论坛8-10-李洪雷-中国行政裁决制度

中国的行政裁决制度李洪雷中国社会科学院法学研究所研究员、博士生导师、宪法行政法研究主任、行政法治创新工程首席研究员中国法学会行政法学研究会常务理事兼副秘书长、政府规制专业委员会副会长行政裁决是行政机关根据当事人申请，根据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。区别于行政调解（合意性、效力）区别于民事裁决（主体）区别于行政复议（民事纠纷和行政纠纷）区别于行政仲裁（非合同纠纷）区别于行政立法、行政执法（具体性、居中性）行政裁决的概念与特点程序简便，效率高，有利于促成矛盾纠纷的快速解决。成本低，费用低廉甚至不收费用。专业性强。特别是一些与行政管理密切相关的纠纷，需要熟悉行政管理且有专门技术、知识的人员才能解决。政策性强。对于社会转型期的一些特殊问题，如历史遗留问题，公共政策调整引发的纠纷等，严重影响社会稳定的纠纷等等。分解阀。

有利于发挥化解民事纠纷的“分流阀”作用。优势和功能

治安管理处罚条例海洋环境保护法大气污染防治法药品管理法……历史发展（一）繁荣期：1990年代前范围大幅缩小：土地管理房屋征收补偿自然资源权属确认政府采购合同专利侵权、专利强制许可使用费等商标侵权等历史发展（二）衰落期：1990年代后1991年《道路交通事故处理办法》将行政机关对交通事故民事纠纷的裁决权变更为调解。

1986年《治安管理处罚条例》规定的公安机关对治安管理违法行为引起的损害赔偿民事纠纷的裁决权，在2005年《治安管理处罚法》中变更为调解。1984年《专利法》第60条规定：“对未经专利权人许可，实施其专利的侵权行为，专利权人或者利害关系人可以请求专利管理机关进行处理，也可以直接向人民法院起诉。专利管理机关处理的时候，有权责令侵权人停止侵权行为，并赔偿损失；当事人不服的，可以在收到通知之日起三个月内向人民法院提起诉；期满不起诉又不履行的，专利管理机关可以请求人民法院强制执行。”2000年修正时，将“有权责令侵权人停止侵权行为，并赔偿损失”，修改为“可以责令侵权人停止侵权行为”以及“进行处理的管理专利工作的部门应当事人的请求，可以就侵犯专利权的赔偿数额进行调解。”例子1982年《商标法》第三十九条规定：“有本法第三十八条所列侵犯注册商标专用权行为之一的，被侵权人可以向侵权人所在地的县级以上工商行政管理部门要求处理。有关工商行政管理部门有权责令侵权人立即停止侵权行为，赔偿被侵权人的损失，赔偿额为侵权人在侵权期间因侵权所获得的利润或者被侵权人在被侵权期间因被侵权所受到的损失；对情节严重的，可以并处罚款。当事人不服的，可以在收到通知十五天内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由有关工商行政管理部门申请人民法院强制执行。”

2001年修正时，将“有权责令侵权人立即停止侵权行为，赔偿被侵权人的损失”，修改为“责令立即停止侵权行为”以及“进行处理的工商行政管理部门根据当事人的请求，可以就侵犯商标专用权的赔偿数额进行调解

。”

理论上将行政裁决视为行政机关过度介入私人领域的表现观念上将行政裁决视为行政权对司法权的侵蚀司法实践中行政诉讼法司法解释将行政裁决纳入行政诉讼的受案范围行政裁决制度不健全，包括裁决机关的专业性权威性不强，程序的公正性不足，裁决机关在调查取证等方面的权限缺乏法律保障，等等，导致成效不彰衰落的原因分析2014年四中全会决定：“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”“健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能”。历史发展（三）走向复兴：2014年之后《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》：“有关行政机关要依法开展行政调解、行政裁决工作，及时有效化解矛盾纠纷。”行政裁决的复兴（二）2018年12月31日中办、国办印发《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》针对近年来行政裁决适用情形有所减少、在人民群众中的认知度逐渐降低、化解民事纠纷“分流阀”的作用没有得到充分发挥的情况，紧密结合实践研究行政裁决制度的发展变迁，分析制约行政裁决发挥作用的主要因素，就范围不明确、程序不规范、制度不健全等问题提出解决的思路和方案。行政裁决的复兴（三）《意见》提出健全行政裁决制度、加强行政裁决工作的主要目标是：行政裁决职责得到切实履行，行政裁决工作积极推进；行政裁决制度不断健全，行政裁决、调解、仲裁、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制持续完善；行政机关在解决民事纠纷上的重要作用得到充分发挥，能够及时有效化解矛盾纠纷，保障人民群众合法权益。对专业性和技术性较强、与行政管理活动密切相关、由行政机关裁决更简便快捷的民事纠纷，国务院部门经国务院授权、各省级政府及其部门经本级人民代表大会常务委员会授权，可以在各自行政管理权限内，开展行政裁决制度试点，积极探索可复制可推广的做法和制度。社会矛盾纠纷的多发性和的复杂性，司法权的有限性，呼唤多元纠纷解决机制行政裁决机制的独特优势更加理性地对待行政权力与私人权利、司法权力的关系原因分析《湖南省行政程序规定》（2008）《哈尔滨市行政裁决备案规则》（2004）……

将行政裁决作为深入推进依法行政、维护人民群众合法权益的重要方式，努力推动构建有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制。依法承担行政裁决职责的行政机关，在当事人提出申请后，应当切实履行职责，努力将民事纠纷化解在行政管理活动中，绝不允许敷衍塞责、推诿扯皮，坚决防止行政不作为、乱作为。

未来发展（一）：明确定位法律法规规定行政裁决职责的，国务院有关部门、省级政府应当参照民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定，以规章的形式出台具体程序性规定，逐步完善符合本部门本地区实际的行政裁决程序。程序性规定应当包括行政裁决的申请、受理、回避、证据、调解、审理、执行、期间和送达等方面的内容，遵循平等、规范、简便、高效的原则，便于当事人依法提出行政裁决申请，保障当事人合法权益。未来发展（二）：规范程序依法承担行政裁决职责的行政机关，要勇于探索、大胆创新，逐步提高新时代行政裁决工作的适应性和灵活性。要大力推广现代信息技术在行政裁决工作中的运用，积极推进行政裁决在线立案、在线办理、信息共享、数据分析等，努力适应人民群众便捷、高效化解矛盾纠纷的需要。专门领域强化裁决机构的相对独立性增强人员的专业性职能分离原则听证制度1.民事诉讼

1987年最高人民法院《关于人民法院审理案件如何使用适用<土地管理法>第十三条、<森林法>第十四条规定的批复》规定：“《土地管理法》第十三条、《森林法》第十四条规定当事人之间发生的土地、林木、林地所有权和使用权争议由县级以上人民政府处理，当事人对人民政府处理不服的，可以向人民法院起诉。此类案件虽经人民政府做过处理，但其性质仍属民事权益纠纷，人民法院审理此类案件仍应以原争议双方为诉讼当事人。”1993年最高人民法院在《关于适用<城市房屋拆迁管理条例>第十四条有关问题的复函》（﹝1993﹞法民字第9号）中规定：“在城市房屋拆迁过程中，拆迁人与被拆迁人对房屋拆迁的补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议发生的争执，属于平等民事主体之间的民事权益纠纷。……房屋拆迁主管部门或同级人民政府对此类纠纷裁决后，当事人不服向人民法院起诉的，人民法院应以民事案件受理。”1999年《行政复议法》第八条第二款：“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院申请诉讼。”未来发展（三）：衔接机制2.行政诉讼1991年最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》第七条规定：“公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应当作为行政案件受理。”1996年最高人民法院在《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》

（法复﹝1996﹞12号）废止了﹝1993﹞法民字第9号复函，指出：“公民、法人或者其他其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。”（1）行政附带民事诉讼或者一并审理1999年最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十一条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决民事争议的，人民法院应当可以一并审理。”《行政诉讼法》（2014年修改）第六十一条：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。”（2）单纯的行政诉讼《行政诉讼法》第七十七条：行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。第六十条：人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。（3）日本的形式当事人诉讼“形式当事人诉讼”是这样一种特殊的行政诉讼：对特定的民事纠纷,特定行政机关可以依据法律授权作出行政裁决；但当事人即该行政裁决的相对人可以根据个别法的规定直接就该民事纠纷以另外一方当事人为被告起诉,而不必先以行政诉讼排除该行政裁决的公定力。例如，日本《土地收用法》规定,收用委员会有权就土地的征收与征用及相关的损失补偿事宜作出“权利取得裁决”(第48条);相对人对损失补偿行政裁决不服的,不能申请行政复议,只能直接提起以开发人和土地所有权人为双方当事人的当事人诉讼(132条)。此即为典型的“形式当事人诉讼”。日本《著作