行政决策合法性分析的局限与局限

行政决策合法性分析的局限与局限

一、行政决策合法性的解读行政决策的传统是行政管理和政治决策的研究领域。中国的行政法律界忽视了这个问题。但是,随着行政行为和行政法律关系的多样化,行政决策尤其是重大行政决策开始进入行政法学的研究视野传统行政法学基于“行政和法律一致性”的框架,从主体、程序、条件、内容等因素对行政决策的形式合法化分析有其局限性。因为行政决策尤其是重大行政决策并非政府的内部行政,往往涉及的是特定区域内的公共利益,本质上是公共政策的重要形式之一,行政决策的过程就是社会中不同价值偏好群体和不同利益阶层的意见表达和利益平衡的过程,最终实现政策方案得到最大多数人的接受和认可,同时兼顾弱势群体或特殊人群的利益。正是基于对行政决策过程的认识,国内行政法学界开始认识到决策的合法性应在“政府-社会”的二元框架下进行解读。例如,王锡锌教授认为,行政决策的合法化不应等同于形式合法化,行政与法律的一致性只能是决策合法化的最低标准,还应包括民众对重大决策的参与、接受和认可等民主化要素,以及吸纳专家咨询意见、民众合理意见等科学或理性要素,并相应提出了形式合法、技术理性、民主参与三个层面构成的“复合式合法化”分析框架复合式的分析框架有助于从程序和内容两个层面对行政决策的合法化进行解读,同时能够在“公众参与、专家咨询、政府决策”三位一体的行政决策体制下分析三个主体各自的地位、作用及互动关系。基于上述观点及思路,本文对特定区域内的重大行政决策合法性要素解读拟从形式合法性、民主正当性、技术理性三个层面展开,并从中总结三者在复合式合法化框架下的各自地位及相互关系。二、空车实行尾号限行政策存在社会关注为保障成都市二环路改造工程顺利施工,2012年3月29日,成都市建委、成都市交管局、成都市公交公司联合召开新闻发布会,决定从2012年4月26日起到2013年7月31日的15个月期间,成都市二环路全线(限行时段为7:30至22:00)及七条放射性主干道(限行时段为7:30至9:30、17:00至19:00)将对本地及进城的外地牌照机动车实施尾号限行措施。本次限行只针对工作日,且每天限行两个尾号,尾号限行的公式为“星期N和(N+5)”,即星期一限行的尾号为1和6。这一限行政策引起了政府、公众、学者和舆论的较大关注。根据腾讯大成网有关调查显示(截至2012年3月30日数据),76%的参与者表达了反对意见,19%的人表示支持,其余5%的人表示不关心针对本案而言,在特定区域范围内,由于其涉及人群众多、影响范围广、实施成本高,作为地方政府的重大行政决策个案纳入讨论具有典型性和代表性。研究议题设定后,本案涉及的政策目标———是否为民众充分理解和接受、实现政策的手段是否科学、足够合理(即体现人性化措施)、私权与公权是否很好平衡等核心问题均可纳入“复合式合法化”框架进行讨论。三、决策主体合法性的质疑从宪法学层面来说,机动车限行是典型的公权对私权进行限制以及公权与私权平衡的问题。从公权力对私权的限制来说,机动车属于有形财产,机动车尾号限行是政府对私人财产权的限制。“一般认为,只有独立于国家的、私人性质的法人(私法人)才可被视为宪法上的财产权主体。但是,在特殊情形下,由国家设立的公共性质的法人(公法人)也可被视为宪法的财产权主体。”此外,行政决策作为一种行政行为,必须在主体、程序及内容上符合行政法律、法规的规定。从主体上来看,限行政策是在一定时期内对特定区域范围进行交通管制的临时措施,并非永久性措施,由相应行政主管部门(成都市交管局)作出限行决定而非通过人大立法实施有关决定并无不妥。因此,决策主体的合法性在本案中不应受到质疑。就决策程序来说,并没有相关法律做出规定。但是,成都市政府在政策制定过程中一定程度上重视了先前实行限行政策中民意的回应,在有关显要位置设置了一些人性化的提示标志总体而言,成都机动车限行政策的形式合法性应得到基本肯定。但是形式合法仅仅是行政决策的“最低限度合法化”,并不能很好地解释和说明行政决策科学化、民主化的本质和要求,行政决策难以依靠简单通过法律的传送而获得正当性四、决策过程配合度低,民主参与程序不足,导致政府公信力下降。“对在国家与社会的二元结构下,加之互联网的快速发展有效改变了传统社会中臣民相对于统治者的信息不对称情况,涉及公共利益的重大行政决策明显地表现为一种政治化的过程。随着政治世俗化对公民民主意识的培养,公众已经习惯于通过自身的价值偏好或利益倾向来评价政府决策,政府在行政决策中向公众公开做出决策依赖的价值判断、事实数据、专业意见等基本信息,并为公众提供话语表达的条件和平台,是赋予决策民主正当性的基本要求。基于上述制度背景,成都市机动车限行个案由于其涉及特定区域内人数众多的多元群体的利益,本身应作为政府推动“公众参与行政决策”的样本,但从决策过程来看,该个案民主参与程度不足。成都机动车限行政策设定为公共政策的议题具有仓促性,其从进入公众舆论的视野到政府公布相应的政策方案均在同一天。据《中国青年报》报道,3月29日上午10点多,名为“微成都”的微博账号在腾讯、新浪微博上发布“独家”消息(未注明消息来源),公布了本次成都机动车限行的时期、时间段、限行方法等内容。该消息在网络上被广泛转发,并很快引起公众舆论的极大关注。当天下午5点,成都市有关部门即召开了新闻发布会,证实了网上流传的有关消息并公布了限行方案。可见,本次限行政策从作为政策议题为公众知晓到政府公布相关方案的过程中,政府几乎没有留出让公众进行讨论和意见发表的时间和空间,是对公众参与决策的重大忽视,因而引起公众的反对意见也就不足为奇。这反映了地方政府对重大决策事项认识还停留在以自我认知为主的误区,没有意识到民众对自身经常性利益的关注可能导致政府本身认为的一般性决策演化为公众舆论的焦点,进而也就忽视或减少公众参与决策过程中政府本应有的作为。这里需要说明的是,仓促出台的限行政策并不导致其民主正当性的必然缺失,政府可在政策方案出台到政策正式实施的政策过渡期内对有关舆论、专家和民众的质疑和反对意见进行回应。但遗憾的是,从3月29日政策方案出台到4月26日政策正式实施的长达28天时间里,成都市政府有关部门并没有启动诸如座谈会、网络调查、听证会等富有建设性意义的公众参与程序,进而导致决策民主正当性进一步亏空。总之,民主参与程序的不足导致政府公信力的下降,导致政策合法性受到冲击。从网络上民众对政府表达的大量反对声音可以发现,公众的民主期望受挫感容易引发负面政治心理,即“人们对权威的认同度在不断下降……普遍存在一种逆反现象,凡是来自上边的意图、决定,都会引发出一种出自本能的反感和自发的抵制。”五、法律专家及专家理性是主导由于本次决策过程中,政府相对忽视程序民主,加之将技术理性简单等同于工程技术专家的理论测算,一定程度上导致了决策科学性和理性的不足。从公共政策的决策过程来说,决策的技术理性依赖于两类基本知识:一类知识是政策目标的设定和政策价值取向。公众是这方面知识的权威,政府的主观认知不能简单取代公众自身的价值判断。另一类是实现政策目标的方案设计、实施及评估所需的专业知识。专家咨询意见是专业知识的可靠来源。但是,专家咨询的可靠性依赖于专家专业背景的多元性和竞争性,尤其不能单纯依靠工程技术专家意见作为决策的专业意见。因为,任何一项具体的公共政策,其决策过程、程序本身就是一门专业技术,法律专家及公共政策专家的咨询意见纳入决策依据或参考不可或缺。针对成都机动车限行个案而言,限行政策的公众理性与专家理性的双重不足必然导致政府“有限理性”的弊端暴露无疑,导致其政策方案合理性大打折扣。现代社会是专业分工的社会,加之公共决策政治化的原因,导致政府自身的理性是极其有限的,其决策的技术理性必须依赖或借助于专家理性及公众的理性,且二者不能有所偏颇,必须同等重视。在本案中,一方面,政府由于忽视民众参与程序,显然侧重把专家理性作为其决策合理性唯一来源。从政府3月29日召开新闻发布会对政策方案科学性的解读可以看出,其对政策方案科学性的解释基本源于交通专业技术部门的数据理论值六、案例研究的基本结论(一)政府决策模型形式合法性、民主性和技术理性结合的复合式行政合法化分析框架,能够在“公众参与、专家咨询、政府决策”三位一体的行政决策体制下,根据不同主体的角色或利益关切分析他们之间的互动关系。从行政决策的过程来说,各要素之间是一种均衡平等的关系,任何要素都不可偏颇或缺少,政府只是决策过程的组织者,承担的是政策方案的实施、评估和政策资源的分配协调,不能以自身的有限理性简单取代公众理性和专家理性。从行政决策的结果来说,形式合法只是最低限度,民主正当性是行政结果最优化的核心要素。公众思想、意志的充分表达及其合理部分作为政府决策的依据是决策民主化的基本要求,决策民主化能够带动决策的科学化及合法化。换言之,“在这种公共管理民主化环境下,行政决策的制定和执行是否具有合法性、正当性及有效性,不仅仅依赖于行政机关的主管愿望是否合理、决策方案是否合乎技术理性,关键在于行政决策是否能够为社会公众中的大多数人所认同和接受。”(二)基于合理意见在成都机动车限行个案中,政府把技术理性似乎简单定位或等同于工程技术专家或技术部门的测算理论值,这既没有注重专家咨询的多元化和竞争化,更没有尊重和采纳公众的合理意见。事实上,政府的主观愿望或者初衷并不能取代公众对政策的价值判断和偏好,有时公众自身的立场完全与政府基于自身的理性判断相差甚远。此外,决策过程本身就是一门科学,不能单纯以科学实验或理论数据值作为专家咨询意见,还应从推动决策的科学化、民主化角度充分吸纳法律、政策等领域专家学者的意见。因此,决策中的技术理性在决策的科学化和民主化要求下应进行重新审视,政府基于其自身的有限理性必须在