矿业权的法律性质

矿业权的法律性质

随着党的十八届五中全会明确提出“完善自然资源资产所有权和用途管理制度”，关于我国能源法律性质的讨论日益增多。近年来，环境法学界、民事法学界、宪法与行政法学界的研究成为一个必然的问题。在这样的背景下,已经形成了大量的学术成果。其形式包括学术专著、博士论文、硕士论文,以及大量的期刊学术论文。这些学术成果一方面推动了矿业权基础理论的发展;另一方面,其在专题研究方面百花齐放,硕果累累。整理总结这些学术成果,不仅有助于厘清我国矿业权的法律性质,而且能够进一步健全我国的自然资源资产管理体制,加快我国生态文明建设的步伐。一、日本与法国矿业权的相关研究鉴于英美法系国家法律体系与我国差异较大,对于外国矿业权法律问题相关文献的研究主要集中于大陆法系国家和地区。本文主要对德国、法国、日本以及我国台湾地区的相关代表性文献进行分析、评述。关于德国的矿业权性质研究的代表性文献为鲍尔·施蒂尔纳所著《德国物权法》一书。该著作中提出德国的矿业权的运行主要依据两大基本原则,即许可原则和采矿权利人之先占原则。首先,许可原则为任何打算勘察这种矿藏的人,均须获得许可。从此表述中可得知德国的矿产资源法律制度将矿产资源的开发和利用分为勘探和开采两个阶段。而上述许可、同意、所有权授予均为行政行为有关日本矿业权的介绍内容主要来自于我妻荣所著《新订物权法》一书以及姜雅所文《日本在矿产资源立法中的事权划分》。笔者在文献中总结归纳出了以下观点:第一,日本与我国相同将矿产资源独立于土地之外,矿产资源并不成为土地所有权的客体;第二,日本与我国现行制度相似,对矿业权采取二分法,即分别对勘探和开采阶段进行授权分设探矿权和采掘权;第三,日本学者将未采掘的矿物视为矿业权的客体,并且认为矿业权是一种排他性权利并被视为物权;第四,日本学者认为矿业权对于土地所有权也具有一定的优先效力;第五,日本学者认为日本矿业权的取得应受到行政权力的限制,需要通过行政许可的方式进行取得有关法国矿业权的介绍内容主要来自于尹田所著《法国物权法》一书以及王名扬所著《法国行政法》一书。尹田教授在其书中主要表达了以下的观点:首先,法国也将矿产资源排除在土地所有权的范围之外;其次,政府垄断的享有开采地下矿藏的权利;最后,开采矿藏的权利相对于土地所有权具有优先性,土地所有权人仅能获得微弱的使用费,而不能以土地所有权为依据限制开采矿藏的权利我国台湾地区有关矿业权的民事法律制度的表述主要来自于谢在全所著《民法物权论(上册)》修订第五版一书。其中有下列表述:首先,著作物或专利、发明之归属乃著作权或专利权问题,在法律技术上之处理与物权有异,此在矿业权与渔业权亦然;其次,土地内之矿物本为土地之部分,但依土地法与矿产资源法之规定,将其自土地所有权中分离为政府所有,人民仅得于取得矿业权后采掘之二、矿业权法律属性认识的两大误区域内对于矿业权法律性质的研究主要有两种不同的路径:第一种为基于矿业权的整体概念,从整体上对矿业权的性质加以认识;第二种为在矿业权整体概念的基础上,基于探矿权和采矿权的各自特点对其各自的性质加以认识。在对上述两种路径进行分析之前,首先应当对矿业权这一概念加以分析。我国现行立法中,并未出现矿业权的法律概念,矿业权只是作为一个纯粹学理上的概念存在。对于矿业权的内涵,学界存在着不同的认识,相关文献主要包括:第一,在王启富主编《法律辞典》中,认为矿业权除了包括探矿权和采矿权以外,还应当包括矿产资源所有权上述观点主要从统一认识采矿权和探矿权的共性出发,对矿业权的法律性质进行了不同角度的分析。在这样的主流学说影响下,我国学界出现了以“一元化”的研究方法分析认识本就具有“二元”内涵的矿业权的问题。这就导致了在长期的研究过程中忽视探矿权和采矿权的自身特点,直接导致了矿业权的概念掩盖了探矿权和采矿权的本质差异。甚至朱晓勤、温浩鹏在其《对矿业权概念的反思》一文中指出矿业权本身是一个“虚无”的概念,认为其本身是对探矿权和采矿权的人为糅合。上述观点揭示了我国现有研究过分强调矿业权的共性忽略其个性的问题。但是,认为矿业权这一学术上的上位概念本身是“虚无”的观点本身又是一种过分强调个性而忽视共性的观点。这一认识方法上的弊端逐渐为学界所认识。近年来,不少学者针对此问题,开始立足于探矿权和采矿权各自的特点,对其各自的性质进行相关的研究分析,形成了诸多的研究成果。鉴于在之前“一元”认识的分析中已经对部分学说加以列举,因此,在此部分仅对不同的学说加以列举说明。第一,探矿权性质的相关学说,主要包括探矿权知识产权说三、区域内外金融泉属性的基本评估(一)矿业权归属的各国立法通过对前文各国矿业权制度的相关文献分析,不难发现国外的矿业权制度具有以下特点:第一,各国对于开发利用矿产资源的权利均已收归国家,公民等民事法律主体欲取得此类权利均需要通过行政机关的许可。即使如此,各国立法均无一例外承认矿业权的私法财产权地位;第二,各国立法均将矿产资源独立于土地之外,使其脱离土地所有权的范围;第三,各国立法中的矿业权均对其所处土地之上的土地所有权存在一定的优先效力;第四,对于矿业权的民事法律性质,各国并未形成统一的做法。日本将其视为物权,我国台湾地区将其排出在物权之外,而法国则依据行政私产构建其权利体系。综合上述特点不难发现,大陆法系代表性地区对于矿业权的研究主要从民法角度展开,即使在将矿业权与行政法结合相对较为紧密的法国,对于矿业权的界定也多从行政私产的角度而展开,并未更多地从行政许可的角度对矿业权法律制度作出研究分析。(二)域域的相关研究根据前文域内研究综述,国内学说体现出以下特点:第一,强调了探矿权、采矿权各自特点和个性;第二,逐步厘清了探矿权、采矿权与知识产权等其它类型的权利之间的关系;第三,逐渐认识到探矿权、采矿权兼具公法特点和私法特点的双重性,开始反思单纯从私权角度认识的不足;第四,仍然主要从私法的角度对探矿权、采矿权性质进行分析,在研究和分析的过程中仍然体现出较为明显的“物权化”倾向。(三)矿业权法律性质研究存在的问题从对域内外的研究成果梳理不难发现,全世界对于矿业权法律制度的认识和构建存在巨大的差异。究其原因,在于矿产资源的法律制度受到诸多因素的影响,包括国家的历史背景和文化特点、国家所确立的所有制形式、国家矿产资源储量等。因此,在研究中,应当注重上述因素对于法律制度的影响。从上面的研究成果中不难发现,我国矿业权法律性质研究存在以下问题:首先,研究思路的碎片化。上述学说的研究主要从权利的内容和客体着手对其性质加以分析,缺乏对整个权利从取得到行使再到消灭的过程的全面分析;其次,重概念分析,轻实践分析;最后,研究思路过于单一。大多数的研究集中于“物权化”的研究思路,限制了整个研究的深度和广度。(四)矿业法律性质的发展趋势1.矿产资源的可转让性在未来的法律制度设计中,摆脱传统的意识形态对矿业法律制度的影响,以矿产资源自身的特点和充分发挥国家的公共管理职能为出发点,承认矿产资源的可转让性,这样才能适应社会发展的需要,发挥出国家对矿产资源的宏观调配作用,摆脱目前探矿权和采矿权面临的法律和实务困境。2.矿业权的法律属性—研究思路有待开拓。研究的深度和广度有待深化,思路有待拓宽,需要对整个权利从取得到行使再到消灭的过程进行全面分析。矿业权制度设计的目的,就是使矿产资源的归属与利用相分离,两权分离是保护、繁荣和发展矿业的必然要求。就中国矿业权的法律属性而言,它既包含公法关系,又包含私法关系。矿业权是脱胎于公权的私权,它本质为财产权。只有承认矿业权的财产权性质,才能最大限度激发矿业权人对财富的进取心,才能更好地推动中国矿业的开发。3.机械分割的装置在矿产资源开发利用的实践中,探矿权和采矿权之间具有极为紧密的联系。因此,不能将两者进行机械的分割。所需要作出改变应该是“一元化”的研究方法,应当采用从“整体到个别再到整体”的研究方法,对矿业权这一具有“二元”内涵的概念进行分析认识,这也是未来矿产权法律性质方法研究的方向。四、探矿权和采矿权的性质众所周知,矿产资源的开发和利用包括勘探和开采两个阶段,虽然两个阶段存在的探矿权和采矿权均属于矿业权的范畴,但两个阶段的目的和运行过程存在根本上的差异。因此,在认识矿业权的性质时,需要对探矿权和采矿权加以区别对待。(一)探矿权和采矿权的自然属性—法域归属和财产属性的界定标准在矿产资源开发过程中,探矿权和采矿权这两类权利的权利主体往往有公私之分,存在着本质上的差异;权利的客体也因各自从事的活动上的差异而不同;权利的内容零散地出现在不同的法律规范之中,且权利内容差异较大。这两类权利的权利要素在形式或者实质意义上难以达到具有同一性的要求,因此,对探矿权和采矿权分别是属于私权还是公权的界定显得尤为重要。同时,矿业权法律属性不明,直接影响到了矿业权流转以及资源的配置的合理性,特别是矿业权转让受限,故还需要对探矿权和采矿权的财产属性加以界定。基于此,笔者对探矿权和采矿权的法律性质的界定主要从其法域归属和法律属性两个部分展开,法域归属的界定主要探矿权和采矿权是属于私权还是公权,而法律属性的界定焦点主要集中于探矿权和采矿权是否属于财产权。(二)探矿权1.探矿权不属于国家授权的私法主体就矿产资源勘查许可而言,根据我国相关法律的规定,申请人在经过矿产资源行政主管机关批准并且颁发勘查许可证之后便取得探矿权,并进行矿产资源勘查活动。学者指出矿产资源勘查活动的目的是确定矿产资源是否存在及其存在的数量。在此过程当中,实际的勘探人并不对探明的矿产资源享有任何权利笔者认为这种国家委托是一种以公法关系为核心的法律关系。首先,在此法律关系之中,国家和探矿权人之间并非一种平等主体的关系。其次,在此法律关系之中,探矿权人并不对矿产资源享有任何的利益,矿产资源仍然为国家所有的一种具有公共性质的利益。最后,探矿权本质上是基于矿产资源国家所有权而产生的权利,而在此时,矿产资源仍然处于未经探明的状态,因其不具备独立性等私法所有权客体的特性而不能成为私法上的所有权客体。因此,此种国家所有权并不能称为一种私法上的权利,探矿权也不能成为私法上的权利。综上,笔者认为探矿权是一种基于许可产生的公权。2.探矿权的法律特征在分析探矿权的财产属性时,一方面,要从国家政策的角度分析是否应当将某种权利纳入到财产权的体系之中;另一方面,也应当考量传统民法理论对于财产权特征的要求,在合理解释的范围之内将其运用于公法领域之中。因此,分析探矿权的财产属性主要从国家政策选择的角度和财产权特征两个角度予以展开。第一,探矿权属于财产权是国家政策的选择,其财产权地位也是伴随着国家政策、法律法规的不断发展而被确立。首先,根据《矿产资源法》第3条的规定,该规定首先确定了国家对于依法取得的探矿权予以保护的基本立场,确立了探矿权是国家法律所保护的权利;其次,根据《物权法》第118条、123条的规定,不但明确了探矿权受到《物权法》的承认和保护,并且明确了其本身所具有的收益的性质,进一步突出了其财产权的地位;最后,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中表明了要建立自然资源产权制度,更加表明了确立自然资源之上的相关权利为财产权第二,探矿权具有财产权的基本特征。首先,探矿权具有普遍性的特征。矿产资源的勘探作为矿产资源开发利用的前提,在整体的开发利用过程当中具有基础性的地位;而实践中为了合理确定在矿产资源勘探工作之中的利益归属,便通过设立探矿权的方式,将相关利益予以确定,避免出现无归属的利益的出现。其次,探矿权具有排他性。在我国的矿产资源勘察许可(审批)当中有一个重要的原则称为排他性原则。该原则是指每一个探矿权所对应的区块范围是唯一的。最后,探矿权具有可转让性的特征。根据《矿产资源法》《探矿权采矿权转让管理办法》的相关规定,探矿权可以在一定的条件下进行转让。综合上述两方面的论述,一方面,我国的政策法律赋予了探矿权的财产权地位;另一方面,实践当中的探矿权具有财产权的普遍性、排他性和可转让性的基本特征,属于现行法律体系中的财产权的范畴。3.矿产资源勘查活动后取得的权利前文已经对探矿权为公法上的权利进行了详细的论述,故无必要再对探矿权与传统私法领域中相关权利的不同加以论述。根据《矿产资源法实施细则》的规定,可以将探矿权人享有的一系列权利分为两类:一类为矿产资源勘查活动的保障性权利是实施勘查性的基础与保证,另一类为探矿权人在完成矿产资源勘查活动后所取得的权利。基于国家委托的观点,可以认为前一类权利是国家所提供的保障探矿权人开展勘查活动的条件,而后一类权利是在完成委托行为之后所取得的酬劳,是探矿权人取得收益的根本。而矿产资源勘查行为作为矿产资源开发利用行为中的一个类型,根本的目的是取得经济利益。因此,后一个类型的权利应当是探矿权制度中的核心,直接决定了探矿权的法律性质。后一个类型的权利主要包括两个部分的权利:优先取得勘查作业区内新发现矿种的探矿权;优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。笔者认为这种权利是一种对于行政行为的优先权,本质上是在行政机关实施行政行为时相对于其他行政相对人的优先地位。此种优先地位表现为只要探矿权人具备勘探、开采矿产资源的相关资格并且提出申请,行政主管部门必须做出相应的行政特许。综上所述,笔者将探矿权界定为行政优先权,而这种优先权又具有财产权的基本属性又属于财产权的范畴。(三)采矿1.矿产资源许可的本质依据采矿权开展的开采活动的本质就是将归国家所有的、相对确定的、由矿产资源所承载的经济利益通过开采活动,转化为确定的由国家之外的主体所有的、确定的、由矿产品所承载的经济利益的过程。因此,该许可的本质就是国家将相对确定的矿产资源的经济利益转让给被许可人,被许可人最终获得体现为矿产品所有权的经济利益,进而实现国家所有的经济利益。笔者认为采矿权其本质上是一种私权。一方面,采矿权产生于私法上的矿产资源国家所有权,其行使的结果是产生私法上的矿产品个人所有权。因此,作为中间环节的采矿权应当具有私权的属性;另一方面,从采矿权产生运行的过程来看,享有矿产资源的利益,并且取得相关矿产品的权利具有私法上支配权的特征。因此,笔者认为采矿权本质上是一种私权。2.采矿权的特征根据前文的分析,采矿权的财产属性也主要从国家政策选择的角度和财产权特征两个角度予以展开。第一,采矿权属于财产权是国家政策的选择,有关于国家政策选择的相关论述在有关探矿权的论述中已经加以详细阐述,在此不再赘述。第二,采矿权具有财产权的基本特征。首先,采矿权具有普遍性的特征。实践中为了合理确定在矿产资源勘探工作之中的利益归属,便通过设立采矿权的方式将在矿产资源开采活动中的相关利益予以确定,避免无归属利益的出现。其次,采矿权具有排他性。与探矿权不同,笔者认为采矿权具有排他性的基础并非在于行政机关的控制,而是来源于物权的排他性。笔者认为,在经过勘探活动过后,特定区域内矿产资源的分布和储量在一定范围内已经确定,此时的矿产资源已经能够成为物权的客体。而采矿权本身是基于私法意义上矿产资源国家所有权而产生