民事公益诉讼原告资格的扩张与限制

民事公益诉讼原告资格的扩张与限制

我国现行民事诉讼法第55条的规定，建立了丰富的民事司法纠纷制度，赋予了民事和司法诉讼的法律义务。此乃本次民事诉讼法修订中格外引人关注的一个方面,对整个民事诉讼制度的影响可谓深远。较之以往,民事公益诉讼制度的确立在诸多事项上实现了突破,尤其表现在对民事诉讼的受案范围和民事诉讼原告资格的扩展上。然而,由于立法条文的单一性,使得民事公益诉讼制度在实行过程中将不可避免地面临一些问题和困境,其中最为突出的即是民事公益诉讼诉权的属性以及公益诉讼诉权的行使等关乎民事公益诉讼程序的启动和诉讼目的的实现。对此,有必要加以研讨从而寻求解决的思路与方法。一、民事诉讼的范围和原告资格的完善(一)扩大民事争议的范围民事公益诉讼的出现使得民事诉讼的类型可划分为私益诉讼和公益诉讼两大类。依据立法规定,这两类民事诉讼的受案范围存在着明显的区别。1.适用本规定的规定根据《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第3条的规定,“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼,适用本法的规定。”该条文表明,我国主要是根据民事争议的性质,亦即当事人之间争议的法律关系的性质来确定人民法院对民事私益纠纷的受案范围的。具体而言,民事诉讼应受理的私益诉讼的案件种类包括:民事实体法调整的因人身关系和财产关系发生纠纷的案件;商法调整的因商事法律关系发生纠纷的案件;经济法、劳动法调整的因横向经济协作关系、劳动合同和劳资关系发生纠纷的案件;以及法律规定人民法院适用民事诉讼法解决的其他案件。从以往对于民事诉讼的认识出发,一般认为,“民事诉讼系于私人发生纠纷时,请求民事法院,依据私法为法律解决之强制性程序。”2.各领域之间的利益冲突现行《民事诉讼法》将“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益”的纠纷纳入了民事诉讼所受理的案件范围。如此一来,民事诉讼立法所保护的合法权益就从私权领域扩充至社会公共利益领域;人民法院受理民事诉讼案件的范围也随之拓展,与此同时,其解决的纠纷性质也相应地产生变化。之所以产生如此变化,诚如有学者所言,在一个利益分化的时期,强势利益集团更可能影响到公共政策的指向,并有可能使政策偏离公共利益这一根本方向。而弱势群体在公共利益的名义下,可将法院作为一个公共论坛的传播媒介,通过民事公益诉讼的方式来表达其利益需求,并力图运用法律手段抗衡强势群体在公共政策决策中的话语权和影响力。3.我国代表人诉讼制度的立法我们稍稍回顾一下我国民事诉讼立法的发展历程就不难发现,民事公益诉讼并非横空出世,而是一个有着逐步积累、发展乃至成型的清晰过程的。在1982年的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》中,我国确立了共同诉讼制度。不过,共同诉讼只是在当事人的人数方面不同于单一诉讼,其所涉及的多数人利益仍然属于私权性质。在此之后近十年的时间里,由于我国社会经济地不断发展,群体性纠纷的数量逐渐增多。于是,1991年4月9日第七届全国人民代表大会第四次会议审议通过的《中华人民共和国民事诉讼法》在第54条和第55条规定了具有中国特色的代表人诉讼制度。代表人诉讼制度是对当时已有的司法实践经验的总结。实际上我国最早的代表人诉讼案件“安岳水稻制种合同案”发生于1985年:当年3月,四川省安岳县的田安邦、刘其华、沈标明等人代表1569户稻种经营户起诉该县种子公司。虽然《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》(1982)并未对代表人诉讼作出规定,但是安岳县人民法院的法官采取灵活的诉讼措施受理并审理了该案。最终1569户稻种经营户获得胜诉。共同诉讼制度和代表人诉讼制度为群体性纠纷的司法解决提供了路径,具有积极的作用。然则这些规定中所涉及的利益或权益,无论当事人的人数是单数还是复数,皆属于私权性质。当越来越多的超越私权的社会公共利益受损的事件出现时,由于缺乏直接的利害关系,没有哪一个个人或者机关、团体能够以符合法律规定的民事诉讼原告的资格去启动诉讼程序,故而无论是共同诉讼还是代表人诉讼制度均无法适用;再者,面对强势的侵害社会公共利益的主体,大多时候那些为数众多的受害一方也难以完全凭借自身的力量与之抗衡,即使提起诉讼也很难取得令其满意的诉讼效果。因此,在民事公益诉讼制度确立之前,我国民事诉讼立法在维护社会公益方面是存在缺漏的。现行《民事诉讼法》第55条正好弥补了这一缺失。(二)扩大民事诉讼法当事人的资格1.民事诉讼中当事人的界定在民事公益诉讼制度尚未确立之前,民事诉讼理论界的传统观点认为,民事诉讼中的当事人,是指因民事上的权利义务关系发生纠纷,以自己的名义进行诉讼,并受人民法院裁判拘束的直接利害关系人。其特点在于以自己的名义进行诉讼;与案件有直接的利害关系;受人民法院裁判的拘束。2.当事人概念的更新、扩大及救济对象的多元化为了适应司法实践中保护新型权益、审理新型民事诉讼案件的需要,早在民事公益诉讼制度确立之前,民事诉讼理论界就通过借鉴域外的当事人利益扩张、诉讼信托等相关理论,以求更新民事诉讼当事人概念的内涵、扩大其外延,让更多的民事争议能够被纳入到民事诉讼救济的对象范围之中。民事公益诉讼正是这一观念的产物和代表。立法修订前,我国各地各级的人民法院就已经开始受理并审判涉及社会公共利益的民事诉讼案件。从《民事诉讼法》第55条规定的内容来看,与所要保护的社会公共利益没有所谓直接利害关系的“法律规定的机关和有关组织”也被赋予了民事诉讼原告的资格。这意味着《民事诉讼法》将民事诉讼原告的范围从“直接利害关系人”延伸至有权保护社会公共利益的非直接利害关系主体。3.享有民事公益诉讼权的当事人《民事诉讼法》第55条所直接设定的享有民事公益诉讼诉权的主体被确定为“法律规定的机关和有关组织”。在我国,法定的机关一般包括立法机关、司法机关和行政机关。立法机关和享有民事案件审判权的人民法院由于其职权范围的限制,自然不可能成为民事公益诉讼的当事人。所以,从立法条文的本来涵义出发,享有民事公益诉讼权的法定主体应当是人民检察院、行政机关和法律规定的有关组织。从传统的认识出发,这些主体与民事公益诉讼争议的法律关系并无直接的厉害关系,但其仍然能够作为民事诉讼当事人提起涉及公益的起诉从而启动整个民事诉讼程序。这其中最具代表性和典型性的毫无疑问就是人民检察院享有了民事公诉权,由此,检察机关的公诉权成为了一个完整的权力而不是仅仅局限于刑事诉讼中。二、民事、公共机构诉讼的效力(一)诉权的基础我们知道,对于涉及私权争议的民事诉讼当事人而言,其提起诉讼是以自身所享有的诉权为前提的。“任何人对国家司法机关之法院得请求为裁判之公法权利,任何私人此种向法院请求为裁判之权利,始为诉权。”(二)民事、公共机构诉讼的所有权1.我国台湾地区法上的民事公益诉讼主体不处于“主体资格”民事公益诉讼的原告,尤其是以人民检察院为代表的法定国家机关,其所享有的民事公诉权的性质应不同于私益诉讼的诉权,不应表现为一种权利,而应被当做一种权力,是权利义务的统一体,表现为一种职责。当需要运用民事公诉权启动民事诉讼程序去保护社会公共利益时,该主体并非全然处于意思自治的状态。我国台湾地区的“民事诉讼法”第44条之3规定:“以公益为目的之社团法人或财团法人,经其目的事业主管机关许可,于章程所定目的范围内,得对侵害多数人利益之行为,提起不作为之诉。”从该条文的内容来看,我们不难发现,提起不作为之民事公益诉讼的主体在得到主管机关许可后,在章程所定之目的范围内,必须履行维护公益之职责。此为民事公诉权与民事诉权最为本质的不同。2.受案范围的界定正是因为民事公诉权的权力性质,决定了民事公益诉讼的原告必须适时地履行自己的职责。而这又必须以民事公益诉讼的范围较为明确为基础,否则,不管是起诉一方还是受理一方,都无法及时而准确地作出决断。现行立法采取了列举与概括相结合的方式来限定我国民事公益诉讼的受案范围。这一做法具有一定的合理性,其主要的不足乃在于立法列举的类别过于简单。笔者主张对于民事公益诉讼的受案范围应由立法解释加以明确。立法解释的主体在对第55条进行解释时,有必要将民事公益诉讼的受案范围列举得更为具体和详细,理当对司法实践中已经出现且为各方认可的现有案件种类予以甄别与合理归类,在相应的解释条款中逐一列明;然后再以兜底条款作出具有包容性的弹性规定。等到实践中涌现出新型的公益诉讼纠纷时,再由司法机关向享有立法解释权的主体提出请求,由其针对该具体事项是否属于公益诉讼的受案范围进行专门解释。除环境污染、消费者权益保护纠纷之外,目前可以考虑直接确定的公益诉讼类型包括:国有资产流失案件、垄断与不正当竞争案件、人事诉讼案件。相应地,立法解释关于提起民事公益诉讼的兜底条款可表述为:其他侵害社会公共利益和涉及公序良俗的有关公民重大民事权利的纠纷案件。3.对于不起诉的解决民事公诉权作为一种权力,并非意味着该权力的拥有者在行使权力时没有任何自由裁量的空间。我们知道,在刑事诉讼中,检察机关对侦查终结移送审查起诉的尽管已具备了足够的犯罪嫌疑并且符合起诉条件的某些案件,享有不起诉以及降格起诉的权力。当今世界各国大都赋予检察机关以不起诉裁量权。德国刑事诉讼法还规定被害人可以通过强制起诉程序来对检察官作出的不起诉处理进行制约,即被害人不服检察官的不起诉决定,有权向法院提出强制起诉的申请,当法院进行调查后作出提起公诉的决定,检察官必须予以执行。与此相类似,日本对于检察官决定不起诉的案件,有着准起诉制度的制约,也就是对犯罪进行控告的人对检察官的不起诉决定不服,可向法院提出交付审判的请求,一经法院决定,则产生提起公诉的效果。除此之外,日本在检察系统内部还设有检察审查会以及向上级检察厅申诉等制约机制。三、3民事投诉法的行使(一)有明确的民事权利主体,应根据民事公诉有学者曾撰文指出,鉴于检察机关在我国宪法中的法律监督者的特殊地位,以及检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表者、维护者和实现者的职能角色,同时考虑到检察机关在收集证据、调查证据的权限、担负诉讼成本的能力和进行诉讼所必需的法律专业素养等方面具有优越于享有公益诉权的个人、民间组织机构这一事实,应当授予检察机关第一顺序行使公益诉权的资格。不过,这里需要特别说明的是,如前所述,检察机关享有第一顺位行使民事公诉权的资格,并不是说,所有的关于民事公共利益的诉讼都必须首先由检察机关提起民事公诉。其实,人民检察院在维护公共利益时,还能够依据法律规定采取其他的有效方法:当民事权利主体不存在或无法起诉时,享有民事公诉权的检察机关可以法定诉讼担当人的身份替代权利主体提起民事公诉。而如果有明确的民事权利主体,当其疏于行使诉权之际,检察机关则不应积极代替其提起民事公诉而应以建议、督促其提起诉讼并对之加以辅助的方式来维护相关民事权益。尤其是当国有资产或社会公共利益遭受损害,而监管部门或国有单位不行使或怠于行使其监管职责时,倘若受损害的利益可通过民事诉讼获得救济的,检察机关应督促有关监管部门或国有单位履行其职责,依法提起民事诉讼。这就是检察机关支持、督促起诉权能在民事诉讼中的体现。《日本人事诉讼程序法》第5条第1款规定:“检察官应列席婚姻案件的辩论并发表意见。”第2款也指出:“检察官可列席受命法官或者受托法官的审问并发表意见。”检察机关行使支持起诉和督促起诉权能的情形应有所区别:对于有民事权利主体,却无力或难以行使诉权的有关国家利益、社会公共利益及涉及公序良俗的重大公民民事权益案件,检察机关可采取支持起诉的方式为处于弱势的民事权利主体提供包括调查取证、发表相关意见等在内的必要辅助;而对民事权利主体怠于行使诉权的案件,则可借助于提出检察建议的形式督促有关主体及时提起民事诉讼。这是因为这类争议案件中的权利主体并不是弱势一方,无需检察机关在诉讼过程中加以辅助。在司法实践中,当检察机关根据公民、法人或其他组织的控告、检举,以及检察机关自行发现的线索,通过调查取证,认定了有关监管部门或机构疏于履行其监管职责,对于有关损害国家利益、社会公共利益的民事违法活动怠于提起诉讼予以制止和纠正后,应当向该监管部门或机构发出检察建议书或民事督促起诉通知书,要求其在规定的期限内履行监管职责,提起民事诉讼以维护国家和社会公共利益。接受建议或受到督促的监管部门或机构应对检察机关的要求适时地作出回应。当然,检察机关支持、督促起诉的职权行为的效力,是其民事公诉权作为后盾的。也即是说,检察机关支持、督促有关部门或民事权利主体依法履行职责提起民事诉讼应成为检察机关对此类案件提起民事公诉的前置程序。如若有关机关或组织理应为民事纠纷之当事人,却没有很好地履行维护相应的国家利益、社会公共利益之职责,或者公民在维护其涉及公序良俗的重大民事权益时需要凭借检察机关的支持,检察机关就应当采取督促有关机关或组织、支持并辅助公民提起民事诉讼的方式履行职能。当有关机关或组织拒绝接受检察机关的督促起诉的意见时,检察机关方可依据其民事公诉权就该违法民事行为提起民事公诉。(二)民事公诉权的主体为公益当事人的诉讼主体在民事公益诉讼中,检察机关尽管是以民事公诉权这一权力启动民事诉讼程序的,但在之后的程序进程中