二战后美国军事制度的变革

二战后美国军事制度的变革

一、1947年国家安全标准和1949年国家安全标准的修正案杜罗门政府时期与美国军事机构的统一杜罗门政府时期(一)美联邦联邦联邦政府就统一军事机构达成的调整方案美国的军事机构长期以来一直处于分离状态。战争部和海军部是美国军事系统的基本形式。自美西战争以来,随着介入国际事务的增多,美国军事机构慢慢出现了调整的必要陆军方案,即“科林斯方案”,1945年10月由劳顿·科林斯提出同年,海军部长福里斯特尔也提交了一份方案,这就是所谓的“海军方案”经过杜鲁门的大力撮合,军方内部的相互妥协,陆军和海军最终就如何统一军事机构达成一致。1947年2月26日,杜鲁门向众议院和参议院递交了统一军事机构的议案。(二)构建全国军事制度体系1947年7月25日,国会通过了《国家安全法》,美国在历史上首次统一了全国军事机构,重塑了军事制度。这一制度体系包括两个核心部分:一个是国家安全的协调机构,通过委员会制度来协调各军种和各部门间的关系;另一个是国家军事机构,涉及国防部长以下各部门之间的关系,以及陆海空三军的设置。1.中央评论员国家安全的协调机构是指国家安全委员会和国家安全资源委员会,国家安全委员会下设中央情报局。国家安全委员会是国家安全协调机构的核心部门,由总统、副总统、国务卿、国防部长、陆军部长、海军部长、空军部长、国家安全资源委员会主席组成,总统还可以指定各行政部门部长、军需供应委员会主席和研究与发展委员会主席参加会议。2.《国家国防部》其由一个文职国防部长领导,下辖陆军部、海军部、空军部,以及由国防部长直接控制的战争委员会、参谋长联席会议、军需供应委员会和研究与发展委员会。国防部长作为总统在国家安全政策方面的首席助手,负责协调各部门形成统一政策,控制各部门和机构,监管后勤系统,以及军费预算的评估和协调问题。战争部改名为陆军部,陆军包括地面战斗部队以及与之密切相关的飞机和水上运输工具。维持海军部,明确规定海军陆战队和海军的空中力量是海军不可分割的一部分。另外,将陆军的空中力量、陆军航空兵、空军司令部转移到新成立的空军部,成为独立的军种。战争委员会,以国防部长为主席,成员包括陆军部长、海军部长、空军部长、陆军参谋长、海军作战部长和空军参谋长。其可以向国防部长提供政策建议。参谋长联席会议,包括陆军参谋长、海军作战部长、空军参谋长和陆海空三军参谋长。参谋长联席会议仅仅是一个规划、协调和咨询部门,并不具有指挥和执行功能,其下设联合参谋部作为辅助机构。军需供应委员会负责向国防部长提供关于军需生产、军需采购和军需分配方面的政策建议。研究与发展委员会则是基于军事科学技术方面向国防部长提供政策建议。1947年《国家安全法》统一了美国的军事制度,其重要意义主要表现为:(1)成立了统一的国家军事机构;(2)在制度上确立了文官控制军队的原则;(3)法案致力于通过建立委员会制度促进合作,奠定了不同部门间合作的基础。然而也存在一些缺陷:(1)国防部长的权力有限,缺乏文官控制军队的权威;(2)各军种间的竞争并未有实质性的缓解;(3)使美国长期笼罩在“堡垒国家”的阴影之下,并最终导致美国采取一种外部导向的军事战略。(三)国家国防部针对1947年《国家安全法》暴露出来的问题,1949年8月,杜鲁门签署了《国家安全法修正案》,主要在五个方面调整了美国军事制度。(1)成立国防部。将国家军事机构改组为行政部门的国防部,并规定陆军、海军和空军三个军事部门替代原先的陆军部、海军部和空军部三个行政部门。这就解决了陆、海、空军在行政级别上的错位。(2)提升国防部长权力。a.给予国防部长对陆、海、空军军事部门清晰的领导、指导和控制权。b.设置一个国防部副部长和三个助理国防部长,分担国防部长职能,帮助其管理控制国防部。(3)设置参谋长联席会议主席,并规定其接受总统和国防部长的领导和指导。(4)消减军事部门的权力。将陆、海、空军部长排除在国家安全委员会之外,由国防部长全权代表。(5)调整国防部长同军需供应委员会、研究与发展委员会的关系。由原来仅仅接受国防部长的“指导”更变为“服从于国防部长的权威和指导”,这有利于提升国防部长在这两个委员会内的地位。通过1947年《国家安全法》和1949年《国家安全法修正案》,美国最终建立了统一的国防部,国家安全政府的制度体系最终形成。统一的军事制度,一方面重塑了美国政府制度和社会结构,另一方面也为其与苏联的竞争奠定了基础。二、1953年第6号国防部重组计划和1958年国防部重组法案的变化艾森浩威尔政府时期(一)《国防部》企业回顾虽然1949年《国家安全法修正案》对美国军事制度做出了一些改进,但仍遗留有诸多问题。一是文官的权威不足。一方面,军政关系仍然处于紧张状态。在朝鲜战争中,麦克阿瑟反对杜鲁门“打一场有限战争”的政治主张,并在国会公开指责杜鲁门的政策。这深刻影响了艾森豪威尔政府时期的军政关系。特别是在艾森豪威尔的“新面貌”战略出台后,因害怕过于倚重核武器而影响常规力量,李奇微等陆军将领与艾森豪威尔也存在了长时间的紧张关系二是战略规划的机制存在缺陷。美军的战略制定主要由参谋长联席会议承担,但这一机制存在三个方面的不足:(1)参谋长联席会议主席的权力有限,极大制约了这一职位发挥作用的空间。(2)由于历史惯例的影响,参谋长联席会议不仅是作为总统和国防部长的政策规划部门,也是协调各部门的指挥部门,职能比较混乱。(3)参谋长联席会议的权力比较广泛,与国防部长形成了职能交叉。三是军队的效率偏低。二战后,美军军备力量庞大,国防组织复杂,耗费了过多的战略资源。这与艾森豪威尔提出的以降低战略成本、控制国防开支、提升国防部效率为核心的“新面貌”国家战略不相符。因此,1953年,艾森豪威尔任命查尔斯·威尔逊为国防部长,命其研究重组国防部的可行性。随后,威尔逊成立了洛克菲勒委员会,起草国防部重组的政策方案。1953年4月30日,艾森豪威尔在审视了洛克菲勒委员会报告后,给国会写信,要求重组国防部,这就是所谓的1953年《第6号国防重组计划》。(二)提升国防部效率首先,提升文官的权威,厘清国防部内的权力体系职责。(1)将军需供应委员会、研究与发展委员会、防务供应管理局等部门的功能转移给国防部长。这就使国防部长在后勤体系和动员体系中拥有了更大的权力。(2)参谋长联席会议选择联合参谋部主任必须通过国防部长确认。这就使国防部长对联合参谋部的控制能力迅速上升。(3)设置另外六个助理国防部长。这有利于增强国防部长控制国防部的能力。其次,改革军事制度,提高国防部的效率。(1)裁撤冗余机构,将其功能转移给新增设的六个助理国防部长。这一举措是增强国防部效率的关键。(2)厘清陆、海、空军部长与国防部长、参谋长联席会议等机构的职权关系,提高组织的效率。(3)改进文官和军方的人事管理系统,为提高国防部的效率提供保证。第三,改进国防部的战略规划体系。(1)严格遵守1947年《国防安全法》的规定,将参谋长联席会议的职能限定在战略规划领域。(2)提升参谋长联席会议主席的权力。其有权力管理联合参谋部和联合参谋部主任。另外,参谋长联席会议选择联合参谋部成员,需要经过参谋长联席会议主席的确认。(3)国防部长要指导参谋长联席会议主席协调联合参谋部、参谋长联席会议下属机构与国防部部长办公室等部门之间的合作。由此可见,《第6号国防重组计划》在一定程度上解决了美国军事制度面临的问题,提升了国防部的效率,对与苏联进行对抗,服务于“新面貌”战略有重要意义。但也存在不足:(1)统一指挥并没有实现,国防部仍疲于应付不同部门之间的冲突;(2)军种之间和军种与国防部之间的竞争和紧张关系仍然存在,运转成本上升;(3)参谋长联席会议主席的权力仍有待上升,无法协调各部门之间的战略合作。这些问题的存在也正是1958年《国防部重组法》出台并再次推动国防体系重组的原因。(三)《国防部指挥体系》将发生在最内部的时期,开始出现改变为了推动改组国防部,1958年8月6日,国会通过了《国防重组法》。这一法案主要从三个领域对国防部做出了调整。第一,增强国防部长的指导、领导和控制权。(1)赋予国防部长控制武器和武器系统的全权。限制了相关研发部门和装备部门的自主权,极大地增强国防部长的权威;(2)提升了国防部长在军需供应事务中的权力;(3)再次确认国防部长对各军事部门的权威。各军事部的部长需要对国防部长负责;(4)国防部长需要每年向总统和国会提交一个覆盖国防部军费开支、工作和成就的报告。这在客观上提升了国防部长在这些领域的话语权。第二,划清军事行动的指挥体系。对陆、海、空军的指挥体系进行了调整:(1)陆军部长有权对其组织和成员进行监管,这一监管将以与整个作战指挥相一致的方式进行。(2)在海军部长的指挥下,海军作战部长监管海军部长任命的,包括海军陆战队在内的整个组织及其成员。(3)空军部长有权对其组织和成员进行监管,其监管方式与陆军完全一致。通过调整,国防部长和各军事部部长对指挥体系的权威大为提升,职责也从分散逐渐走向统一。第三,划清联合参谋部的组织和职责。联合参谋部的成员分别来自陆、海、空军,由参谋长联席会议挑选,并经过参谋长联席会议主席的确认。联合参谋部主任由参谋长联席会议主席与参谋长联席会议协商选定,并经过国防部长的确认;在组织形式上,联合参谋部不能以参谋本部制度运转或者组织,没有行政权威,其职能是协助参谋长联席会议主席。这极大地提高了参谋长联席会议主席的权力,有助于其协调参谋长联席会议和联合参谋部的工作。综上所述,此次重组对国防部的调整非常具有针对性。在此之后的近30年内,美国一直保持着这一体系,没有做出大规模的调整。但是此次国防部重组并非十全十美,也深刻地影响了未来美国的外交政策,并反过来成为影响美国军事制度的重要事件。三、1986年，戈德尔斯特-尼科尔斯重组法和美国国防部基本法，穷人政府时期重建(一)苏联军队建设在西方国家政治制度下的困境从越南战争抽身之后,战争失利的阴影就一直笼罩着美军。在里根上台之时,随着苏联的威胁日益加大,美国在竞争中也处于劣势。第一,指挥体系难以应对国际危机。一方面,苏联的挑战迫使美国进行军事制度改革。在20世纪80年代前半期,苏联的攻势咄咄逼人,美军实力相对下降。另一方面,美国在一系列军事行动中的挫折则是推动其进行军事制度改革的最重要内部因素。美军的糟糕表现暴露出美军指挥体系和作战体系的一系列问题,究其症结就在于美国的军事制度上,即陆、海、空军和海军陆战队之间是独立的,很难统一行动。第二,军种至上主义兴起。20世纪80年代初,陆、海、空军和海军陆战队的影响力非常强大,各军种主导着五角大楼。军种至上主义主要存在三个问题:(1)由于各军种都秉持利己主义的原则,对资源和职能的争夺日趋激烈。(2)军种至上主义的巨大影响极大地削弱了参谋长联席会议的地位和职能。(3)造成文官和军方之间的冲突,威胁到文官控制。在此背景下,重组国防部的呼声越来越高,改革军事制度成为当时大多数高层官员的共识(二)提升国防部的权威第一,加强文官权威。(1)重新界定国防部长的权力和职责。法案规定:“国防部长在听取参谋长联席会议主席的建议并在其协助下,应每年向国防部各部门领导提供书面政策指南,以便他们准备与审查各自部门的计划建议和预算申请。另外,“国防部长在得到总统的批准,并与参谋长联席会议主席协商后,应该每年向参谋长联席会议提供书面政策指南,以便其准备和审查应急计划。”这就通过提供书面政策建议的方式,提升了国防部长影响各军事部和参谋长联席会议的能力。法案还规定设置一个负责政策的国防部副部长,协助国防部长。(2)调整国防部长办公室。各军事部部长应该与国防部长办公室密切合作,以有效地实施国防部长的指挥、指导和控制。(3)加强对国防部的审计。设置一名审计长,增强文官对涉及审计事务的影响力第二,提升参谋长联席会议主席的权威。这是此次军事制度改革最为核心的议题。(1)直接提升参谋长联席会议主席的权力。法案首次以法律形式规定,“参谋长联席会议主席是总统、国家安全委员会和国防部长的首席军事顾问”。这极大地提升了参谋长联席会议主席的权力,使其能够直接影响到总统和国防部长的政策选择,这改变了美国安全政策制定的固有模式,开启了强势参谋长联席会议主席的时代。法案还对参谋长联席会议主席在制定计划、提供咨询和制定政策方面的职能做了详细规定。通过提升参谋长联席会议主席的权力,大大地降低了各军种之间的竞争。(2)增设一名参谋长联席会议副主席。由于各军种担心这一职位的设置可能打破各军种在权力结构上的平衡,故法案对这一职位做出了严格限制。法案规定,参谋长联席会议主席和副主席不得是同一军种的成员,但是总统可以在有限的时间内避免这一限制,以便实现主席和副主席的平稳交接。从整个参谋长联席会议制度来看,这一职位的设置无疑增加了参谋长联席会议主席的权力。(3)调整联合参谋部。进一步提升参谋长联席会议主席对联合参谋部的控制。法案规定,“参谋长联席会议主席负责管理联合参谋部及其主任。联合参谋部应履行主席规定的职责并按主席规定的程序履行其职能”第三,提升作战司令部的权力。(1)对作战司令部与各军种之间的权力关系做出规范。法案规定,“各军种部长应把其所辖的一切部队都配属给联合和特种作战司令部,以执行分配给这些司令部的任务。……除非国防部长另有指示,联合作战司令部辖区内的一切军队都应该归属于司令部司令,并由其指挥”(三)《戈菲尔德特-尼科尔斯现有军事制度的特点《戈德华特-尼科尔斯改组法》作为美国军事制度变革历史上具有划时代意义的法律,它深远地塑造了美国的军事制度,并深刻影响了其后几十年的防务政治。第一,法案极大地提升了参谋长联席会议主席的政策影响力,产生了强参谋长联席会议主席模式。第二,各军种联合作战成为新趋势,空军的影响力空前提高。第三,美军特种部队的地位获得正式认可。综上所述,《戈德华特-尼科尔斯改组法》是美国国家军事机构统一后最为彻底的军事制度改革。在这次改革中,美国军事制度被重塑,其影响一直延续到今天。四、背景:新技术提升部队战斗力在克林顿政府时期,美国积极推动军事变革,采用最新的信息技术提升美军战斗力。然而,这场革命更多的是军事技术层面的,军事制度的变革非常有限。(一)查报告的内容1993年,时任国防部长的阿斯平就出台了《自下而上的审查报告》。他在报告中认为,冷战结束和苏联解体使得美国的国际安全环境发生了巨大的变化,美国国防部需要自下而上地审查,重新评估国防理念和国防计划,以维护美国国家利益。(二)提升了美国在国际体系中的自信冷战后美国军事制度没有发生大规模的变革,就在于美国作为一个“孤独的超级大国”,在国际体系中已经难以找到敌手。美国在冷战后发动的战争中取得了压倒性的胜利,这提升了美军的自信心。更为重要的原因是,东欧剧变和苏联解体让其失去了昔日的对手,其安全压力骤减,大大降低了美国进行军事制度调整的压力。五、中国与美国的头号敌人进入新世纪以后,恐怖主义威胁凸显,成为美国的头号敌人;中国等大国的军事实力快速发展,给美国带来一定的冲击。在此背景下,美国进入了长达十余年的军事改革阶段。(一)《刑法》对军队指挥体制的改革1.对军队的改革。首先,各军种间联合作战。a.加强联合部队司令部的职能,组建北方司令部,合并战略司令部和航天司令部为战略司令部;削弱战区的指挥权力,增强联合部队司令部的全球指挥权力。b.提出了一系列旨在促进情报机构协调和合作的新措施,加强对联合作战的情报支援工作。c.提升特种作战部队的地位,增强特种作战部队的力量。其次,对空军和海军的改革。注重空军在现代战争中的重要作用,投入巨资研制无人机。2.国防部组织机构改革首先,加强文官对军方的控制。a.提升文官在战略制定中的地位,并积极介入军事事务。b.通过将领的任免和调防加强对军方的控制。c.通过制度调整理顺文官和军方之间的关系。其次,改革国防部组织机构,包括设置战略影响办公室、部队改革办公室和商业自主委员会。另外,对国防工业进行重组,组建巨大的国防承包商,并且推动国防工业军民一体化。总之,拉姆斯菲尔德在其主持国防的5年时间内,对军队和国防部进行了大刀阔斧地改革。但是也存在欠缺:首先,在军事制度改革上,仅仅推动军队更加轻便、致命、灵活,缺乏战略性。其次,由于他的强势,造成与国会、参谋长联席会议的关系紧张。(二)克里斯特的军事改革与个性强势的拉姆斯菲尔德相比,盖茨则是一名技术官僚,他努力与军队保持良好的关系,力图做一个“士