旧农保与新型农村社会养老保险制度创新

旧农保与新型农村社会养老保险制度创新

我国农村社会养老保险制度建设发展曲折，一般经历两个阶段：第一阶段（1986-2004）和农村社会养老保险试点阶段。第二阶段（2004-mm）是新型农村社会保险试点的建立阶段。在第一阶段,农村社会养老保险历经波折,其发展路径为探索试点、稳步发展、整顿规范。我们把这个阶段的农村社会养老保险称为“旧农保”。从2004年开始,一些地方进行了有政府财政投入的所谓新型农村社会养老保险试点。党和政府很重视新型农村社会养老保险试点工作,要求各地及时总结经验,进行推广。2009年8月18日,全国新型农村社会养老保险试点工作会议在北京召开,2009年9月1日,国务院颁发“关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见”,“新农保”制度建设进入快车道,试点范围进一步扩大。很多人认为,“新农保”与“旧农保”最大的区别在于政府开始出钱了。但是,实施“新农保”不仅仅在于政府承担财政责任了,笔者认为,构建新型农村社会养老保险制度既要充分利用过去实施“旧农保”所积累的成熟经验,又要在过去“旧农保”的基础上进行制度完善。“新农保”方案在制度设计上比“旧农保”有较大进步,但也存在一些不足。深入细致地研究“旧农保”和“新农保”方案的利弊,对于进一步完善新型农村社会养老保险制度具有重要意义。一、养老保险的参保程序新中国建立后,党和国家为了保障农民的基本生活需要,维护农村的社会稳定和农业生产的正常进行,根据农村的实际情况,主要实施了社会救助和农村合作医疗保险制度,农村社会养老保险制度没有建立起来。1986年以后,为了适应农村经济社会发展,在一些地方进行了农村社会养老保险试点工作。1992年,民政部颁发了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》,确定了以县为单位开展农村社会养老保险的方针。这就是我们现在所讲的“旧农保”方案,它的主要内容包括以下几个方面。基本模式:旧农保在制度模式上实行完全积累的个人账户制。根据《基本方案》规定,我国农村社会养老保险采取完全积累的个人账户模式。“个人的缴费和集体的补助(含国家让利),分别记账在个人名下”,个人账户属于个人所有,基金实行积累制,并根据一定的利率进行计息。覆盖范围:《基本方案》规定农村社会养老保险的对象是非城镇户口,不由国家供应商品粮的农村人口。一般以村为单位确认(包括村办企业职工、私营企业、个体户、外出人员等),组织投保。乡镇企业职工、民办教师、乡镇招聘干部、职工等,可以以乡镇或企业为单位确认,组织投保。少数乡镇因经济或地域等原因,也可以先搞乡镇企业职工的养老保险。外来劳务人员,原则上在其户口所在地参加养老保险。缴纳保险年龄不分性别、职业,为20周岁至60周岁。资金筹集:基金筹集以个人缴费为主,集体补助为辅、国家政策扶持三方相结合的原则。在三者关系中,以个人为主,个人缴纳部分要占一定比例,一般不得低于保险费的50%。集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付;国家予以政策扶持,主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。按计划生育有关政策,在没有实行独生子女补助的地区,独生子女父母参加养老保险,集体补助可高于其他对象。具体办法由地方政府制定。《基本方案》规定,农村社会养老保险月缴费标准设2元、4元、6元、8元、10元、12元、14元、16元、18元、20元十个档次,保险对象可根据自身经济承受能力灵活选择,个人或集体根据收入的提高或下降,经社会养老保险管理部门批准,可按规定调整交纳档次。在缴费方式上可按全年、半年、季或月缴纳,遇到具体情况还可以预缴和补缴。当遇到各种自然灾害或其他原因,个人或集体无能力交纳养老保险金,经社会养老保险管理部门批准,在规定的时间内可暂时停交保费。恢复交费后,对于停交期的保费,有条件也可以自愿补齐。服刑者停交保险费,刑满回原籍者,原保险关系可以恢复,继续投保。同时,方案还规定,保险关系可随保险对象的迁移而迁移。待遇计发和领取资格:参保人满60周岁后根据其个人账户基金积累本息和平均余命确立养老金发放标准。投保人领取养老金,保证期为十年。领取养老金不足十年身亡者,保证期内的养老金余额可以继承。无继承人或指定受益人者,按农村社会养老保险管理机构的有关规定支付丧葬费用。领取养老金超过10年的长寿者,支付养老金直至身亡为止。基金管理:基金以县为单位统一管理。保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行,不直接用于投资。县级以上人民政府要设立农村社会养老保险基金管理委员会,实施对养老保险基金管理的指导和监督。委员会由政府主管领导同志任主任,其成员由民政、财政、税务、计划、乡镇企业、审计、银行等部门的负责同志和投保人代表组成。乡(镇)、村两级群众性的社会保障委员会要协助工作,并发挥监督作用。县(市)成立农村社会养老保险事业管理处(隶属民政局),为非营利性的事业机构,经办农村社会养老保险的具体业务,管理养老保险基金。二、新农保基金筹集及控制“旧农保”方案实施以来,由于多种原因农村社会养老保险开展得并不理想,很多地方陷入停滞状态。2004年以后,随着农村社会经济条件的变化,一些经济发达地方积极探索新型农村社会养老保险制度。党和政府也高度重视在农村开展新型社会养老保险工作,在多次重要的会议和文件中强调要探索建立农村居民的社会养老保险制度。2009年9月1日,国务院颁发“关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见”,这就是“新农保”方案。它的主要内容包括以下几个方面。基本模式:新农保制度,实行基础养老金与个人账户相结合模式。此模式由两部分构成,一是基础养老金,由政府提供的非缴费性补贴构成,确保老年农民基本生活,同时根据经济发展水平进行调整,体现社会公平的普惠原则。二是个人账户部分,以个人缴费为主,进行逐年积累,到达领取期时,以积累总额除以规定的计发月数。国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费,集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助,地方政府对参保人的缴费补贴,全部记入个人账户。覆盖范围:年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民,可以在户籍地自愿参加新农保。资金筹集:新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。1.个人缴费。参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次,地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费,多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。2.集体补助。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助,补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。3.政府补贴。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金,其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助,对东部地区给予50%的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴,补贴标准不低于每人每年30元;对选择较高档次标准缴费的,可给予适当鼓励,具体标准和办法由省(区、市)人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体,地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。待遇计发和领取资格:养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成,支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准,对于长期缴费的农村居民,可适当加发基础养老金,提高和加发部分的资金由地方政府支出。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139(与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同)。参保人死亡,个人账户中的资金余额,除政府补贴外,可以依法继承;政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。养老金待遇领取条件为年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人,可以按月领取养老金。新农保制度实施时,已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的,不用缴费,可以按月领取基础养老金,但其符合参保条件的子女应当参保缴费;距领取年龄不足15年的,应按年缴费,也允许补缴,累计缴费不超过15年;距领取年龄超过15年的,应按年缴费,累计缴费不少于15年。基金管理:试点阶段,新农保基金暂实行县级管理,随着试点扩大和推开,逐步提高管理层次;有条件的地方也可直接实行省级管理。建立健全新农保基金财务会计制度。新农保基金纳入社会保障基金财政专户,实行收支两条线管理,单独记账、核算,按有关规定实现保值增值。各级人力资源社会保障部门要切实履行新农保基金的监管职责,制定完善新农保各项业务管理规章制度,规范业务程序,建立健全内控制度和基金稽核制度,对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查,并定期披露新农保基金筹集和支付信息,做到公开透明,加强社会监督。财政、监察、审计部门按各自职责实施监督,严禁挤占挪用,确保基金安全。试点地区新农保经办机构和村民委员会每年在行政村范围内对村内参保人缴费和待遇领取资格进行公示,接受群众监督。开展新农保试点的地区,要认真记录农村居民参保缴费和领取待遇情况,建立参保档案,长期妥善保存;建立全国统一的新农保信息管理系统,纳入社会保障信息管理系统(“金保工程”)建设,并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享;要大力推行社会保障卡,方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询本人参保信息。试点地区要按照精简效能原则,整合现有农村社会服务资源,加强新农保经办能力建设,运用现代管理方式和政府购买服务方式,降低行政成本,提高工作效率。新农保工作经费纳入同级财政预算,不得从新农保基金中开支。三、“优质农业保险”与“优质农业保险”方案的弊端(一)部门主导型社会养老制度的提出有利于解决农民缴费小“旧农保”方案实施以来,农村社会养老保险开展得并不理想,但是,尽管它没有真正在全国有效地全面推进,但也取得了一定的成绩。笔者认为该方案成功的经验主要有:第一,立足农村经济发展实际情况,坚持低标准、缴费方式灵活多样。旧农保在方案设计上,立足基本国情,坚持社会保障与经济发展水平相适应。我国农村生产力发展水平较低,各地区域差异突出,另外还根据农业生产季节性强的特点,旧农保在方案设计上就坚持低标准、缴费方式灵活多样。“旧农保”方案对缴费标准和相应的支付标准分为多档次,如缴费就分为十个档次,保险对象可根据自身经济承受能力灵活选择;在缴费方式上可按全年、半年、季或月缴纳,遇到具体情况还可以预缴和补缴。第二,注重统筹兼顾,坚持试点先行、逐步推广。旧农保的实施,也跟其他社会保障项目一样,注重统筹兼顾,坚持试点先行、逐步推广。旧农保在实施过程中,充分考虑了农村居民的承受能力,注重把握改革的节奏与力度,先在经济发达地区试点,再在其他地方推广。第三,建立个人账户,有利于劳动力转移。建立个人账户,个人缴费和集体补助以及基金储蓄积累全部计入账户,产权明晰,保险关系转移方便,有利于农村劳动力转移。第四,资金来源多元化,政府出面组织实施。《基本方案》规定,农村社会养老基金筹集以个人缴费为主,集体补助为辅、国家政策扶持三方相结合的原则。任何制度或政策的产生,都是一定历史条件下的产物,都要受当时的生产力发展水平所制约。方案的设计者可能考虑到我国当时的实际情况,只能制定出这种资金筹集方案。尽管方案实施过程中,最后变成了农民个人缴费了,但是制度设计者实际上是坚持资金来源要多元化。在集体经济比较发达的地方,集体组织的确给农民出钱用于社会养老保险。另外,受当时的国家财力限制,政府尽管没有承担资金责任,但是《基本方案》的颁布及其推广,使我国农村从无到有,初步形成了具有特色的农村社会养老制度,还是依赖于政府出面组织实施。总之,“旧农保”方案坚持从中国农村人口多、底子薄、各地发展不平衡的国情出发,对于促进农村经济发展和维护农村社会稳定,作出了一定的贡献。当然,“旧农保”方案在制度设计上也存在一些缺陷,主要有:第一,资金筹集未体现政府公共财政责任。方案在资金筹集上虽然提出国家、集体与个人相结合,但强调个人缴费为主,政府仅仅是政策扶持。在乡镇集体经济发展比较好的地方,社会保障工作的开展问题不大,而当集体经济实力不强时,农村社会保障资金的来源主要是农民个人,有时是由个人全部缴纳。这种完全由农民自己缴费的保险不具备“社会保险”的含义,它已经是商业保险了。然而,农村社会保险的建立强调的是自愿原则,没有国家和集体对保费的相应补贴,即在对缴费没有任何经济刺激的情况下,保费收缴成为农村社会保险最难解决的问题。社会保障是一种典型的准公共产品,政府应当对社会保障提供财力支持。第二,保障水平低。由于农村的经济发展水平低,农民可支配的收入更低,所以在大多数地方的农村社会养老保险中,农民投保的保费很低。这样,农民老年时得到的保险金就少,少到无法满足农民老年的基本生活需要。即使是在试点工作做得比较好的山东省,个人缴费水平也偏低,大多选择了保费最低的2元/月的投保档次,按民政部《农村社会养老保险交费领取计算表》计算,农民缴费10年后,每月可以领取养老金4.7元,15年后每月可以领取9.9元。若再考虑管理费和银行利率下调或通货膨胀等因素,农民领取的钱可能会更少。这点钱对农民养老来说,所起到的保障作用也只能是杯水车薪。旧农保方案在制度设计时没有考虑将来通货膨胀、物价上涨等因素,导致农民实际的保障水平很低。第三,管理混乱。由于缺乏专业人才和严格的管理制度,加之机构的设置不健全,便出现了很多漏洞,其中最严重的是养老保险基金管理上的问题。在中国的农村,大多数地方的养老保险基金是由当地的民政部门独立管理的,征缴、管理和使用三权集于一身,缺乏有效的监督和控制。而地方的民政部门又由当地政府管理,这样民政部门或地方政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍农村养老保险基金的情况便时有发生,使农民的养老钱失去了保障。同时方案规定提取3%管理费作为经办机构经费来源,用以维持机构正常运转,导致管理成本高。第四,统筹层次低,基金保值增值难。旧农保统筹层次在县级,不符合保险原理“大数法则”来分散风险。《基本方案》规定农村社会养老保险基金只能购买国债或存入银行,不能直接用于投资。这样,农村社会养老保险资金投资空间小从而收益低,基金保值增值难。(二)“新农保”措施对比“旧农保”方案,我们可以发现“新农保”方案在制度设计上进行了重大改进和创新。它既保留了“旧农保”方案的优点,又克服了“旧农保”方案的一些不足。例如“新农保”方案继续坚持立足现实,低标准、缴费方式灵活多样;注重统筹兼顾,坚持试点先行、逐步推广;建立个人账户;资金来源多元化,政府出面组织实施等“旧农保”方案的优点。同时,“新农保”方案在资金筹集、保障水平和管理等方面进行了完善。笔者认为,“新农保”方案的优势主要体现在以下几个方面:第一,在制度模式上进行了创新。新农保制度,实行基础养老金与个人账户相结合模式。它既与现收现付制的养老保险模式和完全积累的个人账户养老保险模式不同,还与目前我国城镇职工社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式也有重大区别。城镇职工养老保险社会统筹账户采取现收现付模式,是靠企业缴费为主形成的。个人账户部分采取积累模式,其中个人账户由个人按工资总额8%的比例缴费形成。新农保采取基础养老金和个人账户相结合的模式,是一种把社会公平和促进效率相结合的模式。一方面,由政府提供非缴费性的基础养老金来确保老年农民基本生活,同时根据经济发展水平进行调整,使得农村老年人分享经济发展的成果,既体现了政府的社会责任又体现了社会公平的普惠原则。另一方面,个人账户由个人缴费形成,归个人所有,产权明晰。农民个人的养老金与缴费水平直接相关,有利于增加缴费激励,促进农民积极参加养老保险。第二,在资金筹集上强化了政府公共财政投入的责任。长期以来,政府财政支出的大项是经济建设项目,另外一个大项是行政性开支,用于民生福利的社会开支所占比例很小。新农保规定,政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金,其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助,对东部地区给予50%的补助。同时规定地方政府应当对参保人缴费给予补贴,补贴标准不低于每人每年30元。对农村重度残疾人等缴费困难群体,地方财政代其缴纳部分或全部最低标准的养老保险费。新农保工作经费纳入同级财政预算,不得从新农保基金中开支。第三,扩大了制度覆盖范围。新农保规定,年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民,可以在户籍地自愿参加新农保。相比旧农保,新农保在制度覆盖范围上明显扩大了,一方面从年龄限制放宽了,原来要20岁以上才能参保;另一方面不再把参保人细分各类群体,只要不参加城镇职工基本养老保险的农村居民都可以自愿参保。第四,加强了基金管理与监督。新农保规定,基金全部纳入财政专户,实行收支两条线管理,单独记账、核算。新农保的工作费用纳入同级财政预算,不从基金中提取。财政、审计、监察等部门按职责对新农保基金实施监管,并加强社会监督,定期披露信息,并每年在行政村范围内公示,从内部控制、外部监督和社会监督三个方面保证基金安全,既防止挤占挪用,也防范冒领、诈骗等风险。新农保还加强了经办管理服务,建立全国统一的新农保信息管理系统,认真记录并妥善保存这些信息。针对农民居住分散的特点,大力推行社会保障卡,方便参保农民持卡缴费、领取待遇和随时查询本人参保信息。虽然“新农保”方案在制度设计上进行了重大改进和创新,但笔者认为,它还存在一些不足:第一,在资金筹集上对地方政府间的职责没有明确界定,对新农保财务可持续性有影响。社会保障制度安排的核心问题是资金筹集,一个可持续发展的资金筹集制度安排是社会保障制度建设的关键。新农保虽然明确了资金筹集由个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的原则,但是在资金筹集上对地方政府间的职责没有明确界定,对新农保财务可持续性有影响。根据我国的实际情况,大部分地区农村集体经济是没有财力进行新农保补助,最后还是会变成个人和政府补贴构成新农保筹资结构。政府财政补助的到位与否关系到新农保成败。众所周知,我国地方政府间财政支出责任不太明确,出现了各级政府的事权、支出责任与财力不相匹配的状况。必须根据财权与事权相匹配的原则合理确定地方政府间新农保支出责任。省级、市级和县级财政各自负担