矿业权的设立与行政法律关系

矿业权的设立与行政法律关系

从行政权产生的矿业权看关于皇权的法律属性，许多科学家坚持草坪原理。换句话说，草坪是一种专利，行政权力产生了草坪。应当认为,矿业权出生过程中集合了多重法律关系,既包括私法关系也包括公法关系,所谓矿业权特许理论,只不过是将矿业权产生过程的公私法关系打包处理的结果。一、矿产资源所有权的部分权利能够的分离和整合形成矿产资源权利(一)国家作为所有者，控制矿产资源的所有权仍然是私有财产1.公法上不动产的性质,不符合法律体系的本质。一个是公法所有权,一个是公法所有权关于矿产资源所有权的法律性质,尽管有学者从法国的公产理论出发,认为矿产资源属于公产,在其上成立的所有权形式属于公法所有权,但是这种解释并不符合我国历史形成的法学语境,也在立法体系中找不到位置。作为私法上的权利,所有权是标识物之归属的权利,也就是指所有人在法律限制的范围内,对于所有物为全面的概括的占有、使用、收益和处分。2.使用权法律范式为了解决自然资源的所有与利用的矛盾,我国的民法学者创造了具有中国特色的使用权法律范式。这种法学范式的特点是在自然资源属于国家所有的社会制度背景下,将自然资源的使用权让与给具体的自然人、法人或者其他组织。(二)在矿产资源国家所有权中确立矿产权利是民事法律法规的一部分1.《法》将权利纳入使用权法这些具有中国特色的资源使用权,在传统物权理论的语境下,被归为用益物权的范畴。2.矿业权的设立上述矿产资源所有权的部分权能,自矿产资源所有权分离并进而聚合成矿业权的法律过程,按照传统物权法概念,称之为矿业权的设立,在我国的实践中习惯上称其为矿业权的出让。这两种角度综合起来看,矿业权的产生过程反应的是一种民事法律关系,在这种法律关系中国家是作为矿产资源所有人的身份而不是作为矿产资源的管理者,与矿业权的取得人居于平等的地位。更具体的说,矿业权出让,是一种民事合同行为,具有对于合同双方平等约束的效力。二、公共事业的转让必须受到国有资产管理规则的外部规定(一)因为世界上的大多数人都有责任，政府只是人民的代理人1.矿产资源所有权的行政管理部门仍然是法定主体矿产资源所有权的主体是国家,如前所述,国家实际上是一个拟制的主体,国家所有的实质是全民所有。我国96年《矿产资源法》第三条规定,矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家矿产资源的所有权。而在实践中,“国家”作为一个抽象主体,不可能具体实施开发利用矿产资源的事实行为。国家矿产资源的所有权只能由矿产资源行政管理部门具体实现。由于矿产资源行政管理部门仍然是拟制的主体,所以更具体的是矿产资源行政管理部门的行政人员在实现矿产资源的所有权。概言之,就矿产资源所有权的行使而言,它们都只能被视为是通过多层次的代理制度来实现的。2.政府及其雇员形成的多层面代理关系不影响国家财产的私有财产性质国家不过是国内法秩序的人格化,(二)为了限制公共代理人的滥用权力，公共当局在没有限制的情况下控制公共权力1.第二,人损害所有人利益的存在是现实性的其一是防止代理人舞弊肥私的制度,因为代理人的利益与所有者的利益存在非一致性,因此就客观存在代理人损害所有人利益来使自己获利的可能性,如果没有有效的制度约束,这种可能性就会转化为现实性。其二是平等对待矿业权申请人的规则,作为的授权代表国家行使矿产资源所有权的国家矿产资源管理机关来说,其没有权利根据自己的倾向性选择矿业权授受人或者受让人,必须严格按照预先设定的规则选择授受人或者受让人。2.招标拍卖条件根据国土资源部2000年《探矿权采矿权出让转让暂行规定》(国土资发[2000]309号)、2003年《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》(国土资发[2000]309号)之规定,矿业权出让的方式包括批准申请、招标、拍卖、挂牌四种方式。就批准申请而言,应严格按照申请时间先后的排队规则来决定矿业权出让协议的缔约主体,并不允许矿产资源行政机关以其他的权重因素来决定缔约对象。3.缔约主体的限制从以上分析可以看出,由于矿产资源属于国有财产,在所有权行使的时候需要对于代理人的行为进行一定的限制,从而产生了上述所论缔约对象(主体)的筛选规则。这个规则不是对于矿业权出让过程的约束,不改变矿业权出让的民事法律性质,而仅仅是对于矿产资源所有权行使的代理人行为的一种约束。这种限制不仅仅发生在矿业权出让过程中,所有国有资产的处分均应该收到此类的限制,三、许可证是矿产开发行为准则的规定(一)由于权利部门特许权的滥用1.学界的共识矿产资源的开发利用具有负外部性,这一点在学术界和实务界已经是共识了。坚持矿业权系特许权的学者也正是以此为出发点和理论基础,来论证矿业权需要行政权力来配置的合理性的。2.预防为主、矿业权属如前所述,负外部性只是与开发利用活动相关,而不是矿业权属于谁相关,换言之,是矿业权的行使行为导致了负外部性,而不是静态的矿业权具有负外部性。因此,行政权要干预的不是矿业权的归属,而是具体实现矿业权的行使行为。对此,一些学者和实务界人士想当然的认为,矿业权的归属与矿产资源开发行为主体是一致的。因此,要限制矿业权的行使行为,就必须干预矿业权的权属配置。上述观念恰恰是现行矿产资源开发管理制度的缺陷所致,依据现行的法律法规,探矿权主体和实际进行勘查活动的主体可以是分开的,但是在采矿权主体与矿产开采之行为人则是不许分离的,所以才导致了对于矿产资源开采行为的管理,与矿业权的配置捆绑在一起。(三)矿产资源开发利用行为应属于矿产资源利用行为,而非矿业权从以上分析,我们可以得出这样的结论,即矿产资源管理机关为限制、消除矿产资源开发利用活动的负外部性而进行的行政许可,其针对的是矿产资源的开发利用行为,而非矿业权人。不区分矿业权行使人(具体实施开发行为的市场主体)与矿业权人的主体身份,是当前管理错位的根源所在,而以这种错位为基础所构建的矿业权特许理论,始终都难以满足其法理逻辑上的自洽要求,在实践中则成为矿业权配置市场化的障碍。矿产资源开发行为的法律关系当前矿业权是特许权,仍是一种共识性的理论存在。这种共识性理论的左翼认为矿业权的产生是行政权直接配置的结果;矿业权的产生过程,实际可以分解为三重、两类法律关系。所谓三重法律关系包括:其一,作为矿产资源所有人的国家授权其代理人矿产资源管理机关与矿业权申请人缔结矿业权出让合同的行为所形成的法律关系;其二,矿产资源管理机关筛选矿业权出让合同缔约对象的行为所形成的法律关系;其三,矿产资源管理机关对于矿产资源开发行为人资格进行许可所形成的法律关系。所谓两类法律关系包括:首先,矿业权出让行为所形成的法律关系是民事法律关系,正是基于该关系产生了作为私权利的矿业权(私法关系);其次,筛选矿业权出让合同缔约对象的行为所形成的法律关系以及矿产资源管理机关对于矿产资源开发行为人资格进行许可所形成的法律关系则属于行政法律关系(公法关系)。需要指出的是前述公法关系或者是基于矿产资源的国有资产属性,针对所有权的代理人行为进行限制,或者基于矿产资源开发利用行为的负外部性,针对矿产资源开发行为人的资格进行审核,但这两者都不是针对矿业权的约束,从而不应构成矿业权流转的限制,因为矿业权的流转所针对的是权属变更。由此分析,我们可以得出的结论是将矿业权定位成行政特许权,是一个理论错位,行政权力本身不是矿业权产生的依据,也不是配置矿业权的政策工具。矿业权的配置只能通过市场来解决。《矿产资源法》修