煤炭资源整合背景下矿业权流转的法律规制

煤炭资源整合背景下矿业权流转的法律规制

同时，政府对债权具有行政和行政的公共法律属性，并且有权使用私法属性。政府严格控制转让债权的决定性，这很容易侵犯权利所有人的合法利益。在矿业权流转中必不可少地伴随着国家干预与私人自治、公法与私法、公权与私权的剧烈冲突,本文将这些冲突统一称为公私冲突。在煤炭资源整合的背景下,大量涉及矿业权纠纷的司法案件涌现,这些案件为司法裁判带来了极大的挑战,也为梳理、考察矿业权流转中的公私冲突问题、探索公私冲突的平衡路径提供了实践素材。本文以贵州省煤炭资源整合中发生的司法案例为线索,探讨矿业权在流转中的公私冲突问题及其调适路径。1贵州省积极推动煤矿企业兼并重组工作贵州省被称为南方煤海,煤炭工业是贵州省经济发展的支柱性产业,但贵州省属喀斯特地貌,受地质条件限制,煤矿呈现多、小、散、乱、差等特点。在2012年底,贵州全省有各类煤矿1704处,总规模33018万t/a。2012年12月17日,贵州省人民政府办公厅下发《省人民政府办公厅关于转发省能源局等部门贵州省煤矿企业兼并重组工作方案(试行)的通知》(黔府办发[2012]61号),决心开展大规模的煤矿企业兼并重组工作。兼并重组的目的是深化煤矿整合,有序开发煤炭资源,优化煤炭产业结构。兼并重组的工作开始后,贵州省人民政府陆续发布一系列文件,不断推进该项工作。截至2018年4月16日,贵州全省共有120家兼并重组主体企业过户后的企业规模满足相应要求,且实施方案已初审并进行了公示,已批复主体企业实施方案116家,已批保留煤矿697处,产能21225万t/a,拟建规模36137万t/a2在煤炭资源整合背景下，关于公职冲突的法律困境2.1自然资源部门批准后转让合同的生效由于《探矿权采矿权转让管理办法》第10条明确规定,矿业权转让经批准后,矿业权转让合同才生效,故当事人签订的转让合同需报自然资源部门批准后生效。为了避税、贷款等,煤矿企业常以阴阳合同的形式进行采矿权转让,这在煤矿企业兼并重组中非常普遍。阴阳合同主要体现为交易价款的差别,其交易模式为:当事人先签订一份合同约定真实的交易价款(阴合同),然后再到自然资源部门签订一份制式的《采矿权转让合同》(阳合同),以通过行政主管部门的审批2.2名字和现实是不一致2.2.1主企业企业根据兼并重组政策的要求,所有煤矿必须过户到兼并重组主体企业名下。从进入诉讼的案件观察,涉及煤矿企业兼并重组的形式主要有吸收合并、折价入股、挂靠三种。其中挂靠又可区分为两种:被兼并重组的煤矿企业挂靠在主体企业名下;各中小煤矿企业共同组建一个兼并重组主体企业,抱团取暖。第一种情形的交易模式为,中小煤矿与煤矿兼并重组主体企业达成挂靠协议(阴合同),约定该企业形式上以转让或折价入股的方式并入主体企业,实质上仍然自主经营,自负盈亏,然后通过在自然资源部门的交易平台上签订采矿权转让合同(阳合同),经行政主管部门审批后将采矿权过户到主体企业名下,但合同其他条款并不真实履行2.2.2法定证件的掌控煤矿企业获得采矿权后,在未经行政审批的情况下,将采矿权“转让”,买卖合同实际履行,煤矿资产及价款已实际交付,买方接管、经营煤矿,煤矿的法定证件均由买方掌控。煤矿兼并重组施行后,兼并重组由煤矿实际权利人决定,但在自然资源部门交易平台上签订的采矿权转让合同又必须以采矿权登记权利人的名义与兼并主体企业签订,由此产生的交易模式为:登记权利人与兼并主体企业在国土资源部门交易平台签订制式的采矿权转让合同(阳合同),完成采矿权转让的行政审批过户,煤矿的实际控制人即真实权利人与兼并主体企业另行签订一份约定真实权利义务关系的合同(阴合同)2.3矿矿采矿权的未履行合同主要有兼并重组的采矿权转让合同合法有效,但因履行合同发生纠纷,一方当事人请求解除、撤销合同导致煤矿兼并重组不能完成,具体分以下几种情形。第一,煤矿采矿权已按合同约定过户,但受让方违反合同约定未能支付价款,转让方据此主张解除合同,或者发生其他纠纷,受让方反悔要求解除合同。如在小河头煤矿与平江煤矿、颜子林采矿权转让合同纠纷一案中,主体企业小河头煤矿获得平江煤矿的采矿权后,双方发生纠纷,小河头煤矿请求解除合同2.4强制破产的期限根据原国土资源部于2017年9月6日发布的《矿业权交易规则》第26条的规定,矿业权受让人从一级市场取得矿业权,均要和出让人签订矿业权出让合同。矿业权出让合同必须包括出让矿业权的年限、成交价格、付款期限、要求或者权益实现方式等内容,以约定双方的权利义务。作为受让人的煤矿企业,享有在合同约定的期限内采矿的权利。但是,煤矿兼并重组政策却要求煤矿企业限期进行兼并重组,否则即关闭煤矿。在2017年贵州省关闭的煤矿企业中,就有煤矿企业在采矿许可证有效期限内被限期整合,虽然政策的推行亦为维护公共利益,但公权挤压私权,明显与矿业权出让合同约定的期限相违背,损害了契约精神。被兼并煤矿的信赖保护利益受到损害,被兼并煤矿按照政府以往核准的年限、产能组织生产,但兼并重组否定许可内容。政府以公共利益对抗信赖保护利益,损害投资者信心,影响矿业发展3公共和私人冲突的法律冲突：理论基础和适应路径3.1国家干预针对矿业权的调适路径罗马法学家最先提出公私法的区分,乌尔比安在《学说汇纂》中说:“它们(指法律)有的造福于公共利益,有的则造福于私人。公法见之于宗教事务、宗教机构和国家管理机构之中。”现行《矿产资源法》国家干预色彩过重,一定程度上淹没了矿业权的私权属性。减量置换,以及煤矿企业兼并重组只能进不能出,强制关闭在采矿许可证合法期限内的煤矿等国家干预措施,都是公权挤压私权生存空间的体现,导致矿业权运行中公私关系的严重失衡。调适路径在于,充分尊重矿业权人的财产权利,根据公共利益的需要强制关闭煤矿,应按照合理价位补偿煤矿业主的损失,对采矿权许可证未到期的煤矿,补偿范围应考虑采矿许可证未到期的期间范围内的利益。开放煤矿企业兼并重组的退出渠道,对减量置换增加弹性空间,缓和、衡平公私利益的冲突。3.2实践中的阴阳合同出现,司法裁判难以适用《矿产资源法》第6条第3款规定:禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。由于这样刚性的规定难以适应市场需求,此后出台的《探矿权采矿权转让管理办法》《矿业权出让转让管理暂行规定》等行政法规作了调整,允许矿业权转让,但是规定了严苛、繁琐的转让条件和程序,导致矿业权转让几乎成了“不可能完成的任务”。《探矿权采矿权转让管理办法》第10条第3款规定:“批准转让的,转让合同自批准之日起生效。”这些严苛的规定是导致矿业权转让阴阳合同出现的重要原因。矿业权转让中的阴阳合同带给司法裁判的挑战是,意思表示的真实性与行政审批分割,司法裁判难以进行法律适用。当前司法裁判的具体做法是,阴合同意思表示真实,阳合同只承担行政审批,完成矿业权物权变动的任务,二者结合,阳合同通过行政审批后,阴合同全部条款生效,以阴合同规范当事人的权利义务3.3司法平衡：判断路径的选择3.3.1其他公法、社会法关系矿业权以合同方式流转居多,矿业权转让合同与纯民商事合同有着重大的区别,其体现的法律关系除民商事法律关系外,还包括行政管理、生态环境、自然资源保护和利用等公法、社会法性质的法律关系。这决定矿业权的流转应当兼顾私权主体利益与国家行政管理、自然资源、生态环境等公共利益,社会公共利益是私人行使权利的边界3.3.2信赖利益保护的衡平《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》(法释[2003]1号)第6条、第7条、第31条对企业改制的债务问题作了规定。这些规定一定程度上突破了债的相对性理论,确立了债务随资产转移的原则,这有利于保护债权人的利益。无论是名为兼并重组,实为挂靠,还是矿业权登记权利人与实际权利人分离交易的模式,均涉及内部意思表示的真实性与外部信赖利益保护的衡平。煤矿企业与兼并主体企业达成的协议(阴合同)仅是内部约定,不能具有向外对抗第三人的效力。一旦煤矿采矿权登记在主体企业名下,则采矿权即视为主体企业所有,兼并重组完成,煤矿企业主体资格灭失,不具有独立的法律人格,主体企业继受该煤矿的债权债务。就外部关系而言,只有兼并重组的主体企业具备民事主体资格,为保护第三人信赖利益,被兼并煤矿企业因经营活动产生的债务等一切责任均由兼并主体企业承担。煤矿实际权利人与登记权利人不一致带来的风险,亦根据保护善意第三人的信赖利益的原则进行调整。但是,上述规则亦不应僵化和绝对化,在矿业权流转中,煤矿资产标的巨大,涉及各方利益甚广,如果仅依照权利外观判断煤矿的归属,罔顾客观事实,难免失之偏颇,僵化教条的司法裁判亦得不到社会的认同。在未实际妨害善意第三人因信赖权利外观而做出相应法律行为,即在未实际涉及第三人利益的前提下,更注重查明客观实际情况,注重维护实质正义,即形式上的法律行为服从实质的法律正义,而不应拘泥于具体的法律形式和权利外观3.3.3煤矿企业概念和法有行政机关曾提议,煤矿过户登记前产生的债务由被兼并煤矿自行承担,但遭到法院拒绝。这种做法虽然一定程度上符合情理,但违反上述企业改制司法解释的规定,并且侵害了债权人的合法权益。但也应注意甄别涉及借煤矿兼并重组恶意举债,涉嫌刑事犯罪的情形。由于煤矿市场近几年一直处于低迷状态,为了维持煤矿企业的正常生产经营,大部分煤矿企业大肆举债,主体企业兼并这些煤矿过程中,由于时间紧迫,煤矿债务问题处理并不完善。兼并重组完成后,负债煤矿企业的各种债权人将主体企业起诉至法院,导致主体企业的采矿权、资产被法院查封、冻结,经营陷入困境。这其中一部分纠纷涉嫌刑事犯罪,如在某小额贷款公司与刘某等借款合同纠纷一案中,刘某在其名下煤矿兼并重组的短时间内,以煤矿名义大肆举债,其名下煤矿被兼并至主体企业名下后,各债权人纷纷提起诉讼,要求刘某以及兼并重组的主体企业承担债务,仅诉讼到贵州各级人民法院的诉讼案件即有27件之多,累计涉案金额6000余万元4矿业权市场运行不畅,效率低下在煤炭资源整合的大背景下,强力推行的企业兼并重组政策引发公私权利的紧张和失衡,本文从理论、立法、司法层面探讨了调和公私冲突的可能路径。现行的矿业权权利体系承载了公、私双重权利,运行中容易出现互相抵牾、冲突,导致公权挤压私权的生存空间,致使矿业权市场运行不畅,效率低下。2017年6月,我国出台了《矿业权出让制度改革方案》,其目的就包含充分发挥市场配置资源的决定性作用,建立“竞争出让更加全面