技术赋能的水环境协同治理创新研究技术嵌入下的超大城市群水环境协同治理实践、困境与展望

技术赋能的水环境协同治理创新研究技术嵌入下的超大城市群水环境协同治理实践、困境与展望

一、技术嵌入下的水环境治理问题随着区域一体化战略的不断推进，中国将大城市作为经济和社会发展的重要载体，形成了以京津冀、长江以南、珠江三角洲为代表的城市群。超大城市群的集聚效应十分明显，对所在区域乃至全国经济都发挥了重要的龙头带动作用。2018年，京津冀、长三角、珠三角这三大城市群的GDP总量超过47万亿，在全国占比超过52%，成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的重要引擎水环境治理是跨界特性和协同治理最典型的领域，需要建立跨地域、跨流域治理的有效机制近年来，诸多超大城市纷纷利用信息技术的发展优势，积极探索运用包括云计算、大数据精准预测、GPS卫星定点监控、无人机航拍、移动信息系统应用等在内的技术嵌入方式协同治理水环境已有研究关注到技术嵌入下的水环境治理问题，将技术作为一种水环境治理创新手段，从软件开发与应用的视角出发，探讨如何运用云计算、大数据、二三维影像、物联网等先进技术，打造“互联网+”思维设计水环境信息管理系统平台据此，将技术与水环境治理相结合展开分析已经成为学术界关注的重要问题，但多数文献主要从静态角度来研究技术对水环境治理的影响，但在实践中技术如何嵌入到水环境协同治理中？其内在机理如何？存在哪些协同治理困境？如何更好地利用技术推动水环境协同治理转型？上述问题还有待进一步回答。为此，本文提出现有水环境治理从协同共治到技术嵌入的转变目标，并结合珠三角地方政府间水环境协同治理实践，分析技术嵌入水环境治理的困境，明晰现实运作中存在的差距，提出技术嵌入水环境治理模式创新的可行方向。二、技术与嵌入式水环境管理的实践：珠江三角洲的证据（一）协同情境：珠三角提出的“互联网+”初现1994年10月8日，广东省委在七届三次全会上首次正式提出建设珠三角经济区，涉及地域包括广州、深圳、佛山、东莞、珠海、中山、惠州、江门、肇庆等九个城市，总面积5.6万平方公里。随着该地区经济发展集聚效应的不断加强，珠三角的地域范围不断扩张，大珠三角超大城市群的雏形出现，主要包括广佛肇+韶清云（广州、佛山、肇庆+韶关、清远、云浮）、深莞惠（深圳、东莞、惠州）+汕尾、河源、珠中江（珠海、中山、江门）+阳江等三个新型一体化都市区。迄今为止，由9+6融合发展的城市所形成的珠三角超大城市群已经成为亚太地区最具活力的经济区之一，它以广东70%的人口，创造着全省85%的GDP，辐射带动了华南、华中和西南地区的发展，成为推动我国经济跨越式发展的强大动力。但经济繁荣的伴生物——生态环境恶化也影响着珠三角地区，特别是城市水污染，根据住房城乡建设部和环境保护部联合公布的全国城市黑臭水体排查结果，2017年广东省黑臭水体数量为243个，主要集中在珠三角地区的黑臭水体有205个，占比近84.4%。在近岸海域方面，广东省调查登记入海河流89条，其中有16条未开展常规检测。全省共有141个入海排污口，其中65个属于“两类排污口”（指非法和设置不合理的入海排污口），全部分布在珠三角地区；在实施监测的74个入海排污口中，有27个入海排污口超标排放，超标率约36.5%。珠江口、深圳湾、大亚湾、广澳湾、广海湾、镇海湾等河口海湾水质均出现不同程度的下降，珠三角地区面临的海岸带生态环境压力日益加剧（二）该技术整合了珠江三角洲城市群全球水环境的合作管理实践1.水环境协同治理的行动策略构建形成水环境协同治理的行动框架。面对水环境不断恶化的问题，珠三角地方政府间也加强了对话协商，水环境协同治理的行动框架已初步构建形成，随着区域内各地方政府水环境协同治理行动不断增多，相关成效也初步显现出来。水环境协同治理的主要行动策略包括：制定区域性协同规划，明确水污染防治统一标准作为合作引领；多方政府签署行政协议并实施环保工程以推动合作；打造“联席会议+专责小组+河长制”的模式作为组织保障2.以大数据技术支撑为先导，整合资源，提升治理能力初步建成技术嵌入下的水环境协同治理创新模式。珠三角地区的水环境协同行动有力推动了重点流域和城市黑臭水体污染的整治，保障防洪安全和排涝通畅，有效改善了水生态环境，但与《南粤水更清行动计划（2013—2020）》所要求的2020年珠三角区域消除劣V类的目标尚有差距。而且随着珠三角优化发展战略的深入实施，珠三角超大城市群的开发将纵深拓展，一体化程度不断加深，水环境保护压力与日俱增，结合新型的治理工具创新水环境治理模式势在必行。《“十三五”国家信息化规划》从水环境治理的角度则强调信息技术在跨区域协作中的应用，在规划的倡导下，以信息技术为中介手段、全方位联通为结构，多元互动为机制的水环境共治体系被搭建起来。一是打造互联网+河长制的水环境治理模式。2017年，广东省水利厅及环保厅联合发文，要求珠三角地区为重点试点区域，应积极开发、推行河长制信息平台，借助技术手段实现河海湖数据的系统收集及动态管理，要将微信公众号、APP等新媒体技术作为辅助工具纳入治水进程，在更大范围内汲取多方主体的注意力资源，强化社会各界对水环境保护的责任意识，提升其参与度，并实现治河管河能力的提升。在上级部门的呼吁下，广州、佛山、东莞、汕头等珠三角地区强化科技支撑，共同开发了河长信息管理系统。在计算机、移动APP、微信、互联网等终端形式作为载体的前提下，管理系统能够实现治河数据的系统性、智能化整合，进而面向各级政府、企业、社会组织、河长、公众等用户提供多层次、多维度、多载体的上报、查询和管理服务。二是进行水污染信息的大数据平台建设，推进水环境治理信息化。珠三角多地政府上线运行“排水设施巡检APP”，该应用程序能够实现对排水设施信息的全流程管理，具体而言，APP可以运用信息化技术就全市接管户和非接管户的数量和基础数据进行全面普查，在此基础上，水务部门可对排水户予以类型化，厘清排水户的接驳情况，查处错混接、直排、偷排、超标排放等违法行为。广州、东莞、佛山等地还联合开展了“散乱污”场所清理整治专项行动，区别于以往村、镇、区逐级摸查上报，专项行动运用水、电大数据梳理“散乱污”场所重点排查名单，共同强化了水污染源头控制。三是加强监管网络建设，全面应用PC信息管理系统+巡检APP，将农村生活污水治理纳入智慧水务建设，进一步收严监督考核评分标准，并对水环境维管效能进行定期通报排名，对维管单位实行末位淘汰制，督促落实管养责任。同时相关部门还开发了“治水投诉”微信平台，制定了有效投诉微信红包奖励制度，这也进一步激发了社会公众参与发现和举报河道问题的积极性。（三）环境碎片化治理中的困境将技术手段运用至水环境的协同治理之中，为打破九龙治水困局、解决水环境的碎片化问题提供了思路，取得了显著成效，但也出现了不少难以突破的困境，珠三角力倡的“河长领治、上下同治、部门联治、全民群治、水陆共治”的工作格局并未形成，究其原因，主要有如下几个方面的问题：1.技术嵌入下的水环境协同治理低效组织、专业技术人员、社会参与的多重困境。一是水环境治理的统筹协调部门稳定性不够，缺乏常设性的职能部门。珠三角跨区域治理水环境的联席会议制度能够分享城市间的水污染防治信息、并在会议上就如何解决跨域水环境保护问题进行研究及磋商，但联席会议的召开时间是固定的，很难解决应急性的突发水污染事件，也难以承担日常水环境的治理工作。此外，目前在珠三角区域发挥重要作用的跨部门协调领导小组——河长制办公室属于临时性机构，缺少专门编制人员及运作经费，河长办下的治水部门协同是问题任务导向的，即针对具体事项展开日常工作，缺少长远规划，因此难以保障水污染数据的持续性和完整性，这也会导致技术嵌入水环境协同治理的低效。二是缺少掌握专业技术的科技型治水人才。技术嵌入下的水环境治理强调的是科技手段在治水中的运用，包括推进技术创新，运用云计算、无人机等技术，构建治水信息化系统；运用大数据驱动方式建立跨区域污水监控网络，借助细致精确的网格化管理定位污染源，实现源头治理；还可以通过大数据精准预测水污染的区域流向，把握水污染的动态信息，上述专业技术需要科技型治水人才予以落实。作为改革开放的前沿阵地，珠三角地区在治水中已经引入了多样化的技术手段，但囿于专业人才的匮乏，治水部门对于技术信息的敏感度较低，影响了“行政+科技”结合的治水效能。三是技术嵌入开启了民众参与协同治水的快速通道，但更多是一种民意象征符号，未能发挥实质性作用。在珠三角地区建设的河长信息管理系统中，民众可以借助电脑、移动APP、微信、电话、网页等方式获取部分水污染数据，还可以对本人居住区域的水环境治理情况进行监督，就违法排污治污问题进行举报，可以说技术嵌入开启了民众参与协同治水的快速通道，成为开启全民治水的重要窗口。但是，信息综合管理系统涉及政社共治共享的数据端口并没有全部开放，例如舆情与媒体板块，仅为管理系统工作人员上传的部分媒体报道，民众与媒体监管呈缺位状态。只有体制内的督察组及河长办巡查人员可以参与巡河，并拥有查看信息综合管理系统的完整权限，进而对水环境治理职能部门的治水决策与实践行动发挥直接影响。究其原因，主要是由于具体行政业务部门仍持有管理思维惯性，缺乏政社互动的经验及动力2.水环境数据共享互通困难数据共享机制不健全，协同治水并未落到实处。一方面，技术嵌入的首要要求是实现治水数据的共享互通，即跨区域治水数据端口对接、数据标准共享、专业技术互动等。但是目前珠三角各市协同打造的治水信息平台所包含的数据资源很少，原本寄希望于技术平台统筹的协同治理并没有打破现存的组织壁垒。究其原因，作为超大城市群的珠三角地区范围广，内部发展差距大，对于水环境治理的财政投入存在较大区别，因此也很难在整个珠三角地区建立标准化的数据信息系统，形成珠三角水环境信息传输网络。此外，部门本位主义对数据的共享互通存在梗阻效应，各治水部门的行动思维并不统一，而是倾向于利用技术维持现有的组织架构和科层关系，进而保留自身对程序、架构、组织、标准及专业的掌控权，因此各部门并不愿意共享水环境治理的数据信息，即便存在数据共享，也是零星、局部数据。例如广州、佛山等地的环保部门开放给予广东省河长办的水类数据就十分有限，仅有干流水质等级评估等基本信息，更加详细的数据信息仍处于隐蔽状态，这明显不利于治水数据的共享互通。质言之，跨区域水环境协同治理只能够进行有限的数据共享和业务联动，与真正的技术嵌入水环境治理相去甚远。另一方面，缺乏水环境协同治理的长效机制。以技术嵌入为特征的公共事务治理，其基本特征是精细化，每个治理模块都会依据加工整合的信息进行决策，这些决策会转化为数据形式并得到分类存档，同类型的决策数据构建形成知识网络进而为其他行动者提供参考3.数据资源整合少及数据共享程序琐琐法律支持缺失，财政投入不足。有关技术嵌入水环境协同治理的保障机制并不健全，主要体现为法律支持的缺失及财政投入不足两个方面。一方面，如前所述，技术嵌入需要的基础性条件是数据信息的互通共享，但这种信息的共享是自愿的，并没有法律予以明确，因此也导致了治水数据资源的分散及共享困境的出现。包括珠三角水环境治理的信息仍是碎片化状态，各治水部门掌握的核心数据并未公开，例如市场监管部门掌握着散乱污数据，农林渔部门掌握着水塘、养殖场以及禁养区数据，环保部门掌握着水质数据，水务部门掌握着排水口数据，公安部门掌握着排水库数据等。而由于没有法律约束及规程，因此部门间的数据共享程序十分烦琐，需要经过多曾行政报批手续，即便得获数据端口部门的批准，能够取得的信息数据也是不完整的，核心数据往往被保留在共享数据的供给方。另一方面，对于水环境协同治理而言，人力资源与制度安排的投入十分必要，但上述资源需要财政资金的大力支持，用以购买各种科技治污设备，开发及维护治水信息平台等，但是囿于经济发展水平的差异，相较于广州、深圳等发达地区，粤西北地区在投入上还略显不足，财政资金的保障作用有待提升。三、技术嵌入下的水环境协同治理模式技术如何更好地驱动超大城市群的水环境协同治理，将多元力量有效聚集在一起是一个具有时代意义的重要课题。但值得特别指出的是，作为水环境协同治理创新的赋能者，技术是被执行的对象，其结果受执行者的价值观念、文化构成及组织结构等因素共同发挥作用，因此技术驱动治水的优化效果需要变革主体在思想认知、具体行动、组织保障等维度展开主动性、多线程、多向度的实践行动。从而保障水环境协同治理的可持续性。（一）技术嵌入水环境治理的框架体系不健全如前所述，目前水环境治理已经逐步从各自为政转向协同共治模式，互联网、大数据、云计算等技术驱动环境治理的理念也展现了很大的发展潜力，但水环境治理主体单打独斗的格局并未彻底突破，而部门本位主义带来的叠加效应导致协同治理的“最后一公里”并未打通，包括水务、城管、农业在内的各治水部门仍习惯性“自扫门前雪”，针对水污染问题采取“踢皮球式”做法。更重要的是，面对技术治水的发展趋势，大多数部门都会以自身利益为思考问题、做出决策的出发点，以本部门对专业的理解来建构甚至操纵行动规则，因而也难以对技术如何嵌入治水取得共识，导致技术嵌入水环境治理协同还是停留在框架结构表面。因此，达成对协同共享的一致性理解与认同就显得尤为重要，为此，需要各治水部门正确认识水环境治理的协同趋势，水环境治理需要主管部门具备较强的专业性、科学性和创新性，应认识到只有在国家大数据战略的支撑下，以技术驱动型专业化组织作后盾，坚持信息、数据的开放格局，促进区域治理资源共享与协同治理，水环境治理才能够取得突破性改变。而要达成上述共识，还需要优化技术应用的顶层设计与制度环境，即政治高层应加强战略引领和协调治理，各地政府则要切实重视、加强领导，明确水环境治理目标，引导治水职能部门在同一目标的指引下形成合力解决水污染问题，并成立高规格的区域性协调机构，专门负责水环境治理的联络协调。（二）多层推进：建立在技术基础上的联合水环境管理模式1.治理主体多元化现有的水环境治理数据信息共享平台为协同治水行动提供了全方位、多角度的信息服务，但技术驱动的水环境协同治理模式农业、商业、工业等多个领域，还涉及政府、企业、社会组织、公众等多元化的治理主体。从这个角度而言，为将多元化、多领域的治理资源统合起来，就特别需要建设统一、标准化的信息共享平台，应积极鼓励地方政府为主导力量，可联合企业打造跨域型网络信息数据库、建立跨区域性的信息传输通道，完善水污染监控网络。涉及水环境监测数据的不同部门在建设完善内部信息中心的基础之上，可以利用政务云的优化功能罗列出数据共享清单，在各地方政府牵头签订合作协议后，各治水部门应遵守协议规范，及时完善、更新治水数据，实现真正意义上的水环境治理数据互通共享。2.挖掘政务数据资源目前我国互联网企业的发展势头十分迅猛，互联网企业可以借由日常经营行为，收集顾客的行动轨迹等真实数据，包括电商、地图热点及医疗信息等。经过专业化的技术处理后，企业可以就信息源进行识别、分析和可视化操作，在确保分析对象隐私的前提下，最终可以实现海量数据信息的公开、交换与共享。基于此，治水职能部门应主动挖掘具有技术优势、信息资源及解决方案的互联网企业，并以服务外包等方式引入搭建合作关系。治水职能部门可以借助互联网企业弥补其在专业治水技术及人才方面的匮乏，通过充分运用企业及其技术人员的专业能力，互联网企业可以成为政府与公众之间中介与纽带，信息的无碍化流动与快速传输可以减少三者的合作成本，并形成一个良性循环的自演化系统，进而为技术嵌入水环境治理提供强力的支撑。3.加强水环境保护合作在技术嵌入的水环境协同治理中，超大城市群区域内地方政府应积极强化部门内的数据共享与密切合作，在此基础上，还需要加强建立关联区域地方政府合作关系网络。如前所述，水环境治理的复杂性、水污染物的扩散性会产生溢出效应，关联区域无法独立处理水环境保护问题，因此各行动方更应该主动加强合作，积极签订府际合作协议，促进信息交流与资源共享，扩展合作深度，提升跨区域水环境协同治理成效，减少交易风险。此外，还需要积极接洽环保企业及科研机构，搭建并维持技术合作关系，运用信息化手段对水污染源实现密切跟踪与动态监测。同时，广泛吸纳社会力量，将政社合作的理念切实运用到协同治水的框架中，利用既有的协同制度如河长制及民众举报制度等，发挥民间河长及普通民众的治水功能，从而打造部门联治、全民群治的多重、多维、多边协同治水模式。（三）技术嵌入下的水环境协同治理模式一方面，加强上级政府的协调功能，强化信息互通共享能力。如前所述，超大城市群内部存在经济社会发展不平衡的状态，因此在跨域水环境协同治理过程中，需要上级政府协调好各行动主体在组织与运行层面的利益关系。应特别关注跨域水环境协同治理中的经济发展水平较为落后的弱势政府，借由技术嵌入的契机推行创新性合作机制，并制定引导性政策，可在达成责任共识的前提之下，跨域整合水环境监管、执行力量，避免治水权力的碎片化，实行水污染治理的联合执行及相互监督。此外，应从法律层面制定有关数据信息互通共享的约束性制度规范，简化治水部门之间的数据共享程序，扩大信息共享面。另一方面，在实现产业升级，提升可持续发展空间的同时加大财政投入力度。要提升水环境协同治理政策的效力，还应积极推行产业的转型升级，在保持经济活力的前提条件下大力发展清洁能源产业，转变发展方式。同时，应