初,本就发生了重大变化,如何评估苏联理论与实践对当前宪制的影响是极为复杂和困难的工作;另一方面,“八二宪法”实施以来,我国检察机关的机构建制、职权范围和工作重点一直处于发展变迁之中,使得机构性质更受争议。国家监察体制改革以来,检察制度经历了新一轮“自我定位的危机”。由此本文打算探讨,宪法上“法律监督机关”的规范意义是什么?宪法文本上一以贯之的概念表述与检察院具体职能的复杂变迁之间,如何实现理论上的融贯自恰?我们或可进一步反思,在国家宪制结构变迁的背景下,检察机关作为监督者的机构正当性与前景又如何?二、“法律监督机构”的立法(一)从“八二宪法”到“八二宪法”2018年10月,《人民检察院组织法》进行了修订。修订后的第2条规定,“人民检察院是国家的法律监督机关”,这延续了过往的规定,也与宪法上的表述一致。其实,新中国以来,第一次在法律文本上将检察院规定为“法律监督机关”,是在1979年。那一年7月通过的《人民检察院组织法》(以下简称“1979检察院组织法”)第2条规定,“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。“八二宪法”“接纳了”1979检察院组织法在“检察院性质”这一问题上的“规范决定”。1979年的立法选择是值得高度重视的。在1954年颁布的——新中国最早的——检察院组织法当中,并没有关于检察院属于何种机关,或具有何种性质、地位的一般化的条文表述。1954检察院组织法第一章为“总则”,共7条,概括地确认了检察院的设置、内部组成、职权类型、工作方式和问责方式等内容。关于最高检的职权,该法第3条采取了列举检察权行使对象的立法例——对于“国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律,行使检察权”;第4条列举了地方各级人民检察院得行使的具体职权,但转而采取了“实行监督”(第4条第1-5项)而非“实行检察”的措辞。最高人民检察院孙谦副检察长曾有感言:“……过去的30年中,‘监督’二字在检察理论上引起的争议可以说是检察理论研究中‘永恒的主题’。各种学说纷呈,大量的词语交织、缠绕,剪不断,理还乱。”就当前而言,理论界的主流认识并不赞同“作为一种权力的法律监督权”。但值得澄清的问题是,“法律监督机关”这一宪法用语,是否隐含了被具体列举的法定职权以外的、体现了“监督”的某些权力,从而为检察院在当下的实践、以及未来——包括借助立法、修法的方式——的发展,提供了宪法层面的规范支持?(二)“一般监督”的讨论成为新中国法律界的薄“法律监督”在新中国建立之初就已经出现于法律语汇之中。有研究指出,“法律监督”一词在1950年前后迅速形成共识、并用以指称苏联检察之定位,尽管苏联人在当时并不使用这一概念、或者说不在专门术语的意义上使用。具体到我国的情况是,新中国检察机关的创建“既无组织基础,又缺乏工作经验,人们对检察工作的重要性和必要性知之甚少,甚至出现了检察机关‘可有可无’的说法”。但是,关于一般监督的争论没有就此停下来。从功能来看,一般监督是以纠正公权力机关或公职人员违法的方式,来维护法制统一。因此,不论这种监督权交予哪个机关行使,都是在机关与机关之间形成监督与被监督关系,从而与典型的“统治·服从”关系或“国家·公民”关系不同,在反右斗争中,法律界成为重灾区。就检察系统而言,主张做一般监督工作的意见被当作反党反社会主义的言论加以批判,主张做一般监督工作的干部被当作右派分子进行斗争,关于一般监督的争论从概念歧义、制度选择的问题,演变为政治批判。(三)关于“法律监督机关”的问题因此,我们需要将“法律监督机关”在1979年至1982年之间的入法、入宪,放在“文化大革命”之后检察机关恢复重建的特定时代背景中予以思考,才能体味其中深意。这个时代背景,可以用一个词来概括,即“拨乱反正”。鉴于“文化大革命”极左思潮的标志之一就是轻视法律、否定法制,所以,拨乱反正的一个重要议题,就是在全党、全社会树立对于法制的正确认识,重振对于法律的敬畏之心。就检察院而言,此前所遭遇的政治批判之中,关于一般监督的争议尤为突出。因此,检察院组织法在后“文化大革命”时代的修改,无法绕开一般监督的问题。1978年年底,修法工作启动,最高人民检察院受命拟备“修改草案”。次年2月16日,草案文本由最高检送交全国人大常委会办公厅,其中明确(也是第一次)规定了“人民检察院是国家的法律监督机关”。随草案一并提交的修改说明中有特别交代,检察机关相比其他机关的主要特点就是“法律监督,以维护法律的统一正确实施”,但在反右中,法律监督被指为“右倾”,此后更成为砸烂检察机关的借口,以至于法律监督一词成了禁区。本次修改草案中,“大家一致认为,在事关检察机关的性质这样的根本问题上,必须旗帜鲜明,拨乱反正,重新肯定检察机关的法律监督的性质”,因此在坚持原来各项检察职权的同时,进一步明确规定了“人民检察院是国家的法律监督机关”。但另一方面,应注意到,在政治上为“监督”争回名誉之外,作为一个法律问题,“监督”是否在那时已经真正凝聚了共识,不无疑问。1978年12月期间召开的第七次全国检察工作会议(史称“七检会”)恰好与检察院组织法修改工作同期,七检会的预备会议参与了对最高检草案的讨论,与会者在分组讨论草案文本时,关于是否要写“法律监督机关”,其实是存在正反两方面意见的,并集中体现为:是写“国家法律监督机关”还是“国家法律检察机关”?比如,支持写“法律监督机关”的意见有,监督的含义较宽,包含了检察的意思在内,具体来说,该意见认为监督是监督法律的正确实施,而检察则是实行法律监督方法;但相反意见却恰恰认为,检察的含义较宽,包括了监督的意思在内,因检察既包括发现违法,也包括纠正违法——可见,有人把监督理解为对已知违法情形的纠正或处分这一终局步骤,有人把监督理解为对于法律正确实施之状态的宏观描述或目标追求。再比如,有支持写入“法律监督机关”的人指出,“监督”含义缓和,而检察听起来较刺耳,但是有不同意见恰恰认为“检察”一词才比较不刺耳——似乎两种看法都是支持检察机关进行一般监督的,只不过基于对词语的不同理解,倾向于不同的立法策略而已。再比如,有支持写入“法律监督机关”的人指出,“监督并不特殊”,上下左右都可以互相监督,法律监督又是区别和补充党的监督、群众的监督、自上而下的行政监督的一种专门监督作为立法机关,全国人大常委会对于“一般监督”问题有着自己的认识,最高检的“2月16日草案”并非第一时间就被接受。彭真对于“2月16日草案”的判断是,其仍然延续了“一般监督”的精神,因此,他要求最高检和全国人大常委会法制委员会重点研究该问题,“作出明确、科学的回答”,表面上,“人民检察院是国家的法律监督机关”这一表述保留了下来,王桂五认为这是1979检察院组织法的历史功绩。(四)检察院组织嵌入的法理依据由此可见,我们应当谨慎地把握“法律监督机关”入法(1979)、入宪(1982)的意义。第一,不论是以“一般监督”或是“法律监督”来进行学理上的概括,1954年的宪法及检察院组织法对于检察院的职权定位,无疑受到了前苏联检察体制的直接影响,当年的立法语言上没有采用“法律监督机关”一词,并不能否认域外影响的实际存在。第二,“法律监督机关”在1978年至1979年期间变为立法语言,并不代表关于检察院如何开展“监督”工作已有共识,也不代表人民检察院完全回归至1954年体制。实际上,仅就法律条文而论,1979年的检察机关职权已有大幅度改变。如我们进一步考虑到20世纪70年代末期的宏观政经情势及我国对外关系的转向,更可知苏联检察体制的影响力必然处于急剧弱化之中。三、法律文本表达的稳定无论如何,“法律监督机关”这一概念进入到现行宪法文本之中,并且在迄今为止的三十多年之中保持了法律语言表述的稳定。在监察体制改革这样的结构性宪制变迁之中,检察机关受到的影响是显而易见的,(一)检察院组织法上的“法律监督”现行宪法上集中而直接关涉检察院的条款(主要是现第134—138条),基本上完全对接1979检察院组织法上的第1、2、9、10条,在新修订后的检察院组织法上,则分别对应第2条(性质条款)、第4条(职权独立条款)、第10条(领导体制条款)、第9条(与人大关系条款)。自1982年以来,这些宪法条文的表述没有任何改变。宪法上没有为“法律监督”提供明确定义。在检察院组织法中,何为“法律监督”,同样是模棱两可。一方面,在专门列举检察院具体职权的条款(主要是现第20条)中,出现了“对……实行法律监督”(二)机构重建与立法层面的“宣告性”在此情况下,应当追问“何种解释最能配合立法者的规定意向或其规范想法,由此就进入解释的‘历史性’因素”。在此,需要注意到正反两方面的证据。一方面,在“八二修宪”的前一阶段,关于国家机构的讨论非常开放,连彭真同志也提出过“要不要保留检察机关”的议题供大家讨论,可见机构重建与立法层面的“宣示性”机构定性并没有终止有关检察院是存是废的讨论。另一方面,修宪工作的后一阶段决定以1954年宪法作为该次修改工作的基础文本之后,此前相对开放活泼的讨论局面迅速收缩,明确了“可改可不改的则不改”的工作思路,检察机关也借此顺利过渡至新宪制。(三)分别原则之分,以文义解释按照拉伦茨的看法,基于目的论的解释与历史解释之间并无一定的先后、优劣之分,其同样能够弥补文义解释之不足。此外值得强调的是,“八二修宪”在如何具体地健全民主法制、并加强和发展人民代表大会制度上,形成了一项明确的原则,即权力分工。(四)宪制层面的公权力监督宪法一旦开始实施,必定逐渐与当年的特定时空背景拉开距离。要恰当地理解“法律监督机关”,不能只是站在1982年的历史节点作“回望”,更需要随着宪法的实施、展开,作“时时观察”。正如秦前红教授所指出的,理解人民检察院之宪法定位的影响因素,排在首位的就是“宪制结构之变革”。“八二宪法”实施以来,公权力监督方面的制度有了很大的发展,在加强民主法制和“依法治国”的轨道上,这些发展主要是以“法律化”的方式完成的:在机构设置上,有检察机关以外的其他法定机构的出现;在立法供给上,有超出“检察法制”的其他法规范;在监督方式上,有应和时代需要的新探索、新发展。在这个意义上,宪制层面的公权力监督架构是一个比人民检察院体制更宏大、更丰富的存在,如果仍局限于组织法上的“法律监督机关”条款,那我们的视野就过于局限了。正确的做法是,在当前公权力监督的总体制度结构中去观察检察机关的角色、以及与其他监督者的关联或异同,由此评估其独特的机构优势。这就是“结构解释”——这种解释方法不同于在法律条文的结构与脉络之中探寻深层次内涵的那种操作,(五)“八二修宪”的实质：“构成”之法尽管本文的主旨是挖掘宪法上“法律监督机关”的含义,但无意夸大现行宪法的形式特殊性。“八二修宪”的工作体现了“宪法”的本义,即“构成”(constitute)之法。所以,本文主张从实质上把握“组织法”这个概念。第一,在我国“狭义法律”之外,还有众多规范性文件可以作为承载组织规范的形式;四、检察官办公室与8世纪的宪法制度之间的紧张关系(一)“一般监督机关”的宪法支撑在“一般监督”理论流行的20世纪50年代,检察院对于各个国家机关及其工作人员的监督,包括了对公安机关的监督。与此同时,检察院具体职权的重大变化表现在,自1979检察院组织法修改后,检察院不再处理国家机关和国家工作人员“一般违反法纪、政纪的案件”,而仅针对“需要追究刑事责任的案件”行使检察权。理论上不能自洽是一个问题,实际情形中,则呈现了另一幅有趣景象。在1983年开始的“严打年代”中,检察院的工作落脚点主要在于“做好批准逮捕、审查起诉等”,“要坚决反对轻视法律程序的思想,在‘严打’斗争中,既要从重从快,又要按照法律规定和诉讼程序办案”,从上述检察院的工作重心转移以及与公安机关之间职权调整的轨迹可以反映出:第一,尽管检察院在实定法上的职权类型是多样的,但实际上却逐渐趋向于主要在刑事司法过程中扮演一定的角色,而且即便如此,也难以用“法律监督”来周延地概括相关角色;第二,1979年之后对于“一般监督”体制的总体放弃或许可以用来解释检察机关实际工作重点的选择,然而《民事诉讼法》等法律对于检察院(刑事诉讼以外的)诉讼监督权的明确授予,又对“法律监督机关”这个概念的内涵作了稍许充实,可是,这究竟是宪法规范对于检察院职权的支撑,还是诉讼法反向定义了宪法,令人困惑;第三,如果把刑事司法过程视作“法律监督”,并认为检察院通过行使其刑事司法职权实现了“法律监督机关”的地位,(二)“行政检察”的宪法定位检察院应否在监督行政权方面扮演一定角色?从当前的改革方向与制度实践来看,看起来答案是肯定的。检察院的内设机构改革中,行政检察机构第一次完全单独设置,并且作为搭建“四大检察”总体工作格局的一个工作版块,被各方面高度关注。当然,对于“行政检察”概念的密集讨论,始自2014年十八届四中全会决议提出的“优化司法职权配置”“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正”等改革愿景。在此之前,民行监督多年来并不是检察院工作的重心,而行政监督更加步履艰难,是人尽皆知的。其实,对于行政机关依法履职的监督,本是“一般监督”理念的核心部分。如前文所述,1954检察院组织法对于国家机关及其工作人员是否守法,向各级检察院明确赋予了实行监督的权力——包括具体手段;1954年《宪法》第81条也用一般性的语言作了类似规定。“文化大革命”结束之后,在恢复法制的过程中,对行政权的监督形成了多条线索分散化制度配置的格局。检察院重建之后,其职权主要集中于对刑事犯罪的处理。可以说,改革开放以来,检察机关与行政权之间的关系定位,并没有建立在坚实的理论基础或系统的制度设计之上,这一关系是有待建构的。但随着“八二宪法”的实施,作为宪法概念的“法律监督机关”渐次展现了更丰富的内涵。如果说,20世纪80年代早期的检察院被定位为“(刑事意义上的)司法机关”还有一点道理的话,那么随着《民事诉讼法》(1982年颁布,1991年修订)与《行政诉讼法》(1989年颁布,2014年修订)相继授予检察院在民事诉讼、行政诉讼中行使监督的权力,我们若仍旧以“打击刑事犯罪”来概括检察院的角色与功能,就不再妥当了。2001年,高检院出台了《民事行政案件办案规则》,这是在“两法”授权的基础上检察系统自身的制度建设,具有一定指标意义。在这个制度框架下,行政检察的工作有所尝试,主要体现为以“抗诉”“再审建议”等方式对生效的行政判决予以监督。然而,行政检察的兴起,在理论上值得追问之处颇多。第一,关于监督对象尚存在不一致的认识。有实务部门人士尝试以行政行为类型化的方式来确定相应的行政检察监督对象,不止于此,在当前宪制结构下,行政检察的宪法定位(constitutionalstatus)是什么?本文认为,对于行政检察的深刻理解,必须特别注意到以下两个方面的因素:第一,行政检察是否符合国家机构之间的权力分工。当下中国的权力分工原则,以职能属性为分工标准,将特定职能与指定机构相对应,从而排斥了同一职能在不同机构之间的分割或分配。这样看来,行政检察——即检察院对于行政权的监督——必须以不损及行政过程的完整性为前提,这就为具体的监督手段及其“法定效果”确定了一条总体界限。上文所引述的行政检察的“非终局性”或“非实体处分性”等主张,与这一宪法界限是相吻合的。第二,行政检察如何与当前的制度发展相协调。在当前“制度条件”下进行行政检察的制度探索,应当在宏观层面充分了解依法行政的制度积累、制度保障的现状,尽量避免来自检察院的监督与既有的监督机制之间形成“叠床架屋”、甚至“互相扯皮”的状况。举例而言,1954年的“一般监督”体制中,对于行政机关(除开侦查机关)的监督重点之一是其发布的“决议,命令和措施是否合法”,在今天,这项大致可概括为“规范性文件之合法性审查”的工作已然有了一套较为体系化的制度安排,显然,行政检察不应该推翻这些已有的制度发展,而应当与现有制度协调起来。(三)法律监督体系的宪法意蕴以2018年“监察委入宪”和《监察法》颁布为标志,跳出检察系统的视域局限,我们会发现,监察制度与检察制度都至少可以追溯至新中国成立之初,并且都承担了一定的公权力监督任务。《共同纲领》所搭建的中央人民政府体制下,“人民监察委员会”设于政务院之内,“负责监察政府机关和公务人员是否履行其职责”。回到前述的宏观视角,可以发现,一旦承认法律监督的制度载体可以多样化、法律监督的“专门机关”不必是“唯一机关”,那么就该注意到,“八二宪制”下的公权力监督始终在不断演化、发展之中:首先是人大监督的发展。“我国的法律监督机制,是以国家权力机关的监督作为核心的。”以此为背景,再来评估检察院在新的公权力监督体系之中的位置,可以对“法律监督机关”的宪法意义有一些新的理解:“八二宪法”以推进民主法制为主要目标,而我们可以直言不讳地说,这是在一个“法制极不健全的”历史起点之上开展工作的,这就意味着,检察机关作为“法律监督机关”的“法律性”,在很大程度上是被当初周遭环境的“非法律性”衬托出来的。随着法制建设的进步,检察机关作为“法律监督机关”在国家机构体系之中的独特性,是逐渐弱化的——而且这并不是一件坏事;正因如此,再考虑到“八二修宪”的历史背景,我们显然不能认为,宪法有意打造一个唯一的、独占的、