台美军购的历史演变

台美军购的历史演变

一、台湾对国防部军售是两国军队共同应对的平台台湾和美国之间的购买是1979年中美签署后，关系和文化交流的一个复杂历史问题。美国政府虽然在《八·一七公报》中承诺将逐渐解决这一问题,但同时又由国会制定了《与台湾关系法》,并由里根总统作出对台军售六项保证,使这一问题一直延续至今。从纵向上看,台美军购可以冷战为界线分为两个时期,即中美建交至前苏联瓦解,以及冷战结束至今。在前一时期,美国受限于中美苏大三角战略格局而克制对台军售,军售规模较小、性能较低,台湾所购武器虽数量较大,但主要是一些陈旧落后、退役淘汰的“滞销品”。在冷战结束后,由于中国在美国全球战略安全地位下降及美国全球战略重心东移,美国不顾中国的反对,加强了对台军售。这一时期军售规模大、武器性能较好,向台湾提供了大批高新武器,随着美国政府重新实行遏制中国的政策,美台军售开始从帮助台湾防御和维持台海军力平衡转移到推行“积极防御部署”上来。因而军购问题对中美关系及两岸关系的破坏在冷战后更为突显。在这一背景下,台湾当局为了对抗大陆,极力争取对美军购成功,常年编列巨额军购预算购买美国武器。综观台美军购,有以下两个特点:1、台湾的军队进入政治局产据台湾媒体报道,美国国会研究处的亚洲安全专家最新完成的研究报告指出,1990年至今,台湾向美国购买的各式武器装备总价值325亿美元,合新台币1.04万亿元,平均台湾每人各负担新台币4.5万元,也使台湾成为美国军备的第三或第四大买主,1990年至今,仅导弹就购买了5000多枚。从个案预算来看,在民进党主政时期,2004年编列了高达6108亿新台币天价军购预算,虽然在“立法院”遭到数十次封杀,但最终仍被通过。而在今年1月29日美国决定再次出售达64亿美元装备后,国民党当局又将再编列2000多亿新台币的军购预算,而台湾当局一年的财政预算仅一万四千亿新台币。从全球范围来看,世界上军费开支最大的是美英两国,其国防预算分别占税收的10%和8%,而台湾仅一般的“防务预算”就占其税收的20%,加上各种花样的特别预算,则要占税收的30%。目前台湾每百万人口所负担的军事支出已经超过5.4亿美元,居全亚洲之冠。由于大陆的反对,台湾当局很难从美国之外世界上其它国家购买到武器装备,其购入的各种武器中95%以上来自美国。美国就此趁火打劫,抬高价码。台湾军购金额巨大,也是因为武器装备价格过高造成的。台湾对美军购过程中,要支付高额回扣和佣金,台美双方各既得利益者层层加码,导致价格居高不下,如阿帕奇攻击直升机,美军自用的售价每架不过3000万美元,而台湾却要30亿美元才能装备30架;再如台湾一直争取购买的潜艇,每艘价格达到11亿2300万美元,而实际价值大约是2亿到3亿,因此台湾军购有“凯子军购”之说。同样,1月29日美国宣布出售的武器装备,虽然台湾当局形容是一次“外交胜利”,但部分装备的售价较当初的报价高出约四成,有的是美军退役的武器,台湾还需花巨款维修。如60架黑鹰直升机和爱国者三型导弹都比当初报价高出不少,台湾当局还需增加1千亿新台币的军购预算。而两艘猎雷舰是美军的淘汰品,台湾购买后,还要花费1亿美元维修。台美军购经济上的主要既得利益者是军火商,分为美方的军火商和台湾的代理商两部分。一方面美方的军火商在竞争的同时相互合作,组成“美台商业协会”,专门为美国军火企业在台湾寻找商机,其历任主席都是美国卸任国防部长,一年一度的“美台国防工业论坛”就是由该组织承办;另一方面由于台湾军购金额太大,美国军火商不能全部吃下,就交给长期在台美之间活动的台湾代理商。这些代理商专做军方生意。军火商为了达成军售需要支付高额的顾问费和公关费,顾问费中的较大比例是进入台湾军政体系政要的口袋,这些政要常让自己的亲属或亲信介入军购过程,这些人就是台湾的代理商。在巨额利益刺激下,美国军火商和台湾代理商相互勾结,获取巨大利益。据业内人士透露,涉台军火交易均有潜规则,台军主管官员和岛内军火商可以得到的回扣和佣金是交易额的20%,以今年美国政府批准的64亿美元对台军售为例,台军主管和岛内军火商因此可得到约13亿美元的“回报”,因而在岛内军火界有“十年不开张,开张吃十年”之说,致使台湾军购过程弊案连连。2、对台军售也必须有足够认识台湾当局对美军购虽然是买方,但整个军购过程完全由美方主导。台湾当局并不能如愿买到自己所需要的武器,美方常将自己淘汰的二手军备高价卖给台湾,而即使卖给台湾,其技术水平也有所降低,作战性能有所下降。如空军主力的F-16战机,其雷达系统被生产厂商动过手脚,以至在很长时间形成不了全部战斗力。在1月29日美方军售清单中,台湾一直争取购买的F-16C/D型战机和柴电潜艇均未得到。有“立委”称,“我们要的美方不给我们,不要的则硬塞给我们”,买了堆垃圾。分析人士指出,美国只允许台湾拥有“容许范围内的自卫能力”,因此台湾当局能得到的只有过时或被限制了作战能力的装备。台湾当局作为购买方,由于军购对象现在只有美国一家,其购入的各种装备绝大部分来自美国,没有任何选择余地,只能无奈接受,因此台湾对美军购被称为“傻子军购”。台湾军购的主导权在美方,还体现在军购案的提出是由美方发起。美方为了售台武器,往往先由智库和国防部发布所谓的《中国军力报告》,渲染中国威胁论,同时贬低台军的军事能力,指出台军的所谓弱点,然后提出台湾需要购买的武器清单,再向台湾当局施压,迫使其接受军售清单。对于售台武器的种类、数量、质量及价格基本上由美方决定,台湾只能被动接受。当然台湾当局也会提出自己的要求和意愿,但是讨价还价的空间极小。在台湾对美军购中,美国方面能从中分得巨大利益和政治回报的有六家,包括军火商、国会、行政部门、军队、智库和媒体,这六大利益集团合称为军工集团,它们在对台军售中分别扮演不同的角色,是推动对台军售的巨大推手。它们一方面对美国政府施加影响力,促使美国政府批准军购案;另一方面又对台湾当局施加压力,迫使台湾当局接受军购清单,并编列军购预算。由于台湾对美军购完全由美国主导,并且价格奇高,因而在岛内引起民众反弹。此外军购也会引起岛内激烈的政党斗争,因而对美军购在岛内民众和政党反对下常陷入僵局。台湾方面对军购能起到实质阻挡作用的是“立法院”,当美国政府批准军售清单后,必须经过台湾“立法院”的审核,批准军购预算。因而“立法院”是美方游说施压的主要对象。当军购预算在“立法院”受阻时,美方常以考察之名,邀请“立委”组团赴美,对“立委”加以笼络或施压,迫使其放弃反对立场。由于军购案受阻或预算被削减,损害到军购的既得利益者的利益,美国的军工集团必会强烈反弹和施压。以2004年民进党当局提出的6108亿新台币天价军购预算案为例,这一军购案实际上在2001年就由美国总统小布什批准,到2004年才由民进党当局提出军购预算,但由于上述原因,军购预算案遭到泛蓝阵营三年之内六十多次封杀,无法获得批准,美方利益集团施加了巨大压力,时任美国国防部副部长的沃尔福威茨警告:“如果台湾不严肃看待自己的防御问题,美国也无法严肃看待。”更露骨的干涉是2006年10月,“美国在台协会”台北办事处处长杨苏棣甚至对军购案下最后通牒,必须在当年秋天之前通过军购案,并威胁说,美方会密切观察哪些人反对,“看谁会利用军购案搞个人的政治利益”,警告“台湾再不把握的话,将错过最好时机。”随后,针对杨苏棣的谈话,2006年12月美国国务院表示,杨苏棣代表的是美国政府的立场,美国认为他表现良好,不会撤换他。而一位布什政府资深官员警告,台湾朝野如果不在乎自己的安全,不愿在自我防卫上投资,2008年台湾新执政当局“就等着接收一个美台关系下降的烂摊子。”认为杨苏棣的谈话,许多美国政府领导人已讲过多次,他不过是重申美国的一贯立场,“如果台湾不展现自我防卫的决心,在自卫上投资,你们就等着看美国重新评估它对台湾的安全协防。”为了使台湾通过预算案,美国可谓费尽心机,政府官员、国会议员、军火商,多方向台湾施压,政治游说、舆论宣传、最后通牒,手段肆无忌惮。在美国如此大力度的干预下,民进党的军购预算最终在“立法院”于2006年和2007年分拆通过。二、台湾对美国的购买目的和性质1、保护主权与改善台美关系如前文所述,台美军购有“凯子军购”、“傻子军购”之说,为了对美军购,台湾当局付出了巨大代价。台湾当局坚持军购,有其深层次目的。其中首要目标是加强台美关系。台美关系对台湾有着至关重要的意义。正是由于美国的全面支持和保护,台湾当局才得以能够抗拒大陆统一压力,偏安一隅数十年。因而加强台美关系是台湾对外关系的重中之重,就两岸关系而言,台湾当局的认知是:没有稳定的台美关系,就没有稳定的两岸关系。马英九认为,“台美坚强稳固的安全关系对两岸和解环境的促成具有重要相关性”。1979年中美建交后,台美正式的官方关系和《美台共同防御条约》中止,但双方的非正式关系和军事关系依然密切,美国将“与台湾关系法”置于《八·一七公报》之上,继续向台湾出售先进武器装备。台美军购是台美军事关系的重要内容,同时也是台美具实质性意义的内容。如岛内舆论认为,“军售是台美关系稳定的关键指标”,“美台军售是台美关系的试金石”。无论是民进党主政,或由国民党主政,对美军购都是一项极重要的政策。台湾当局的策略是,通过购买美国的军事装备,加强双方“外交”关系,进而巩固台美实质关系,拉抬台美关系。在民进党主政时期,民进党把对美军购当成“外交”工具,将台美军事关系定位为“准外交”关系,试图通过巨额军购,换取美国对民进党“台独”政策的支持,甚至意图将美国拖入两岸因“台独”引发的战争。在民进党主政的2000年至2004年,台美关系发展较快,尤其是军事关系大幅提升,美国加大了对民进党当局的军事扶持,进一步提高对台军售的数量和质量。为了让台湾当局更安心,布什政府重申将遵守1982年里根政府对台承诺的“六项保证”,明确表示将继续加强美台军事关系,继续对台出售先进武器装备,因而美台军事关系突破了多重限制而密切起来,美国总统小布什宣称要“尽其所能协助台湾自卫”,并宣布了新一轮对台巨额军售清单。2000年至2004年,台美军购高达137.86亿美元,超过了1993年至1999年七年的122.76亿美元。2008年马英九上台后,国民党当局急于修补倒退的台美关系,从多个方面采取措施恢复台美互信,改善台美关系。一方面在“外交”上重视美国对台湾不可或缺的重要意义,认为美国是台湾的“安全盟友及贸易伙伴”,争取重建台美互信关系;另一方面在军事上、战略安全上恢复台美密切关系。与此同时,在美国方面来说,对再度上台的国民党感到担忧的有两点:一是担心两岸关系发展太快、太近,使美国边缘化,损害美国的国家利益;二是担心台湾没有“自我防卫的决心”,不再加强防务,减少对美军购。因此国民党上台后,一方面重申“不统、不独、不武”,维持台海现状的两岸政策,很快恢复了民进党时期受到损害的台美互信,并派“国安会秘书长”苏起赴美,重新启动“国安高层对话”机制。另一方面在缓和改善两岸关系,加强两岸交流的同时,再三表态,在符合美国利益下加强两岸关系,拉抬台美关系。对于军购问题,马英九在其“就职演说”中表示,台湾将“编列合理的国防预算”,“采取必要的防卫性武器,以打造一支坚实的国防劲旅”。此后马英九在多种场合表达向美国购买F-16C/D战机和柴电潜艇等先进武器装备的意愿。在台湾当局的积极争取下,美国政府决定向台湾出售价值64亿美元的先进武器。由此可见,台美军购的主导权虽然在美国方面,但根源在于台湾当局的需要。进一步而言,台美军购既是巩固台美双方关系的需要,也是台美双方利益的结合。对美国而言,军购同时满足了美国的经济利益需求和战略安全利益的需要;与此同时,也满足了台湾当局的军事需要和拓展“国际空间”的目的,对台湾而言,军购既有实质意义,也有政治意义。2、对台军售是对大陆“防御”的军事战略台湾当局坚持军购,最直接的目的显然是提升台湾军力,加强台湾对抗大陆的军事能力。无论是国民党还是民进党,其军购政策目标都是针对大陆的。台湾当局面对大陆不断跃升的军事力量,担心大陆会以武力解决台湾问题。为了对抗大陆而大规模对美军购,以此强化台湾的军事实力。这反映了台湾当局军事上对美国的依附和依赖。今年2月17日马英九会见美国众议员单勃纳时表示,美国政府通过对台64亿美元军售案,是“保障台湾安全乃至促进两岸和解对话的重要政策”,他代表台湾当局和民众表达感谢,并强调“2年来美国的对台军售建立了台湾当局和人民的信心和安全感,以面对和大陆进一步的和解。”针对此次美国政府售台武器,岛内媒体也鼓噪,声称这次“金额高占台湾今年国防预算69%”的军售来得太晚,“远不及我方的期待”,因为没有“常规潜艇和F-16C/D战机等主动防御的主战装备”,“封杀美台军售,无异于切断国军的脐带”,“台湾有防卫能力,至少在谈判桌前还有底气”。同样地,民进党也有类似的军购主张。陈水扁在2004年的元旦讲话中强调“投资国防,是投资永久的和平,投资下一代的安全,台湾自我防卫上能力的提升是确保台海和平现状的首要条件,也是两岸能够平等对话的有力后盾。”陈水扁还宣称“购买军备是备战进而止战”。民进党在军购问题上都强调和平,但又回避对和平作出政治承诺,改变其两岸政策,甚至反而挑衅两岸关系。事实上,民进党的军购政策还有更大企图,即通过购买先进武器装备,取得台海军事优势,对大陆实行进攻性军事战略,提出“决战境外”及“西进大陆”的战略,把针对大陆的“固守防卫”方针调整为“先制攻击”。将民进党的军事战略与其“台独”政策结合起来,其实质就是整军备战,以武保“独”、以武谋“独”。国民党是反对“台独”的,2008年再度上台后,国民党改变了民进党的军事冒险政策,实行“防卫固守、有效吓阻”的防卫政策,将进攻性的军事战略调整为立足于“防御”的军事战略。但国民党在统一问题上态度是保守和抗拒的。为了因应大陆综合国力的提高和军事力量的不断跃升对其分离政策构成的压力,试图通过军购平衡两岸军事实力,“以武拒统”,继续偏安一隅,维持“不统、不独、不武”的“实质独立”的现状永久化,达到“中华民国”名义之下的“独立”。3、诉讼和选举越界对军购案合法性的影响国民党和民进党均坚持军购,还有一个重要目的,即着眼于岛内蓝绿政党斗争和选举的考量。对民进党而言,对美军购可以挑衅两岸关系,制造两岸关系的紧张,挑起岛内民意对大陆的敌意,强化泛绿选民的疑聚力,从而获取选举利益。与此同时,也可以借军购打击泛蓝阵营,攻击国民党亲中卖台,操弄族群、省籍意识,挑起统“独”争议,在选举中塑造蓝绿对决的态势,这样不利于国民党对岛内民意的争夺,在选举中处于被动不利的处境。将军购问题政治化、意识形态化,与“爱台”、“卖台”相联系,是民进党的一贯斗争和选举伎俩。以民进党主政时期提出的天价军购案为例,当军购案被泛蓝阵营封杀的情况下,民进党的策略一是不断向美国诉苦告状,将军购案不能过关说成是泛蓝阵营的阻扰,换取美国的支持和同情,制造美国与泛蓝阵营的矛盾,获取政治利益。在台湾的选举中,尤其是地区领导人的选举中,美国有着很微妙的影响力,为了能让美国在选举中支持己方,泛蓝和泛绿都希望争取到美国的支持;二是指责泛蓝阵营阻扰军购是妄估台湾安全,将反军购上升为“反台湾”、“不爱台湾”,是泛蓝勾结大陆压制台湾,声称泛蓝阵营“为讨好中国才抵制军购”,使军购议题意识形态化,迫使泛蓝阵营放弃反对立场。在民进党的上述策略下,其军购案最终在泛蓝阵营妥协下过关。在这一过程中,国民党的立场从完全封杀到有条件妥协,是为了回避民进党的意识形态化的攻击,化解美国和民意的压力。国民党的考量是以较温和中道路线争夺民意的支持,有利于其2008年争夺执政权。国民党再度上台后,军购仍然是国民党的一个重要考量,虽然国民党与民进党的军购政策在实质上是一致的,但是国民党仍然面临民进党和美国的压力,民进党仍将军购当成政党斗争的手段。军购符合民进党支持者的“反中”立场,因而也符合民进党的政党利益。因此国民党主政后,在军购议题上积极主动,以此显示对大陆的强硬姿态,有助于其区隔与大陆的界线,化解民进党将其抹红扣帽子的企图,争夺岛内民意的支持。在今年1月29日美国宣布对台军售后,马英九表示感谢和接受,有一个很重要的背景,马英九上台两年来民调一直下降,这对国民党的声势和年底的“五大市”选举大为不利,为了挽救马英九的民调而在军购议题上积极表态,目的是借助军购提振马英九低迷的气势。三、对大陆的影响毋庸讳言,台湾当局坚持军购,其矛