环境立法中按日计罚的法律性质

环境立法中按日计罚的法律性质

每日处罚是近年来中国环境立法中一种新的法律责任形式。一些科学家提议将这一制度纳入《环境保护法》的准备和修订中。目前,我国的重庆市和深圳市都在地方环境保护条例中,明确规定了按日计罚措施。将按日计罚引入中国的环境立法无疑是环境立法发展过程中的一次创新和突破。早在《中华人民共和国水污染防治法》修改时,就有很多学者呼吁将此法律责任形式写入法条。但是,按日计罚在法理上尚存在争议,特别是其与我国的《行政处罚法》等行政法律法规之间的关系不甚明晰,这是阻碍其进入到法律规定中的主要原因。按日计罚与《行政处罚法》上规定的“一事不再罚”原则之间是否存在冲突与矛盾?一时也众说纷纭。所以,本文的目的是基于对按日计罚法理的分析,解释在我国的环境立法当中应当采取按日计罚的何种法律性质学说以及它的适用范围和条件。一、关于依法惩处的性质的理论目前,在学者当中,对于按日计罚法律性质的认识主要存在三种学说:行政处罚说、执行罚说和混合性质说。(一)行政处罚行政处罚是国家行政机关依法对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的公民、法人或其他组织所实施的一种惩戒行为。(二)行政处罚决定的救济所谓的执行罚,本身并不是行政处罚的种类之一,它存在的目的在于督促义务人履行其应承担的法律责任。它属于间接强制执行的方式之一。在我国《行政处罚法》第五十一条规定,“当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施:(一)到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的百分之三加处罚款;……”此规定中的滞纳金就是一种执行罚。一些台湾的学者认为,按日连续处罚(也即按日计罚)本质上讲是一种对不履行行政处罚所设定的义务的一种追加处罚,而这种处罚的目的在于促使违法行为人早日纠正违法行为。(三)律性质学说在学术内持混合学说态度的学者认为,按日计罚既具有行政处罚的性质,也有执行罚的性质。以上各种法律性质学说,在学术见解中或立法实践中都有反映,笔者于此处也不愿意轻易论断各种学说孰对孰错。只是,接下来笔者意欲通过按日计罚与“一事不再罚”原则的关系以及按日计罚设置的法律目的等两方面的论述,以此讨论在我国环境立法上,应当采取何种按日计罚的法律性质学说最为合适。二、每天罚款与“一处不罚”原则之间的关系(一)坚持“一事不再罚”原则《中华人民共和国行政处罚法》第24条规定,“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”此规定的出台,虽然存在不同意见,但也还是标志着在我国的法律上正式确立了“一事不再罚”的法律原则。“一事不再罚”原则,在德国法上又称“双重处罚禁止原则”(derprinzipdesDoppelbestrafungsverbot),其意义在于禁止国家对于人民的同一行为,以相同或类似的措施,多次地加以处罚。“一事不再罚”原则对于维护法律公平与尊严、维护行政管理秩序、保障行政权有效行使、保护相对人的合法权益都起着积极重要的作用。法律上确立“一事不再罚”原则的重要意义在于:(1)维护人性尊严。只有当人民不受到国家新的追诉威胁,以及可能伴随产生的处罚风险时,人性尊严才能得以维护;(2)保障人民的自由权。当一个人就其已受国家处罚的行为,若仍可能随时顾虑到会有再次的处罚风险时,其自由权就无法得到充分的行使。故而基于对人民自由权的保障之故,也应当确立“一事不二罚”的法律原则;(3)法安定原则。法律行为需要具有确定性,具有形式确定力的处罚裁决具有阻断效力,使得被告免于就其已经受过处罚的行为再一次成为被处罚的标的;(4)比例原则。行政处罚与违法行为之间应当符合一定的比例,盖因就法律手段与其目的间比例而言,单一行为若受到双重处罚,在行为与处罚之间就失去平衡;(5)信赖保护原则。人民就其行为受到国家的制裁之后,因为相信国家不会再就同一行为予以追究或处罚,而得以形成自身之生活,对于此种投诸国家的信赖应予保护。对于“一事不再罚”原则当中“一事”,即“同一违法行为”的认定,可以参照刑法上的连续犯或继续犯的概念来,这样就存在着两种情形:首先,同一违法行为,是个独立的违法行为。此处的独立意指违法行为从开始到终止的一个完整过程;其次,当几个性质完全相同的违法行为处于连续状态时,基于一个违法事实,该行为也被认为是同一违法行为。(二)按日计罚的法律依据问题按日计罚制度中与“一事不再罚”原则最容易产生冲突的地方就是,对过往已经发生了的违法行为如何做“一事”的认定:如果是“一事”就不应当进行两次以上的罚款处罚;如果不是“一事”,又当如何看待?以下将就这两种不同法律性质的按日处罚中对“一事”的认定分别辨析:1.作为行政处罚性质的按日计罚会面临到如何计算每一次违法行为起始点和终止点的难题。依据上述对“一事”的理解,不论一个违法排污的企业是连续排污,还是中间有间隔的排污,都应当被当作一个“违法行为”来认定。所以,作为行政处罚性质的按日计罚与“一事不再罚”原则最易产生冲突。要想不与“一事不再罚”原则相冲突,按照行政处罚性质说的按日计罚,过往所发生的违法行为应被按每一天一个单独的违法行为来认定,那么每日的排污行为就被当做“一事”来对待。例如,加拿大《水法》中规定的按日计罚将这种性质下的按日计罚中每一日的违法行为认为是一个单独的违法行为予以追究行政责任,以期通过这种解释调和二者之间冲突。但是,这就会产生另外一个难题,如何去认定每日的违法行为?假定按照每一日作为一个单独的违法行为来计算的话,甲企业在连续一个月内有时一天开工排污十个小时,有时一天开工排污五个小时,还有时法定节假日不开工就不排污。一个月后该企业被环保机关查处。倘若按照每日一个违法行为计罚的话,则必须要考虑到每日违法程度的不同,给予不同的处罚,这方能符合行政法上“过罚相当”的原则,但这也对执法部门提出了较高的要求。因为,在行政处罚性质说之中,按日计罚的性质是行政处罚,那么就要求它根据违法的具体事实来判定每一次违法行为所应当承受的法律责任。这无疑对环保执法机关增加了难题。一方面对违法事实难以取证,另一方面对执法过程提出了更高的要求。“一事不再罚”原则是根据“过罚相当”原则这个上位原则所确定的,如果为了不与“一事不再罚”原则相冲突,而概括性的按照每日一罚来做的话,则与其上位原则相冲突,反而越描越黑了。2.作为执行罚的按日计罚。而按照执行罚性质说,则依据前述的“一事”认定标准过往的持续违法行为被当做“一事”来对待,只认定其为一个违法行为,给予一次行政处罚,而按日计罚作为执行罚,则与“一事不再罚”原则无涉。环保机关概括性地将已经发生的违法行为认定为“同一违法行为”,根据已经获得的证据确定违法行为的严重程度,以给予不同的处罚。在我国的立法实践上,对处罚都给予了行政自由裁量权,以使行政机关能够根据事实作出适当的处罚。只有当违法者在行政处罚作出后,经行政机关通知后仍不纠正违法行为的,按日计罚才生效。作为执行罚的按日计罚可能被诟病的两个问题是:其一,当法律上规定的处罚力度不够大,不能与违法者实际违法所造成的损害相匹配时,所作出的行政处罚不能彰显“过罚相当”原则的法律精神;其二,对于经行政机关作出处罚决定后,仍不停止违法行为的,则在处罚作出之日起,到其真正停止违法行为之日止,这一段时期的违法行为如何认定?因为,出于该行为的连续性,应当被认为是与行政处罚作出之前的行为为“同一违法行为”,但行政处罚已经作出,对于新增加的这部分违法事实则无法处罚,否则也是违法“一事不二罚”的原则。在我国,环境立法中选择按日计罚作为一种法律责任形式,就势必要考虑其是否会与《行政处罚法》上“一事不再罚”原则相冲突。而通过上述的分析,将按日计罚作为一种执行罚性质的法律责任来处理则冲突较少。只有如此,一方面才能够更顺利地在立法中引入该法律责任形式;另一方面,也避免为了去适应“一事不再罚”原则的要求,额外地对持续性违法行为进行扩大的“一日一行为”的解释。三、环境法目的与法律目的的模糊性除了以上厘清按日计罚与“一事不再罚”原则之间关系之外,为了弄清按日计罚在我国环境立法中应当采用何种的法律性质学说,我们首先有必要检视在环境立法上设置按日计罚的法律目的何在?目前有以下几种观点。其一,认为一些企业在长时间内连续排放或偷排污染物质,给生态环境造成巨大的损失,而依现行立法只能在发现其违法行为后,认定其一个“违法行为”并给予处罚,处罚过轻,与其违法行为的严重性质不相符合。其二,藉由不断增加的处罚,使不履行法律责任的义务人产生心理上的压迫感,从而促使其尽快履行法律责任。根据目前国内已有的立法实践,我们可以发现,设置按日计罚的主要目的还是在于促进违法者尽快停止违法行为。因为,在行政机关对违法者采取按日计罚之前,必然要有个通知程序,命令违法者限期治理或停止违法行为,而按日计罚也必须要以这个通知程序为计算的起始日。在按日计罚之前,对违法者已经进行了行政处罚。因此,我国立法实践的目的已经非常明显。在实际操作中,《深圳经济特区环境保护条例》的相关规定中具体指出了按日计罚的期限计算起始日和终止日如何界定。只是,目前还没有配套规定,具体界定还显得比较模糊。根据以上的分析,我们认为,在环境保护立法中,环境保护应当处于优位的考量立场。出于对环境的保护,促成违法者尽早停止违法行为的按日计罚最能符合环境保护立法的法律目的。虽然,对违法污染环境的行为从行为作出之日起就开始按每一日一个违法行为来处罚,能够使得违法者承担更多的经济负担,从而以成本增加的因素造成违法者停止违法行为的经济诱因。但环境立法的最终目的,并不是要让企业承担巨额的污染成本,导致其一旦违法,就举步维艰的地步。而是要对于污染者处以一定程度的惩戒之外,尽早迫使其停止违法行为,才是环境立法应当追求的目的。况且,从执法的立场来看,要认定一个企业违法行为的开始之日,取证是非常困难的一件事情,何况还要认定整个过程中是如何持续违法排污的,这对行政执法机构来说,无疑增加了行政成本的负担。但是,一旦查处之后,当违法者不停止违法行为,再经通知后的按日计罚则容易计算得多,并且,作为执行罚的按日计罚并不受违法行为本身程度的影响,所以,固定数额或比例的处罚都不会与行政法上的法律原则相冲突。四、代治理制度的实施—按日计罚的适用范围和条件作为执行罚的按日计罚一定要满足程序上的要求,特别是在适用范围和条件上。因为,我国的《水污染防治法》第七十四条已经规定了对超标排污的企业给予处罚后,通知其限期治理,限期内未能完成治理任务的可以申请有权机关责令其关闭。而该法第七十六条又规定了在限期内未能采取治理措施,改善环境的,则可以实施代治理制度。那么,在已经规定的情况下,按日计罚当如何与之衔接,就必然成为一个重要的问题。笔者认为,在此最主要的是要限定按日计罚的适用范围和条件。第一类,超标排放污染物质的违法行为。根据《水污染防治法》和《限期治理管理办法(试行)》的规定,环保行政主管机关可以除对其罚款之外,还可以要求违法者在限定期限内进行整治,以达到国家或地方规定的污染物排放标准。因为,如果在期间结束之后,违法者还不能将污染物排放减少到国家或地方排放标准要求的话,那么所面临的就可能是被责令关闭这样非常严重的后果。这样的后果虽足以对其进行积极整治起到足够的威慑作用,但不加区别地一律以责令关闭进行处罚,有违行政法上之“比例原则”。应该根据情节严重程度,由行政机关来选择实施按日计罚或责令关闭。正如现行的《环境保护法》第三十九条所规定的那样,提供可选择的制裁幅度。只不过,现行《环境保护法》上的规定,是在罚款和责令关闭之间选择,此处的罚款性质不甚明确。根据不违背“一事不二罚”原则来解释的话,此处是执行罚。因为,我国的《行政处罚法》规定的“一事不二罚”原则具体是指同一违法行为不得给予两次或以上的罚款,但不同形式的处罚不适用该原则。故而,同为罚款性质的处罚,在限期治理之后的罚款,只能当做执行罚来解释;而责令停业、关闭这种行政处罚因与罚款不属于同一类,故而不算“一事二罚”。第二类,排放禁止排放的污染物质的违法行为。根据我国《水污染防治法》的规定,环保行政主管机关除给予罚款的行政处罚外,还可以命令其在规定期限内停止违法行为,进行治理,消除违法行为带来的危害环境的不良后果。若规定期限内未能完成的,则请有能力的企业来代为治理。但代治理制度能够取得多少成效,对此许多学者持保留态度。代治理制度涉