高新技术产业发展中政府产业政策的必要性及有效性研究

高新技术产业发展中政府产业政策的必要性及有效性研究

一、政府对软件基地的支持如果政府需要特定的产业政策，那么什么是经济理论的中心主题。尤其是高新技术产业在起步阶段是否需要政府倾斜性的扶持政策，以及政府的优惠政策是否有效，是多年来广泛讨论的热点问题。中国政府高度重视软件产业的发展，相继出台了一系列支持软件产业发展的优惠政策。1995年，在各级政府及科技部门的配合下，国家科技部依托国家高新技术产业开发区，组建了国家火炬计划软件产业基地（以下简称“软件基地”），并相继出台《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》《科学技术部关于进一步加强国家火炬计划软件产业基地建设的若干意见》《进一步鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》等政策文件，涉及财税政策、投融资政策、研究开发政策、进出口政策、人才政策、知识产权政策等。截至2016年，全国软件基地数量已达44个，其中的企业数量达48098个，软件基地从业人数达354.2万人。软件基地2016年实现总收入32906.6亿元，同比增长11.89%；利税总额增长更快，同比增长14.92%，实现年利税总额4858.3亿元。在出口方面，软件基地平稳增长，2016年实现出口创汇372.8亿美元，同比增长7.13%。自2006年以来，我国软件基地总收入增长率始终保持在20%左右的水平。在资金投入方面，软件基地科技活动经费主要有企业资金、金融贷款和政府资金三个来源。自软件基地设立至今，三者构成比例始终较稳定，以2016年为例，企业资金占65%，金融贷款占7%，政府资金占9%（其中地方政府资金占62%）。在政府各项政策的推动下，三种科技活动经费来源的绝对量均逐年上升。除直接资金支持，政府对软件基地其他方面的优惠政策也不容忽视：税收优惠方面，经认定的软件企业不仅享受增值税优惠税率，且享受企业所得税“两免三减半”的优惠政策。以2016年为例，国家火炬计划软件基地减免税总额高达512.16亿元。土地优惠方面，政府以较低价格划拨特定地块给软件基地，2016年软件基地的现有用地总面积已高达11597万平方米；同时，入驻基地的软件企业还享受政府租金补贴。人才优惠方面，政府提供人才落户及购房优惠、人才培训补贴、股权激励、海外人才引进等多方面政策，已在软件基地内建设了一批示范性软件学院，并邀请国外专家为我国软件人才培训提供指导；同时，软件人才受教育程度逐年提高，以2016年为例，国家火炬计划软件基地本科及以上学历人员占比已高达77.99%。尽管我国软件产业历经二十多年的发展，规模不断壮大，创新能力不断提升，但同发达国家软件产业相比，仍存在较大差距。面对这种现象，只有分析政府政策的合理性和有效性，提出建设性的政策建议，才能推动我国软件产业在物联网、人工智能、大数据等新业态模式和背景下，制定新时代的战略计划，实现高质量发展。那么，三种资金的作用效果如何？政府在税收、土地和人才等方面的优惠政策是否有效？这些是值得研究的主题。二、研究方法及意义关于不同科技活动经费来源对企业研发的影响。关于政府资金对企业研发投入的影响。一些学者研究发现，政府研发资助与企业自身研发投入显著正相关（关于政府资金政策效应的研究，主要为以下两类：其一，对科技产出的影响。关于税收优惠的政策效应，税收优惠能显著提高企业研发投入水平（综上所述，尽管已有大量相关研究，但仍存在较明显的问题：其一，衡量产出效果的研究大多以专利数量、论文数量等作为指标，显然不能准确反映实际的经济性效果。其二，在样本选择上，产业异质性问题没有得到有效处理。不同产业资金来源的构成不仅有差异，且产出效果一定存在差异，即使是以上有限的以实际经济指标作为产出效果的研究，也未有效处理异质性问题。以上问题的存在会降低研究结果的可靠性。其三，未能全面关注多种政策工具的扶持效应，尤其是关于土地和人才优惠的政策效应几乎未有相关研究，学者大多只关注政府资金支持或税收优惠政策的实施效果。基于上述问题，本文的贡献可能在于：其一，将国家火炬计划项下的软件产业基地作为研究样本，有效解决了异质性问题。其二，使用实际可靠的经济数据及指标，能准确体现投入对产出的真实效果。其三，通过两个面板回归模型，分析比较三种主要科技活动经费来源（即企业资金、金融贷款、政府资金）对经济及科技产出的影响；通过另外两个面板回归模型，进一步比较中央政府和地方政府资金对经济及科技产出的有效性。其四，基于具体的数量变量，对中央和地方政府资金、税收、土地及人才优惠政策的扶持效应同时进行比较研究，涉及了政府扶持政策的所有内容。三、模型模型和数据（一）地方政府资金、lgf和科学产出模型为研究不同科技活动经费来源，即企业资金（ef）、金融贷款（ff）及政府资金（gf），以及税收（tp）、土地（lp）和人才（hp）优惠政策，对经济产出（tincome）和科技产出（newincome）的影响，本文使用改进的Cobb-Douglas生产函数，构建两个面板模型如下：其中，Z为进一步比较政府资金中，地方和中央政府资金对经济及科技产出的影响，本文将政府资金分解为地方政府资金（lgf）和中央政府资金（cgf），构建如下新模型进行回归：其中，γ（二）变量定义和测量1.产品价值度量经济产出（tincome），是研发活动的商业性产出，表现为研发活动最终实现的市场价值，本文使用软件基地的营业收入度量。科技产出（newincome），一般以技术创新产出形式存在，现有研究大多使用专利数量（2.探索企业资金、金融机构贷款、政府部门资金以及gf关于三类科技活动经费，本文分别使用科技活动经费筹集总额中的企业资金（ef）、金融机构贷款（ff）、政府部门资金（gf）度量。关于税收优惠（tp），本文通过优惠税率与非优惠税率之差计算各软件基地年度减免税总额3.模型构建基础条件滞后期问题根据改进的Cobb-Douglas生产函数，模型中需控制资本及人力资源投入要素。关于资本投入，由于研发投入对生产率增长有显著促进作用（考虑到科技活动经费从投入到实现科技产出并最终实现经济产出的过程，需经过一段时间，因此，构建模型时需考虑滞后期选择的问题。本文参考（三）回归分析数据处理本文所用数据来源于《中国火炬统计年鉴》，覆盖了2008年至2016年间44个软件基地的数据。考虑到个别软件基地成立年份较晚，或数据大量缺失，若以全部软件基地为研究样本会形成非平衡面板，带来后续回归分析的诸多问题。因此，本文删除数据缺失较多，以及观测不足9年的软件基地样本，最终观测量为261，覆盖了29个软件基地9年的数据。本文做了如下数据处理：对各年度各软件基地受价格波动影响的变量，用各省各年度GDP平减指数（以1999年为基期）做平减处理，包括：经济产出、科技产出、企业资金、金融贷款、政府资金、地方政府资金、中央政府资金、税收优惠、土地优惠、人才优惠、研发投入和软件研发投入。之后，对全部变量取自然对数，既可减少异方差及非线性问题，又将模型中系数含义变为弹性，增强模型解释力。各变量描述性统计如表1所示。四、结果表明和分析（一）平稳性检验与协整检验本文使用四种常用的面板数据单位根检验方法（包括LLC检验、IPS检验、ADF-Fisher检验、PP-Fisher检验），检验数据的平稳性，以避免可能出现的伪回归及估计偏误问题。为保证结果的稳定性，我们将同时通过四个检验的变量认定为平稳，否则为非平稳。结果显示由于非平稳变量的存在，为防止谬误回归，需我们进一步通过KAO面板协整检验，检验解释变量和被解释变量间是否存在协整关系。结果显示，各变量的协整检验统计量均在1%的水平上显著，即各变量间存在长期稳定的协整关系，可被用于后续回归分析。（二）地方政府资金支持关于企业自有资金，表2四个模型结果均表明，企业资金在1%的显著性水平上对经济产出和科技产出有正向影响，证明企业资金明显促进了软件基地的研发活动成果和经济效益。企业资金每增加1%，经济产出和科技产出将分别增加0.17%和0.27%，表明对科技产出的作用更强。样本中用于度量经济产出水平的营业收入，除包含用于度量科技产出水平的新产品销售收入外，还包括其他软件产品、系统集成、嵌入式系统软件、软件技术服务、自主版权软件等收入，而这些收入构成部分受到企业资金以外其他诸多因素的影响。关于金融贷款，表2四个回归模型结果均表明，金融贷款对经济产出和科技产出无显著影响。可能的原因是软件企业的科技创新活动面临较高风险，金融贷款在总量上支持不足，从而导致其作用效应不明显。关于政府资金，表2中模型（1）和（2）结果表明，政府资金总额对经济产出和科技产出的影响均不显著；但模型（3）和（4）显示，中央政府资金在1%的水平上对软件基地经济绩效有显著提升作用，而地方政府资金对两种产出无显著影响，资金使用效率较低。可能的原因是：其一，中央政府的研发投入往往有明确的目的性，大多投入到经严格审批并认定后符合《国家火炬计划软件产业基地认定条件和办法》的具有较强创新能力或潜力的软件基地。要获得中央政府资金的支持，基地本身需符合较高的门槛条件，因而更易创造更高的经济绩效。其二，地方政府资金可能存在使用不到位的问题，且直接资金支持仅为地方政府对软件基地优惠政策的一部分，税收、土地及人才优惠均由地方政府提供，很可能是地方政府直接拨款量上的不足，造成了地方政府资金对软件基地经济和科技产出均不显著。此外，由模型（3）弹性系数大小，注意到中央政府资金和企业资金每增加1%，将分别增加软件基地0.02%和0.17%的经济产出，如此之大的弹性系数的差异，再次证实了企业资金相较于其他科技活动经费来源的有效性。关于税收优惠的政策效应，表2回归结果表明，税收优惠在1%的显著性水平上对经济产出有正向影响，对科技产出无显著影响。税收优惠每增加1%，经济产出将增加0.25%左右。该结果说明，政府税收优惠政策能显著提升软件基地的经济绩效，但对其新产品的作用不明显。可能的原因是：其一，政府给予软件基地的税收优惠，并非只针对新产品的销售收入，而是对软件基地中所有软件产品和服务收入普遍适用的；其二，开发新产品需企业投入大量研发成本，而升级现有产品及服务所需成本相对较低；其三，软件新产品研发具有高度风险性和不确定性。出于对成本、收益及风险的权衡，大量软件企业可能更倾向于通过升级改造现有软件产品和服务以获得税收优惠，而非通过新产品研发，由此导致税收优惠政策尽管有效提升了软件基地的经济效益，但对其新产品销售的影响不显著。关于土地优惠的政策效应，表2结果显示，土地优惠在1%显著性水平上对科技产出有正向影响，对经济产出无显著影响。土地优惠每增加1%，科技产出将增加0.017%左右。该结果意味着，土地优惠政策显著促进了软件基地的科技产出，但对经济绩效影响不明显。可能的原因是，软件新产品研发一般需足够的研发场地，而软件企业提供技术服务的形式，多为向客户企业派出专业技术人员提供实地支持，对本企业场地需求相对较低。政府给软件基地内企业研发和办公场所的租金补贴，目的是为软件企业提供低租金研发环境，降低研发成本，提升研发积极性。因此，土地租金补贴有效提升了软件基地的新产品销售收入，但由于该补贴对软件服务等方面影响不明显，因而对软件基地总体经济效益影响不显著。关于人才优惠政策效应，表2结果显示，人才优惠在5%的显著性水平上对经济产出有正向影响，对科技产出无显著影响。人才优惠每增加1%，经济产出将增加0.013%左右。该结果可能由相关优惠政策规定的对象企业特征导致，政府给予软件基地内企业的人才培训补贴，大多针对符合条件的技术先进型服务外包企业，其主营业务为提供软件技术服务，因而人才优惠政策对其提供软件技术服务的促进作用更明显，但对其新产品研发影响不显著，从而对创新产出作用不明显，但能通过提升技术服务收入带动营业收入增加。通过比较表2回归系数大小，可分析政府对软件基地的四大优惠政策扶持效应的高低。对于经济产出，税收优惠政策的扶持效应最大，中央政府资金其次，人才优惠政策最小；对于科技产出，仅土地优惠政策的扶持效应显著。总体而言，政府对软件基地的四大优惠政策均有显著扶持效应，且税收优惠的扶持效应最大，大约为其他政策效应的13—20倍。关于资本投入，表2结果显示，研发投入和软件研发投入均对经济产出和科技产出有显著正向影响；固定资本投资规模的提升有利于我国软件基地科技产出及经济产出同时增加，证明了资本投入的重要性。关于人力资源投入，由表2可见，员工规模在1%的水平上对经济产出和科技产出有显著正向影响，且弹性系数在所有变量中最大。这一方面说明劳动投入对我国软件产业的技术创新和经济发展的巨大推动作用，另一方面也证实了政府出台的一系列人才优惠政策的有效性。注意模型（2）和（4）中员工规模系数大于模型（1）和（3），说明员工规模上升对科技产出影响更大，可能的原因在于，新产品销售收入以外的其他收入来源关于员工规模的弹性系数偏低。具体来看，员工对软件技术创新、产品开发等研发活动的直接产出是新产品带来的销售收入；同时，软件基地很大一部分收入源于为其他企业、机构提供专业服务和咨询创造的技术服务收入，由于这类服务依托于长期合同的签订，定价也相对较低，技术服务的实际价值无法被全然体现在软件企业的营业收入中，最终导致软件企业所在基地的经济产出关于员工规模的弹性系数小于科技产出关于员工规模的弹性系数。员工经验水平对两种产出均无显著影响，主要原因在于：第一，软件产业新技术、新工艺、新产品飞速更新，使拥有前沿知识和技能的人才成为该产业发展的主力军，相较之下，员工经验对软件技术创新的影响并不明显；第二，人才政策中针对软件研发和管理人员的期权、技术入股、股权、分红权等多种形式激励，可吸引高层次信息技术人才，但这种丰厚待遇，也降低了企业高资历员工学习新知识和技术的积极性，削弱了其创新研发动力。员工受教育程度对两种产出也无显著影响，即受教育程度更高的员工未显著提升创新成果和经济效益。这主要是由我国软件行业典型的“橄榄形”人才结构造成的，即严重缺乏高端和低端技术人才，而中间水平人才处于供过于求的态势（（三）稳定性试验为保证实证结果的可靠性，本文做了如下几个稳健性检验。1.模型选择由于国家火炬计划的软件基地样本并非随机抽取，因此本文进一步使用固定效应模型进行检验，结果列于表3第1至5列。2.软件基地因何获得待遇要获得政府优惠政策的支持，软件基地需自行向省（市）科技主管部门申报，只有符合认定条件和办法并通过审批，才能被上报至科技部火炬中心评审，通过者被认定为国家火炬计划软件基地，享有相应优惠政策。此外，通过认定的软件基地，需接受科技部定期考核，若连续两年不符合认定条件，将被取消该称号，不再享受相关优惠政策。关于政府资金，从申请到获取资金的周期较长，软件基地随时可能因无法通过科技部考核而被撤销获得资金的资格，加之从政府资金落实到实现科技及经济产出需经历一段时间，因而政府资金的滞后期可能比企业资金和金融贷款滞后期长。关于土地优惠政策，政府需事前审核软件基地场地租用情况，基于上年审核结果发放土地租金补贴。关于税收及人才优惠，税收减免和人才培训补贴均于当年实现，无须滞后。综上，本文进一步将政府资金、中央政府资金和地方政府资金滞后两期，将土地优惠滞后一期进行回归，结果如表3第6至10列所示，与表2相比，各变量系数和显著性水平均未发生根本性变化，证实了前文实证结果。3.．稳健性检验(1）税收优惠的内生性前文使用优惠税率与非优惠税率之差度量税收优惠，然而由于税率对企业而言的外生性，企业获得税收优惠力度更大，很可能由于其自身经济及科技产出水平较高，使原税收优惠变量在一定程度上存在内生性问题。本文使用两阶段最小二乘（2SLS）法进行稳健性检验，限于数据的可获得性，本文借鉴李锴和齐绍洲（2011）的方法，使用滞后一期的税收优惠作为其自身的工具变量。表4第1至5列给出了2SLS法第二步的估计结果，与表2比较可见，各模型系数大小和显著性均无根本性改变，证实了前文结果的稳健性。(2）人才优惠的内生性前文基于软件基地每年新增大学生（含大专）以上学历人数和单位人才培训费补贴，估算人才培训补贴水平以度量人才优惠。然而，软件基地高学历人才数量的增加，很可能由基地业务规模扩张等因素导致，使前文实证结果面临内生性问题。本文进一步使用2SLS法进行稳健性检验。考虑数据可得性，我们以各软件基地企业数量为工具变量，这是由于企业数量与误差项不相关；且软件基地内企业数量的增加，意味着基地规模扩张，招收高学历人才相应增加，与人才优惠的强相关。表4第6至10列给出了2SLS法第二步结果，与表2比较可见，各模型系数大小及显著性均无根本性改变，再次证明前文结果的稳健性。五、实证结果及启示本文以国家火炬计划软件产业基地为样本，分析并比较不同科技活动经费来源、税收、土地以及人才优惠政策对软件基地经济产出和科技产出的影响。通过构建