论建立我国公文律师制度的必要性

论建立我国公文律师制度的必要性

在中国党政机关和非政府组织的公共服务方面实施公共服务法律纠纷是中共中央提出的一项重要战略使命。它有助于不断消除制度和机制的弊端，更好地将不同方面的制度优势转化为国家管理和社会治理的效率，提高制度执行能力和水平。党的十八届四中全会针对推行公职律师提出“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业可设立公司律师，参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险”2018年11月1日，四川监狱系统首批48名公职律师在省监狱管理局举行宣誓仪式，昭示着公职律师这一队伍将以实际行动深入推进法治监狱建设，在践行总体国家安全观，助推监狱公共法律服务体系建设，为新时代治蜀兴川提供更加有力的法律服务。监狱公职律师制度在四川监狱系统建立运行近两年，实现了制度上的从无到有、工作目标的从零到“N+”、方法措施的几何叠加效应。全省大部分监狱设立了政策法规科和公职律师办公室，将法律专业人才聚力于服务增强监狱现代化治理建设，强化治理意识和监狱法治制度建设;践行司法改革目标，有力推进监狱法律公共服务体系建设;聚焦关键工作，细化执法环节，提升刑罚执行公信力;严格依法监督，推进重大决策风险评估，提升法律风险防控能力。四川监狱公职律师，立足刑罚执行者和法律服务者双重职责，坚持运用“法治”打通监狱现代化治理的“任督二脉”，助力法治监狱建设“提质升级”。一、公职人员身份的法律内涵丰富了《合同法》国外并无公职律师这一提法，大多以政府律师相称，是专门为政府提供法律服务的律师。在司法部印发《公职律师管理办法》之前，公职律师的侧重点都在律师，如《厦门市公职律师管理办法》、广东省的《关于建立我省公职律师制度的补充意见》规定中都未凸显公职人员身份。司法部2018年12月13日印发的《公职律师管理办法》规定“本办法所称公职律师，是指任职于党政机关或者人民团体，依法取得司法行政机关颁发的公职律师证书，在本单位从事法律事务工作的公职人员”，更侧重于公职人员的属性，具有鲜明的中国特色社会主义法律含义，更好地将公职律师与专职律师、公司律师等予以区分。公职律师与政府法律顾问一样都是为政府或部门行政决策、执法程序和内容提供法律咨询意见和法律建议，参与本级政府或部门规范性文件的起草、审议和修改工作，代理政府或部门参加调解、诉讼和仲裁等涉法活动。但是，因身份、服务对象、收入来源等方面的差异，公职律师具有不可替代性的特殊作用。(一)警察和律师多重身份的法律适用以监狱公职律师为例，从身份上看，监狱公职律师具有三重身份，公务员、监狱人民警察和律师，监狱公职律师的多重身份要求其遵守和服从《公务员法》《监狱法》《人民警察法》《律师法》等各种法律法规及制度;而法律顾问是受聘于政府的社会执业律师，是合伙企业即律师事务所的成员，本质上是自由职业者，只受《律师法》约束。(二)性质上，以政府和公众利益为中心，代表的角色即律师从服务对象上看，公职律师只能任职于一个政府或部门，在其授权范围内，代表的是政府和公众利益，履行特定的职责;法律顾问服务面对的是全社会，代表的是给予其授权的当事人的利益，为其委托人服务。也因此，从数量上看，公职律师受国家编制的限制，人员少而固定;法律顾问则无从业人数限制。(三)家支付薪酬的概念从收入来看，公职律师不能收取律师费而由国家支付薪酬，其薪酬是其主要的收入且固定;法律顾问的主要收入来自诉讼和非诉讼收入，国家为其支付的仅是其收入中很少的一部分。二、解决刑事法律风险，促进监狱正确执法(一)参与收监、释放文书审查环节，实现刑事执行案件审理监督的智能化、高监狱作为刑罚执行机关，其执法的根本在于对法院判决裁定的准确执行，法律文书是法院判决裁定的重要载体，也是监狱对罪犯收监、释放的重要执法依据，因此对法律文书的核实尤为重要。在实践中笔者发现，收监审查“三书一表”(起诉书、判决书、执行通知书、结案登记表)时，存在罪名、刑期起止等不一致的情况，刑期计算错误、财产性判项具体金额不明确等，导致在提请服刑人员减刑、假释时须与原判法院重新核实，严重影响办案的准确和效率、浪费办案资源。公职律师提前介入收监、释放文书审查环节，特别是参与疑难案件的审查、研判、沟通，提供解决方案，可以有效降低监狱执法风险。服刑人员王某，某省法院宣判后同时决定其暂予监外执行，转至其户籍地×县司法局进行管理。在暂予监外执行期间，王某违反管理规定，由户籍地司法机关向某省原判法院提出收监建议，法院作出收监决定，×县看守所移送王某入监。监狱审查法律文书时发现，暂予监外执行收监决定中未载明刑期起止具体时间，其他文书中载明的信息不能相互印证。监狱公职律师认为，法律文书存在严重执法风险，建议监狱协调看守所联系原判法院完善法律文书，经多方努力，在完善法律文书后对服刑人员王某收监(二)规范内在主义，提供法律建议或意见在具体履行刑罚执行这一特殊职能时，公职律师能够通过法定程序依法维护并保障监狱及民警的合法权益，降低执法风险、提高执法能力，突出表现在监狱办理罪犯减刑、假释、暂予监外执行案件中，公职律师能够对案卷书面材料中内容的真实性、合法性提供有效、专业的法律建议或意见。更为重要的是，法院、检察院办理执法案件的人员都是取得法律职业资格的专业人士，如果监狱主动提升对自身的要求，提高办理减刑、假释、暂予监外执行案件的主体资格，自觉将监狱相关刑罚执行工作纳入法律职业共同体之内，必然有助于提高监狱执法水平和公信力。(三)．注意处理服刑人员申诉，为受害者提供法律帮助申诉权是服刑人员拥有的一项基本权利。正确行使申诉权是服刑人员启动再审程序、获得司法救济的最后途径。但因服刑人员法律专业知识有限，难以充分正确主张申诉及有利证据分析判断，往往难以实现申诉权作为“最后的救济”法律保护目的。笔者认为公职律师因其精通法律，较为适合负责处理服刑人员申诉的相关工作。对于提出申诉的服刑人员，如果其申诉理由合理、合法，公职律师应当为其提供法律帮助。公职律师开展这项工作，有助于及时纠正法院判决中可能出现的失误和过错，从而促进司法公正的真正实现。(四)积极开展改造罪犯的实践活动狱政管理作为刑事范畴内的特殊行政管理活动，必须时做到有法可依、有法必依，其突出表现在狱政管理法治化重要的指标———“罪犯合法权利的保障”，这是监狱不可推卸和抗拒的义务。监狱狱政管理的过程是依法矫治罪犯思想和行为，重构其信念和道德的极其复杂的过程，要用法治的理念、科学的方法积极开展改造罪犯的实践活动。比如对因不懂法或曲解法律而导致不认罪服法，甚至抗拒改造的服刑人员，由公职律师结合其犯罪行为所涉及的具体法律条款进行解读来帮助其认清罪行，有助于促使其早日认罪服法、积极改造。公职律师参与并融入狱政管理活动各个环节，有助于促进民警摒弃“经验主义”思想，使管理活动由“人治型”向“法治型”转变，做到依法管理、严格管理、科学管理、文明管理、直接管理，既能保障维护罪犯合法权利，减少警囚矛盾，又可降低民警执法风险，转变“不会管、不敢管、不愿管”的现象，积极发挥法治科学的改造矫治作用。(五)法律上存在漏洞监狱公职律师坚持“以事实为根据，以法律为准绳”的法治理念，在法律和事实的基础上对罪犯及其家属的诉求进行理性的分析，找出其争议焦点和关键环节，对其诉求的合理性和合法性进行专业性的解答，从而将问题化解在狱内，不会过多地引起社会关注，不用走上访和诉讼之路，浪费资源。服刑人员黄某服刑期间患股骨头坏死，王某患附睾炎致右侧睾丸坏死，两名服刑人员一直声称将通过信访或起诉方式要求监狱给予其赔偿，认为其所患疾病是因为服刑环境和监狱治疗不当所致。在监区和监狱民警对其做思想教育工作但成效甚微的情况下，监狱委派公职律师在狱内对二犯进行法律知识的宣讲，明确告知他们:非法信访轻则被警告、罚款和行政拘留，重则以寻衅滋事、妨碍公务罪被判刑而再次入狱;而且，通过诉讼途径需要提供令人信服的证据才会胜诉，刑释后可以向律师咨询医疗官司的胜诉率和如何才能确定治疗过程中的重大过失;以监狱目前具备的医疗水平，只要符合医疗等级且积极治疗，监狱依法履职不惧怕调查取证，相反，监狱通过多种渠道保障罪犯的健康权，没有证据而纠诉是行不通的，反而会得不偿失。此后，二犯未再进行纠缠。至今也未收到二犯有信访或提起诉讼的消息近些年来，服刑人员或刑满释放人员向监狱提出赔偿的案件时有发生。这些案件有的合情合理，也不乏无理取闹。由于监狱公职律师熟悉监狱管理工作，又具有一定的法律专业知识，因此，由公职律师处理这方面的问题往往比社会上聘请的律师更有优势，更有利于维护监狱的合法权益，节约司法资源。三、法律上存在风险监狱企业因环境封闭、管理严苛等特殊因素导致其与社会企业有诸多的不同，有更大的法律风险。首先，监狱企业有监管安全上的风险。其次，监狱企业的现代化企业制度的建立和完善相对滞后，特别是在合同的签订和履行过程中表现得尤为突出，如合同不及时签订乃至不签订，签订后不按照合同的约定履行，违约责任不遵照合同执行等都会使监狱企业在法治进程中暴露出越来越多的法律风险。《合同法》第142条规定了标的物的风险负担，“标的物毁损、灭失的风险，在标的物交付之前由出卖人承担，交付之后由买受人承担，但法律另有规定或者当事人另有约定的除外”。此前，个别监狱企业签订的合同未明确约定此项标的物的风险交付节点，也未参照此条规定履行，导致一旦出现大面积的产品质量不合格时，甲方X监狱在2018年底处理成都国×科技有限责任公司电子线圈项目撤出监狱和追索欠款时，公职律师建议以其法定代表人的不动产进行抵押并办理公证，使其在无力偿还时确保监狱企业能正常、优先回收货款。在2019年上半年监狱企业项目退出和引入的过程中，公职律师全程参与，完善劳务加工合作方信用评估及风险预判机制，为监狱企业争取最大利益和降低损失发挥了重要作用实践中，公职律师是优化监狱企业发挥劳动改造职能作用的重要力量，能够根据罪犯劳动所需，切实找准服务监狱职能的着力点，指引监狱企业运用法律手段引进劳动项目、规定技术培训工种、制定审核经济合同、防范债权风险、保障罪犯劳动权益，引导、监督、管理监狱企业在复杂的社会环境中健康稳定发展，确保罪犯职业技能培训、劳动改造取得实质成效。四、解决民事法律风险，突出监狱法治的人性化(一)为罪犯提供服务《监狱法》第7条规定，“罪犯的人格不受侮辱，其人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举以及其他未被依法剥夺或者限制的权利不受侵犯。”法律对罪犯的权利保护作出了相应的规定，确立了关于维护罪犯合法权利的原则和方向。怎样将法律规定落实到实践中，仍然有很长的路要走。在执法实践中，公职律师可以通过为罪犯提供法律服务，畅通公证、司法鉴定及法律援助渠道，来维护和保障罪犯的合法权益。监狱可以组织公职律师定期为罪犯开展法律咨询活动。对于因个人或家庭因素而存在法律困惑的罪犯，比如罪犯婚姻、子女抚养、父母赡养、财产继承、合法财产的保护和处分、债权债务纠纷，以及其他民事法律事务中遇到的问题等，监狱公职律师对上述法律问题进行有效解答，对稳定罪犯思想情绪、消除罪犯的后顾之忧、促使其积极改造有重要作用，也有益于保障监狱安全稳定。(二)化解商事法律矛盾，确保民警权益得到保障监狱民警除了执法者、管理者身份外，也是一名普通社会公民，当他们遇到职务之外的法律问题，又不便咨询或聘请社会律师时，极易造成困扰，而监狱工作性质的特殊性又需要民警高度集中，此时，组织上的帮助显得尤为重要和迫切。而公职律师作为监狱的律师在这方面具有天然优势:一是与民警属同一单位，是同事关系、战友关系，很多问题不会难以启齿;二是公职律师的法律素养和专业水平能够确保民警的合法权益得到保障;三是为民警节约部分经济支出，并能保护其隐私。如监狱民警李某因感情问题与其妻准备协议离婚，但在房屋归属和补偿问题上产生了争议。因该房屋系李某所属单位自筹修建，首付是男方借款所支付(婚后已偿还)，装修款由男方家人所出，贷款每月在男方工资卡上划扣。二人都想拥有房屋所有权，但又不愿意给对方合适的补偿，导致民警李某上班时心事重重。监狱在得知此情况后，安排公职律师对李某和女方进行沟通，对房屋的权属和经济补偿等问题从法律、政策和实际操作层面做了耐心细致的讲解，使得此事得以顺利解决五、化解决策实施过程中公监狱的公职律师相对于社会律师而言，对监狱的运作和日常管理知根熟底，在制度建设、决策论证等方面能运用法律手段服务监狱工作，切实维护监狱执法形象。监狱在制定、出台文件之前，除了充分进行调研、论证并广泛听取监狱基层民警的意见以外，倾听来自公职律师的法律建议和意见，能有效保证其决策的合法化、科学化。在决策实施过程中，公职律师根据实际情况就决策