住宅专项维修资金使用的政府监管

住宅专项维修资金使用的政府监管

序言住宅维修费用：。一、维修资金的使用由政府监督和管理(一)必然性公共管理权的内涵实现社会公共职能为任何阶级统治的前提。国家履行社会公共事务管理的职能具有必然性公共管理权顾名思义,其内涵天然地排除对专属私人利益的事务进行管理的部分。政府的公共管理权是指政府享有维护、增进和分配公共利益的活动和过程的公共权力(二)维修资金的国家监督1.住房专项维修资金使用与不特定多数人利益政府负有公共管理的权力和责任,即政府对于涉及公共利益的事务具有管理权。维修资金是否属于涉及公共利益的事务,政府对于维修资金这一具体事项是否具有监管的权力呢?公共利益的具体定义经常被探讨,至今对于具体定义学界尚未达成一致。公共利益具体概念仍然不确定民法调整的是平等主体之间的社会关系,旨在解决私主体之间的利益冲突问题,物权法作为民法的一部分,其目的也是协调私主体之间的利益冲突。物权法中规定政府对于涉及不特定多数人利益的事务具有监管权,那么住房专项维修资金的使用是否属于涉及不特定多数人利益的范畴,可以采用上述论证相同的方法进行分析。局部的共同利益,即特定为小区内部业主的绝大部分利益。公共利益是不特定大部分人的利益。政府需要监管的是涉及不特定大部分人利益的部分。实践中维修资金的上缴常用于修理整个建筑物的公共部分、公共设施和公共设备,包含三个“公共”,但是三个“公共”关系到绝大部分业主的公共利益,却也不限于小区范围内业主的利益,还包括了不特定社会公共利益。比如,整个小区供水系统和供电系统产生了问题,导致整个小区内部无法正常使用水和电,这是关系到全体业主利益的公共问题,但是此时人数是特定的,就是小区里面的业主,对于小区以外的其他人没有产生直接影响,不危害不特定公共的利益。此时只能界定为局部共同利益;如果是小区建筑物外墙发生了严重脱落,随时可能砸伤任何路过的行人,此时产生了公共安全问题,受到危害的主体包括但不仅限于小区范围内的业主,还包括小区外部的不特定人,此时就属于社会公共利益受到损害。比如,小区的治安不好可能危害到整个城市的治安环境,危害不特定人的生命和财产安全,这个也是涉及公共安全利益;比如,小区如果作为城市标志性的建筑物,其外观受到的损害如果影响到整个城市市容市貌,关乎到城市形象公共利益,此时也属于关系到社会不特定人的公共利益。公共安全利益、市容市貌的城市形象利益都属于不特定多数人的公共利益2.私人所有权应当受限制(1)法律渊源:对于武汉市来说,政府对于维修资金监管法律渊源包括行政法规(2)法律适用冲突:维修资金是由业主共同缴纳,属于私主体共有的。物权法规定,由双2/3业主同意即可使用维修资金,即维修资金的使用由业主决定,而现实中维修资金却不只是经过业主投票签字就可以使用,维修资金使用过程还受到政府监管,政府以审批材料的方式核查申请的维修项目是否属于维修资金使用范围,如果不属于维修资金使用的范围,业主将无法使用维修资金。行政法中政府干预维修资金使用的规定是否与物权法私权自治原则冲突?如果相违背,物权法属于法律规定,物权法作为法律规定的位阶高于行政法规和其他行政规范。高位阶的法律规定当然优先适用,那就意味着政府不应该以审批等方式干预维修资金的使用。法律适用冲突问题历来也是学者们探讨的重点,笔者认为政府对维修资金使用的限制管理并不违背私主体共有财产自决的原理。第一,从抽象范围来说,维修资金属于全体业主共有,是属于私人所有权的范畴,私人所有权本身应当受限制且在实证上不存在绝对的所有权。私人所有权应当受到限制的原因有如下四个方面:首先,所有权受到限制符合社会现实需要。社会发展使得资源变得稀缺,资源的有效利用和保护成为当今社会的着眼点。一旦赋予所有权“万能”的特性就意味着,具有权属的资源可以被所有人滥用,这样必然会造成资源浪费,最后会引发一系列社会问题;环境亦是如此,当今社会环境污染问题日益严重,如果对所有权行使不加限制,也就等同于赋予车辆自由排放废气的权利,因为作为车辆所有权人的车主可以决定其所有物的使用方式。同样的道理,一旦享有无限的使用物的权利,废水废物也可以自由排放,最终造成环境的污染;当今社会经济发展使得人们更加注重物的高效利用。房屋所有人有权将闲置的房屋出租,货币所有人有权将流动的资金交给更加专业的机构的进行理财。如果允许绝对所有权的存在,任意收回房屋和货币的行为将变得“有法可依”,必然损害了物利用权人的合法利益和妨碍市场经济的健康发展。基于现实社会发展的需要,为了珍惜有限的资源、保护环境和维护井然有序的经济秩序,所有权应当受到合法的限制。其次,从公权与私权之间的关系来说,私权的实现和救济需要公权力机关职能的发挥,公权力机关依法适当干预私权是其职能运作的需要,配合公权力机关的职能更有利于保护私权,私权应当受公权的适当限制。再次,从私权之间的关系来说,平等主体之间享有同等性质最后,从实证角度来看,外国民法历史上不存在不受限制的所有权,我国民法规定的所有权也同样受到限制。奉行“绝对所有权”的罗马法中所有权的行使受到相邻权、公共利益、道德和宗教利益的限制我国物权法对所有权的行使做了限制:首先,关于征收的规定。公权力机关基于社会公共利益的需要有权征收个人房屋和不动产第二,从具体的法律规定内涵来说,政府对维修资金使用的限制管理并不违背私主体共有财产自决的内涵。物权法有关维修资金的相关规定只是从产权利益角度考虑,并不排除政府对产权以外的涉及社会不特定公共的利益进行干预。物权法赋予所有人对于共同财产的处分权,全体业主对于维修资金共同享有所有权,即共有权。民法里所有权的行使是有原则的,即所有权行使不得损害他人合法权益和社会公共利益,可见,所有权行使并非绝对而是受到一定限制。相关限制的规定来源于其他法律规范,正是符合了法律规定的真正要求,成为物权法相关规定的补充。物权法中对于维修资金使用由业主决定的规定,只是站在私人产权的立场进行考虑和规定,并不妨碍政府对于涉及不特定社会公共利益的行为进行限制,即如果私人决定维修资金使用损害到社会公共利益,政府基于对损害社会公共利益的事项具有的监管职责,有权对于涉及公共利益的维修资金进行监管,这些是符合物权法规定的内涵,并不冲突。通过对政治理论和法理依据的分析可知,政府有权对住宅专项维修资金使用进行监管。二、适度限制公权力,保护私人合法权利私人所有权受限有两种类型:一种是所有权人消极受限,它要求所有权的行使只要不违反法律禁止性规定和非侵害他人、集体和国家的合法权益即可;另一种是公权力基于公共利益主动介入、限制所有权的行使。在法律的框架下,自由是相对的,私人所有权的行使必然不是绝对的自由行使,需要受到一定限制,而私人所有权的消极受限正是限制的最低程度,属于适度的范围。然而,公权积极介入私权,可能适度,也可能会产生过度干预的结果。只有限制公权力,避免其对私人所有权的过度干预,这样才能保护私人合法权利。以行政权为例,分析如何限制行政权保护私人所有权。作为公权力代表的行政权,其行使的依据是“职权法定”。但是行政机构众多,行政事务繁多,“一项具体而完整的行政职权往往不是由法律直接明确的”,而是“由宪法、法律、法规、规章等多级规范共同作用的结果”“行政法作为规范行政权的法”解决的核心问题是“规范行政权的问题”维修资金使用政府监管行为必须符合行政合法性原则。维修资金使用政府监管行为的法律依据在各级行政规范,因为财产权方面的法律专属立法权只有财产的剥夺,即非国有财产的征收和征用综上所述,维修资金使用政府监管行为应当受到限制,依照行政法的要求只能对维修资金使用做必要的监管,政府在能够实现维护社会不特定人公共利益目的前提下减少对私人所有权的限制,同时对于限制后果采取一定补救措施。三、必要的监管使用政府有权监管住宅专项维修资金使用,但是政府监管行为受到限制,只对住宅专项维修资金的使用进行必要的监管。哪些范围属于政府必要的监管范围,哪些不属于政府监管的范围,如何对于维修资金使用受到监管带来的私权受损结果进行补救呢?确定政府监管范围有利于明确其具体职责,以便于更好的规制维修资金的使用,补救限制私权的损害结果有利于保护私人合法权利。(一)明确维修资金使用范围,禁止使用不特定公共利益的公共利益避免过度限制维修资金使用造成私人所有权的不必要损害,政府监管维修资金使用的范围应当控制在能实现政府依法行政的目的即可。既然政府监管维修资金的权源是涉及公共利益的事务,那么政府监管的范围一定与公共利益有关,怎样确定政府监管范围才能维护好公共利益,这应该作为确定该范围的指导原则。维修资金适用于涉及不特定人公共利益的项目必须以行政立法的形式明确维修资金使用范围。如果维修资金的使用范围没有明确,实践中维修资金将可能被用于属于纯私人利益的维修范围。据武汉市维修资金使用实践调查可以发现,现实中基于维修资金使用范围不明确的原因,通过小区内部投票而向政府主管部门申请维修资金通过审批的概率很大,维修资金被用于私人利益范围项目的情况很常见。现有的行政法律规范规定了维修资金使用范围,即规定维修资金用于公共设施、公共部位和公共设备。通过前文中分析可知,这种规定存在的问题是上述这些“公共”项目可能只是关乎小区这个特定范围内的共同业主的利益,对于涉及不特定公共利益的部分维修资金的使用造成了危害。可见,行政立法需要对维修资金使用范围中的公共项目的范围做进一步的具体限定。政府监管维修资金使用以维护公共利益为目的,必须以行政立法的形式规定维修资金使用范围,将维修资金使用范围明确在涉及公共利益的公共设施、公共部位和公共设备和涉及特定范围共同利益的公共重大项目,其中的公共利益的公共是指不特定多数人的利益,公共利益的范围包括社会公众的安全利益,城市的形象利益,社会公共财产利益等部分。对于涉及小区部分人利益的公共项目可以使用物业管理费进行维修。综上,政府监管维修资金使用范围应该包括涉及不特定多数人公共利益的项目和涉及纯共同利益的重大项目,禁止使用在纯个人利益和特定范围内少部分人利益的项目。具体的使用范围规定建议如下:首先,以排除法规定不属于业主负责维修范围的项目。对小区设施设备负维修的责任主体除去全体业主本身,还包括开发单位、施工单位、物业服务企业以及给小区提供服务的其他单位。给小区提供服务的其他单位一般包括供水、供热、供电、供气、有线电视和通讯等单位。比如,供水单位与全体业主之间存在供水合同,按照合同约定对有关供水设备进行维修。有的单位是依照法律规定对有关项目进行维修。除去全体业主以外的其他维修责任主体按照法律规定和合同约定对小区设施设备进行维修的项目不能动用业主共有的维修资金。其次,以列举的方法尽可能详细地明示属于维修资金使用范围的项目。维修资金应当用于涉及不特定人社会公共利益的项目,但是这只是原则性的指导,如果仅以此作为规定难免抽象,这将会增加政府实践中审批维修资金申请项目的自由裁量空间,可能造成不同的审批结果,不利于维护我国政府行政的权威性,同时,也会产生因为裁量有误导致限制维修资金的正当合理使用或者滥用的结果。因此,尽可能详细明示维修资金使用范围的内容十分必要。笔者建议可以规定以下几个范围:1.侵害人身安全的产品类因为涉及到社会利益,需要及时进行维修,故称之为“紧急情况”。产生这种紧急情况的原因在所不问,即使原本属于日常维修的范围,应该由物业管理费承担维修的项目,但因日常修理不善导致危害公共利益的情况出现,但已经出现危害公共利益的后果,此时因为涉及到公共利益,情况比较紧急,仍然需要动用维修资金进行维修。在维修完成后可以实行“追偿”,即用物业管理费补偿维修资金的损失。紧急情况包括:(1)共有设施、设备和部位的问题影响或可能影响到不特定人的人身或财产利益的项目。共有设施设备包括楼房主体建筑、天线、消防设备、绿地、道路、电梯、照明、路灯、沟渠、池、井、管、公益性文体设施等等。举例说明:比如,小区的天线出现故障坠落在路边会随时发生路人触电身亡的风险,威胁到不特定路人的生命健康;比如,消防设备出现故障,如果引起火灾将危害到不特定人的人身财产安全问题;比如,电梯发生重大故障威胁到不特定人的人身财产利益。比如,小区的井盖损坏威胁到不特定路人的人身安全。此种类别需要注意区分两个问题:第一,共有设备设施类型可大可小,但无论大小只要危害到公共利益,或者有危害公共利益的可能性,此时不管故障产生的原因,都属于维修资金的使用范围,需要及时进行维修,事后根据维修项目产生的原因进行责任划分和相应的追偿。第二,如果是小型设备设施的故障且不涉及社会公共利益,即使涉及小区内共同利益的项目也不能使用维修资金。比如路灯损坏影响到小区所有业主的照明,此时不属于维修资金使用范围。(2)影响城市公共形象、公共治安、公共交通秩序等新型公共利益项目。之所以单独罗列这三种类型,是因为关于公共利益的界定通常比较狭隘,习惯性限定在公共财产利益和人身安全利益两个方面,对新型的类别容易忽视。公共利益应该做广义解释,比如作为地标性建筑的小区并没有产生安全问题,只是外观不符合城市良好市容市貌的要求,这是属于城市形象利益。比如,一个开放性小区的治安不好,影响的可能是一片社区的治安,甚至给整个城市的带来不良的风气,此时该小区的治安也关系到公共利益。再比如,小区的道路属于社会公共道路,该道路的损坏会影响到公共交通的通畅,此时涉及到公共交通秩序,也属于公共利益的范围。(3)公有设施、设备和部位的安全问题产生或可能产生威胁人身安全的项目。公共项目出现问题可能影响到业主的生命健康利益,可能直接影响到业主的财产利益,也可能只是带来不便利。生命和健康权是人类享有一切其他权利的基础,其位阶高于其他权利。应该将涉及生命健康的项目区分对待,即在威胁人身安全的维修项目中即使只是有关部分人的人身安全而非涉及到不特定人的公共安全问题也应当属于维修资金的使用范围。比如,楼房主体建筑不稳,发生危险(有发生危险的可能性)严重威胁人身安全的项目。楼房主体建筑不稳发生坍塌的可能性很大,一旦发生坍塌将造成严重的后果。如果是开放性小区,当楼房主体发生坍塌可能会涉及不特定人的人身安全问题。即使是封闭型小区,公众对于人身伤亡的事件关注度极高,楼体坍塌造成人身损害的严重结果的事件也会产生一定的不良的社会影响。所以涉及人身安全危害到生命健康的项目应该及时维修,属于维修资金的使用范围。2.维修费用较高的类型其中的重大项目是指大型设施设备更新和更换。大型设施设备包括消防、供电系统、电梯等等,特点在于要么价值较高,要么维修难度较高,或者维修费用较高,不包括照明损坏这种类型的故障。此种类别有两个注意点:第一,涉及共同利益的重大项目与紧急情况的区别点在于此种情形不涉及公共利益,只涉及小区内部的共同利益。第二,涉及共同利益的重大项目与日常维修的区别在于定期的更新更换发生往往需要经过一定时间,且属于重大维修,甚至整体更新换代。具体来说,路灯不属于大型设施设备,日常检修不属于重大维修,少部分人使用的电梯不属于涉及共同利益。(二)物业服务合同内容的约定政府监管维修资金的使用限制了业主所有权,应当采取一定救济措施弥补所有权受到的损害。因为维修资金使用范围的限定在涉及公共利益项目和涉及共同利益的重大项目上,基本排除了涉及小区内少部分人利益的项目和日常维修养护项目,对业主带来了一定程度的不便利。对此,政府有必要明确物业管理维修的范围。我国合同法生效要件包括法律和行政法规强制性规定,如果违反法律和行政法规的强制性规定则合同无效。物业服务企业与全体业主之间存在合同关系,业主委员会代表全体业主同物业服务企业签订合同,因为物业服务企业具备专业性,而业委会人员欠缺一定专业性,对于物业服务合同内容约定的过程中物业服务企业属于强势一方。为了逃避责任和牟取私利,物业服务企业拟定的合同里往往缺乏对物业管理费维修项目范围的约定。实践中,小区公共收益往往被纳入物业管理费之中,业主并不知情,出现需要维修的项目时习惯性动用维修资金,物业管理费并未得到有效地利用,小区业主并未享受到对价的服务。维修资金是用于涉及公共利益的项目和涉及共同利益大型项目的更新,数量是有限的,而且二次续缴又比较困难。物业管理费是定期缴纳的,业主缴纳费用应该获得对等的服务。通过对物业服务合同的规制来规范物业管理费的使用十分必要。但是,只有法律和行政法规的强制性规定具备影响合同效力的强制力,地方政府行政立法规定只对物业服务企业的行为产生一定约束力而不存在影响合同的法律强制力。最优选择是通过行政法规的方式强制性规定物业服务合同内容必须约定物业管理费维修项目的范围,但是在行政法规出台之前可以先由地方政府立法进行规定物业服务合同内容必须约定物业管理费维修范围。针对物业管理费维修项目的范围,笔者建议规定如下:物业服务管理费用于小区日常设施、设备和部分的维护和修缮。具体包括小区绿化、卫生、照明、动力、管理人工费、非经营性车库的管理、小区内日常公共秩序的维护、电梯、公共设备检修、公共部位维护、修缮等。物业管理费维修范围有三种类型:第一,不涉及公共利益的非大型设施设备的修缮。即涉及到中小项目的修缮,且不涉及公共利益,比如小区内个别路灯出现故障。第二,大型设施设备的日常维护和检查。这属于例行工作,预防性目的比较强,并非等到设备出了重大故障才进行修缮。第三,大型设施设备日常故障维修。大型设施设备的日常修缮不包括因为自然磨损和使用磨损进行定期的更新和更换。(三)规范和完善维修资金使用社会监督机制程序性规则是指具备保证实体性规则得以实施的相关程序的规则。实体规则中规定了可以使用维修资金的范围,但如果欠缺程序性的规定,实践中也无法确保各方主体按照实体性规定的内容操作使用维修资金。不仅仅是使用范围问题,实践中还会出现业委会、施工单位和第三方单位套取维修资金的违规违法行为,可见,为了维护社会公共利益,政府监管过程中相关程序性规则的制定也十分重要。为了维护社会公共利益,落实实体性规则,政府应该严格规范相关程序,笔者建议大致程序如下:(1)通过“绝大多数决”的维修申请项目由政府有关部门进行审查,维修项目内容不符合实体规则中维修资金使用范围要求,而属于物业管理费维修范围的,应当告知申报者,并不予以批准使用维修资金。(2)维修项目符合维修资金使用范围的,予以批准使用维修资金。(3)审价监督程序。这一程序目的在于加强对于审价本身的监管,在审价方面保护维修资金,从而维护公共利益。对于武汉市来说,施工单位和业委会商定的价格需要经过第三方的审价监督,目的在于通过这种方式减少或避免施工单位和业委会的串通套取维修资金。但是该制度对第三方有效的监督是欠缺的,现实中存在第三方与业委会等主体合谋套用维修资金的现象,为了防止维修资金被滥用损害公共利益,需要政府对其审价间接监管。(4)严格追责程序。对于损害社会不特定人公共利益的维修资金使用行为,政府通过确立惩罚机制追究相关主体的责任。责任方式不仅仅包括法律已经规定的民事、行政、刑事责任,还可以通过出台更多的相关行政管理办法,追究违规主体的责任。有三种具体措施可以规定:第一,针对施工单位和第三方单位建立诚信库,在诚信库里设置黑名单功能,一旦发现违规使用维修资金的单位便记入黑名单里,进入黑名单的单位将被取消相关资质。第二,实行定期和不定期抽检。以年度为周期,实施年末固定抽查为原则,年间不定期抽查为随机措施,对相关主体的行为进行监督。正如美国的税务稽查制度,行政处罚比较重,严厉的财产罚有利于实现缴税的目的。我国政府可以通过抽查的方式进行监督,一旦抽查发现违规使用维修资金的问题,可以在法律保留的权限范围内进行相应的最高财产处罚。第三,鼓励举报。鼓励民众有根据地对违规使用维修资金的行为进行举报,政府对于违规现象查证属实后,对该举报民众予以一定物质或精神奖励。(四)明确的责任体系关系到具体使用维修资金或者造价监理等相关专业性问题不属于维修资金政府监管的范围。政府部门不具备审价和监理的专业性,政府职责主要履行方式在制定规则、审批维修资金使用、对违规使用维修相关责任人员进行问责,对于涉及专业性问题的事项并不直接参与,这也有利于限制政府行政权过度干预私权。政府以维护不特定社会公共利益为目的,明确了实体和程序的规则,其他相关主体按照制定好的规则流程进行具体的操作。对于审价监理相关专业的具体工作,政府负责间接监管。对于事中事后出现违规使用问题,政府负责追究责任。四、第三方单位监管制度通过前文分析,维修资金监管中政府的监管范围和具体职责得以确立,但是对于引入了第三方单位的武汉市来说,第三方单位的作用和政府作用存在什么样的关系,政府在第三方监管中的地位该如何尚未确定。对于武汉市住宅专项维修资金政府地位的界定可以参考其他大城市的管理经验并结合自身特点来确定。笔者通过对深圳市、北京市、上海市、天津市维修资金管理相关规定深圳市维修资金由政府主管部门负责监管,对维修资金有权进行增值运作,第三方的作用在于中介审价服务,基于业主委员会或物业服务机构的委托提供相关服务。深圳市维修资金监管者为政府,第三方单位作为服务机构。北京市维修资金由政府房屋管理部门负责监管,并协同业主委员会和业主同时对银行进行监管的配合方式,注重政府内部多个部门(包括审计部门和财政部门)参与监管。上海市维修资金由政府房屋管理部门负责监管,监管审核时需要中介机构提供报告。天津市维修资金由政府房管管理部门负责监管,审核时需要审价合同和监理合同。上述情况反映:几个大型的城市的住宅专项维修资金的监管职责都是由政府行使的,政府在监管中处于主导地位,独立的第三方单位并非不可或缺的。即使存在第三方单位,其职责不是直接监管,而主要是审价服务,以合同的方式提供审价服务,审价报告作为政府监管的依据。武汉市维修资金使用引入了第三方单位监管制度,第三方单位与政府在于监管中的作用和地位如何尚未明确。为了更好监管维修资金,防止维修资金被违规使用,必须明确监管主体的地位,以便于明确具体的职责。政府在维修资金使用监管中处于主导地位,第三方