当前我国城市低保制度研究

当前我国城市低保制度研究

一、城市低保标准的测定最低生活保障标准，也称为最低生活保障制度，是实施最低生活保障制度的中心问题。城市低保制度实施以来,低保标准一直是学术界和实务界关注的重要问题。低保标准测定通常与测算贫困线密切相关。目前国内学界所提出的低保标准测定方法也大都是在综合或参考了市场菜篮法、生活形态法、恩格尔系数法、收入比例法等传统贫困测量方法的基础上提出的。归纳起来,城市低保标准的测定方法主要有以下几种:一是“综合法”。张秉铎、唐钧(1997)在全面比较了香港学者莫泰基、英国学者彼特·阿尔柯克提出的市场菜篮法、恩格尔系数法、国际贫穷标准线和生活形态法等方法优劣的基础上,提出了“综合法”近年来,一些学者还对低保标准调整问题进行了探讨。林志伟(2006)认为,在调整城市居民最低生活保障标准时,应考虑的主要因素是人均消费支出、职工平均工资和最低工资标准。二、城市低保制度设计与基层实践中存在的问题城市低保制度实施以来,学者们从不同角度对制度本身及其运行过程中存在的问题进行了审视。特别是进入新世纪,在城市低保制度不断完善,建立城乡统筹的全民低保呼声日高的情况下,学界对城市低保的制度设计与基层实践中存在的问题进行了大量的研究,积累了丰富文献。尽管在不同的制度实施阶段问题不同,但归纳起来有以下共性问题:1.调查机构的设置贫困的识别与瞄准向来都是贫困救助所面临的首要问题。邱莉莉(2005)认为,按照我们当前的运行机制,金融机构达不到“调查”的要求,社会保障部门权利有限,加之法律法规不健全,使“家庭财产调查”在实践中操作不通。2.低保金的筹集与使用效率资金问题是制约城市低保发展的最大障碍。近年来,随着城市低保“应保尽保”目标的实现以及资金供给力度的逐年加大,学界对于低保金的研究开始从资金的筹集转移到资金的配置与使用效率上。研究发现,从资金投入体制层面来看,政府间城市低保资金的财政负担划分不够规范,低保制度财务责任不清。各级财政责任的具体划分处在原则界定之下的“幕后交易”,其法定化、规范化程度亟待提高。3.城市低保制度的完善从“应保尽保”走向“分类施保”,是城市低保制度发展的方向,也是我国城市低保制度走向完善的重要标志之一。目前,学界对城市低保分类救助中存在问题基本达成如下共识:一是分类标准的制定比较粗疏。就当前分类而言,还是过于笼统,对于“三无”人员、老年人、学生等困难群体尚未作出细分。4.贫困群体对低保制度的失正允边缘贫困群体的问题给城市低保制度带来的挑战主要表现在两个方面:其一是社会公平问题。对于那些由于微小的收入差距而无法进入低保制度的边缘贫困群体来说,低保制度显然有失公允。其二是大量边缘贫困人口的存在增加了低保制度的标准制定和瞄准难度。这部分群体中一般都有工作收入,而对这些收入差距非常小的群体进行分类,按照现行的低保制度设计将是一件很困难的事情。三、完善解决建议的对策和建议针对城市低保制度设计及其在执行过程中出现的问题,学术界和实务界分别从不同层面提出了完善的对策和建议。笔者通过对已有文献资料的梳理发现,目前完善城市低保制度的对策研究主要集中在以下方面:1.动态调整机制最低生活保障制度能否发挥其应有的功能,关键在于能否科学地制订最低生活保障标准。目前学界普遍认为,随着居民收入、物价水平以及国家社会经济政策的变动,贫困线的测定和低保待遇水平的设定应该放弃现行的绝对贫困测量方法,取而代之以相对贫困测量方法,因此,有必要建立城市低保标准的动态调整机制。2.有劳动能力低保对象就业促进措施目前学界主要从低保制度调整与低保制度配套措施的完善两个层面来对低保制度激励与就业促进政策进行研究的。从城市低保制度调整研究的层面来看,学界的认识比较一致,就业促进措施主要包括:(1)在保障标准上,进一步扩大有劳动能力低保对象与无劳动能力低保对象之间的差别。实践中,可以采用“收入豁免”、“就业补贴”等措施鼓励有劳动能力低保户就业。(2)完善收入审核制度,设定最长领取期限,进一步加强低保的管理力度。(3)增强有劳动能力低保对象的社会责任与义务意识,即明确低保对象既有权利申请低保,又有义务通过求职自立。3.合理分担、分配资金。在中央和地方财政资金的筹集与保障是建立城市最低生活保障制度的核心与关键。目前学界对完善城市低保资金筹集机制的对策研究主要集中在如何合理配置各级政府间低保资金负担比例方面,其中代表性的建议有:中国城市居民最低生活保障政策研究课题组(2005)认为,从中央到地方各级政府在资金的分担方面要实事求是、合理分担。为有效防止地方政府不具备兑现低保金配套的能力,可以通过调查研究,设计一个能够对各级地方财政的支付能力进行如实评估的指标体系。然后用这个指标体系对各级地方财政,尤其是基层(区、县)财政的支付能力进行评估。评估的结果作为低保资金“分担”或“配套”的依据。4.分类施保与保障方式确定并重学界对城市低保分类救助的对策研究主要包括两个方面内容。其一是制度设计层面的研究。高灵芝等(2009)认为从分类层面来看,既要拓面──将所有低保对象都纳入分类施保的范围,又要细化──将分类施保的基本单位由家庭细化至每个低保对象个人;从保障方式的选择层面来看,现金保障和就业促进并重;从制度衔接层面来看──分类施保要与其他社会保障制度衔接。四、保应对策略的建议现有文献的研究准确描述了城市低保制度状况,对城市低保面临的问题进行了细致的分析并提出了有针对性的政策建议。但是,从上文不够完整的文献回顾中也可以观察到我国学者对于城市低保研究还存在着不足,主要表现在三个方面:1.户籍制度改革下的户籍适应问题学术研究应该具有一定的前瞻性,但目前学界对低保制度研究滞后于低保制度实践。这主要体现在两个方面。其一是随着我国城乡户籍改革,一些地区相继取消了农业户与非农户的户籍区分办法,这给以户籍作为管理基础的城市低保制度带来巨大挑战,城市低保制度与户籍制度改革相衔接与适应问题亟待解决。但目前的相关研究还尚未进行。其二随着我国社会转型的加剧,城市新增流动人口的规模日益庞大,新增人口的贫困问题也日渐突出,目前学界虽然对农民工等流动人口的社会保障问题进行了大量的研究,但对流动人口的低保研究还极少见到,现有的研究还远不能满足研究需要。2.农村低保研究的未来趋势实现城市低保与农村低保的协调和统筹对于消除贫困人口救助方面的城乡分割与不平等的制度障碍,维护社会公平、稳定具有重要意义。构建城乡统筹的全民低保制度也将是未来农村低保研究的主要工作和必然趋势。虽然最近几年,特别是2007年党的十七大提出“完善城乡居民最低生活保障制度,逐步提高保障水平”的发展目标以来,学界逐步开始对建立城乡统筹的全民低保制度进行研究。但是,学界对全民低保的研究仅仅始于2007年。现有的研究还只是局限在对全民低保内涵、建立的时机以及建设的重点、难点、着力点等基本问题的讨论上。对于全民低保的许多研究还欠深入,特别是关于全民低保的目标定位、模式选择、实现途径等方面目前还有待进一步探讨。3.各