俄罗斯国家反恐机制的历史进程

俄罗斯国家反恐机制的历史进程

从恐怖活动的真空地带到恐怖活动的高潮，形成合理有效的防范恐怖活动的机制。俄罗斯在防范恐怖活动方面的丰富经验来自于对恐怖活动防范体系问题的深入调查，以及对恐怖活动防范体系的不断改革和完善。从战斗到全面抵抗，反恐斗争的效力有了很大提高。一、俄罗斯反恐机制的演变俄罗斯国家反恐机制的发展经历了前苏联时期、苏联解体时期、俄罗斯联邦成立初期和“别斯兰人质事件”之后的三个时期。(一)苏联政权的巩固在苏联政权出现之前，对戈尔巴乔夫的政权采取了激烈的斗争，但苏联巩固政权后，它对社会产生了密切的控制，高度集权的体制使恐怖主义非政府组织的生存场所得不到承认。至前苏联解体前,仅发生过零星几起恐怖事件,恐怖袭击少之又少,可以说是恐怖活动的真空地带(二)苏联解体时期的车臣问题高度集权的体制仍然无法弥补前苏联时代分裂势力生根的根源。随着苏联解体和俄罗斯联邦成立，民族间的宗教矛盾开始加剧。随着俄罗斯联邦成立之初政治动荡和经济衰退，以民族分离主义为指导的车臣非法武装力量恐怖分子抓住机会在俄罗斯各地制造恐怖事件，俄罗斯联邦的恐怖活动日益活跃，恐怖活动的指数级增加。“车臣问题”是指在前苏联解体后，在民族分离主义的鼓舞下，由车臣人组成的车臣非法武装力量为寻求民族独立而实施恐怖事件。这是损害俄罗斯国家安全的民族分裂势力的问题。俄联邦于1992年成立了反恐怖主义局,该局的成立预示着俄联邦针对恐怖主义活动设立了专职部门给予严厉打击。1996年俄罗斯着手构建反恐体制,1998年俄罗斯第一部《反恐法》问世,标志着俄罗斯反恐体系基本构建完成。2002年之前，俄罗斯完善了针对事件暴露的问题的预测和反恐反应机制，强调在规划和准备阶段，应尽可能消除恐怖主义活动，并建立以“预防制人”为基础的反恐政策。2003年,为使反恐工作管理机制在应对突发事件中更加协调、敏捷、快速、有效,要求在与联邦安全局保持密切关系的基础上,提前发现、认定和制止恐怖活动,统一协调内务部系统的反恐活动。(三)“别斯兰人质事件”后反恐部门对反恐的要求“兰太平事件”给俄罗斯发出了警报，反恐部门对自身提出了三个要求。首先，制定措施，进一步巩固国家稳定和统一。第二，根据可口可乐地区的反恐情况，建立了协调该地区不同力量的合作体系。第三，在全国范围内建立单一的反恐作战体系。据此,俄罗斯政府在反恐措施方面进行了以下调整:一是加强高科技应用,为警察、反恐部队提供优良装备;二是整顿执法机关的队伍秩序,加速军队改革,加强执法机关的反恐作战能力;三是加快制定有关反恐的法律法规,通过法律法规推进全民反恐的大环境建设;四是防患于未然,建立全国统一的安全体系,并在重要的国家设施上安装防恐预警装置;五是严厉打击恐怖主义活动,大力追剿恐怖组织,增加对高加索北部和周边恐怖组织聚集地区的管控等。俄罗斯总统普京（vladimirputin）在2004年11月的会议上强调，我们必须改变反恐斗争的观念，各机构和部门必须协调行动打击恐怖主义活动。2005年,俄罗斯便开始了以部门重组和建立协调机制为重点的反恐机制改革,包含协调部门、情报机构和反恐部队。但这种改革仅仅改变了北高加索地区的反恐体系,而俄罗斯的国家整体反恐体制并没有改变。2006年3月6日,新《反恐怖主义法》经俄罗斯联邦总统普京签署生效,该法为俄罗斯联邦反恐体系的形成奠定了法律基础,这也是俄罗斯新型反恐理念的体现,但该法仍有待于在实践中进一步落实和完善二、苏联解体后,俄罗斯反恐体系尚不断完善苏联解体后，俄罗斯联邦的反恐体系出现了一些问题，为恐怖分子提供了机会。自1994年以来,车臣恐怖分子制造了一系列危害俄罗斯人民和国家安全的恐怖袭击事件,如2003年6月5日,车臣地区附近,一名女子制造了一场自杀式炸弹袭击,炸死17名俄军飞行员;2003年5月14日,在车臣首都格罗兹尼附近的一个小镇上,一名女性又在一个重要宗教节日制造了自杀式炸弹袭击,造成至少16人当场死亡,145人被炸伤;2003年5月12日,两个车臣恐怖分子驾驶装满炸药的卡车冲进政府办公大楼,炸死59人,炸伤多人。再如在2002年亦接连不断发生多起恐怖袭击事件;2002年8月19日,俄军的一架运输直升机被车臣恐怖分子击落,造成机上的118名官兵全部遇难;2002年12月27日,自杀式炸弹袭击者开汽车冲进格罗兹尼的一个国会大厦,造成80多人死亡及政府大楼的倒塌;2002年12月23日至26日,车臣武装分子劫持剧场,造成129名人质死亡。分析这些恐怖事件的典型案例是研究俄罗斯国家反恐机制的前提。(一)重大恐怖主义事件发生,反恐机制不完善重大反恐事件的发生是推动反恐机制改革的主要原因。对于俄罗斯而言,促使其反恐局势发生根本性变化和反恐机制的完善,最直接的动因是“别斯兰人质事件”。2004年9月1日至3日,车臣分离主义恐怖分子在俄罗斯南部北奥塞梯共和国别斯兰市第一中学制造了一起劫持学生、家长和老师作为人质的恐怖活动,这是截至目前人类历史上规模最大、性质最恶劣的人质劫持事件之一,其恶劣程度不亚于发生在美国的“9.11”事件。该事件暴露了俄罗斯反恐机构的两个差距。一是情报部门对情报信息的敏感程度不高。由于上层情报部门缺乏对情报信息的明确目标,导致一线警察搜集情报信息的范围十分狭窄。2006年,俄议会调查委员会在事件发生两年后公布的“别斯兰人质事件”报告中指出:“胡奇巴罗夫率领的恐怖分子实施行动之前在马尔卡别克斯基区住了几天,但印古什共和国的安全局却没有获得任何情报”。同时,恐怖分子在别斯兰的秘密基地汇合后,甚至还光明正大地在当地的市场上购买有关爆炸物的原材料,这些都引起了当地居民的注意,但是当他们向当地的警察报告这件事时,当地警察却置若罔闻,没有进行调查,致使恐怖的“人质事件”在没有任何防范措施下得以顺利发生。二是情报机构之间缺乏沟通与交流。由于各个部门之间的职责不是很清,在事发之前没有进行部门之间的情报沟通。如俄罗斯联邦反恐委员会和地区委员会早在1998年就成立了,但专门针对车臣地区恐怖主义问题的反恐委员会则是在2004年才成立,且联邦反恐委员会每三个月才召开一次会议,例会时间间隔过长,无法保证日常的情报交流。能够实现反恐信息实时共享的也只有副部长及以上级别才能做到。由于情报沟通不畅,2004年8月24日至9月1日短短7天时间内,俄罗斯联邦发生了4起严重恐怖袭击事件,造成了严重的人员伤亡和群众恐慌。事实证明，“兰度事件”的发生与当时俄罗斯联邦不完整的反恐反应机制密切相关。情报部门对信息不敏感，没有协调中心，组织之间缺乏沟通和交流，反恐反应机制失去了作用，给犯罪分子带来了机会。(二)俄罗斯反恐战争中反恐情报制度的改进本文在总结俄罗斯联邦发生的恐怖事件的基础上，综合分析了恐怖事件发生的地区的历史原因和社会环境复杂，情报机构管理不善，反恐战争难以取得成效。要预防和打击恐怖主义活动,必须改善社会环境、完善情报机构。首先，恐怖袭击活动为什么在车臣地区蔓延，不仅与猖獗的车臣地区密切相关，还与前苏联在车臣地区采取的错误高压民族政策有关。前苏联时期对少数民族采取强制迁徙措施,致使车臣人的利益长期受损。长时间累积的民族压迫和民族歧视给车臣地区少数民族造成了巨大的心理伤害,使得他们对俄罗斯政府的敌意和仇视越积越深,甚至成为“死结”三、俄罗斯反恐机制和模式通过研究俄罗斯的反恐机制，我们可以从法律基础、报警机制、参与者、组织体系、运行方法等五个部分来讨论俄罗斯的反恐机制。(一)反恐要法律法规法律是反恐斗争的重要基础。一是宪法,1993年12月12日审议生效的《俄联邦宪法》是保证整个国家安全的法律基础,为打击恐怖主义提供了基本的法律框架。《俄联邦宪法》禁止“破坏俄罗斯政权和国家主权完整、威胁国家安全、私自组建非政府武装力量、激化俄联邦社会矛盾、推行种族歧视、故意导致政教不和、鼓动以激化社会矛盾导致政教冲突和敌视为借口的示威和游行”等行为。有了宪法的规定,才有后来俄罗斯反恐法及刑法典对恐怖主义、恐怖主义活动、恐怖主义性质犯罪和国际恐怖主义等的一系列规定。二是俄罗斯刑法典。1994年俄罗斯刑法典首次将恐怖主义定为违法犯罪行为,并明确划定了18个恐怖组织。1997年修订生效的关于恐怖活动犯罪的刑法有20余条,范围更广。这些法条所述罪行都直接或间接地造成威胁人民生命财产安全、影响国家长治久安的不良后果。可见,刑法典规定的若干涉及恐怖主义的条款,给警方打击恐怖主义提供了一把利器。三是俄罗斯反恐法。俄罗斯联邦成立以来,共颁布了两部反恐法,1998年颁行的《俄罗斯联邦反恐怖主义法》,确立了俄联邦打击恐怖主义的法律与组织基础,指明了国家反恐怖主义的宗旨、原则、组织与合作机制等内容。2006年新的《反恐怖主义法》生效后,该法对反恐机制进行了更大的调整,强调通过预防、制止、打击等手段来防止恐怖活动的进一步蔓延,进一步完善了俄罗斯打击恐怖主义活动的立法机制。同时,对恐怖主义进行重新定义,使其与其他暴力犯罪行为相区别,把恐怖主义的行为特征设置为“恐吓和非法的暴力行为”,恐吓和实施恐怖主义的行为都被视为恐怖主义活动,进一步确定了恐怖主义活动的范围,使恐怖主义的定义更为明晰。(二)建立国家安全情报信息管理机构,强化反恐情报信息系统这里的报警组织是指俄罗斯联邦在严格意义上的反恐反应信息系统。俄罗斯的情报系统主要由国家安全会议和情报安全机构组成,是在继承前苏联情报系统的基础上演变而来的。国家安全会议是俄罗斯最高情报协调机构,是保障俄罗斯联邦安全所有力量中最主要的组成部分。该机构主要进行战略情报分析,在国家层面上对俄联邦各领域的情报工作进行评估,指导各领域开展情报工作,保障国家政治、经济和社会等领域的安全。情报安全机构包括政府系统的联邦国家安全局、联邦政府联络情报局、联邦对外情报局、俄联邦紧急情况部,还有军方系统的总参谋部军事情报总局、军兵种和作战部队的情报机关,以及商船侦察队、俄罗斯的私人情报机构和情报个体户等。为了更有效地对车臣恐怖分子进行严厉的打击,俄罗斯借鉴前苏联的“克格勃”机制,对情报机构不断进行重组与整合,目的是使俄罗斯联邦能够更全面地掌握国内外有关的国家安全信息。国家安全信息数据库在决定和报警方面发挥着非常重要的作用。来自国家安全情报信息管理系统的情报能够为决策者提供及时而又准确的情报信息,还能为民众传递准确而又权威的反恐信息,让民众了解国家安全形势,并理解决策层的各项行动,有利于形成全民共同反恐的良好态势。(三)俄罗斯反恐机构的分工俄罗斯的反恐机制有法律基础和完全的信息。关于反恐活动的参与者，他们的分工如下。一是联邦安全总局。联邦安全总局是俄联邦打击恐怖主义的重要力量,主要任务是发现、预防和制止针对俄罗斯的国际恐怖活动。该局与各机构相互协调合作,通过各种反恐措施打击恐怖主义、消除恐怖活动的影响和对恐怖性质犯罪进行调查。二是联邦内务部。联邦内务部是俄联邦政府主要执法部门之一,在反恐斗争紧急状态下,维持联邦稳定或联邦地区的法律秩序不受破坏。该部门还肩负着保护俄罗斯公民的权利和自由,预防和制止威胁国家安全统一的非法武装力量。三是国防部与总参谋部。2006年通过的反恐法确保俄罗斯政府武装能够参与保护国家领空安全、保护领海内的航行安全、保护重要国家设施设备的安全、打击在俄罗斯领海及领土内的恐怖活动、保证军事行动中的军事设施和武器装备及各类军需品和爆炸物的安全、进行特别行动任务,支援其他反恐部门的行动。四是对外情报局。该局直接对总统负责,向总统、议会、政府还有主要的权力部门和执法机构以及有关企业、机关和组织提供反恐情报的支持,是俄罗斯对外情报系统的主体。与其他俄罗斯对外侦察机关通过收集外国情报及国际恐怖组织活动的情报,保障在俄罗斯联邦境外的相关政府机关和工作人员及其家人的安全。五是联邦警卫局。该局包括原政府保密通信局,通过反侦察技术,防止政府通讯泄密,保护俄罗斯国家信息安全。同时还负责总统等国家领导人的人身安全,肩负着与恐怖主义作斗争的责任。六是外交部。面对近年来接连在国外发生的针对俄罗斯公民、使领馆、相关设备的恐怖袭击事件的问题,俄罗斯联邦在外交部成立危机管理中心,并在各个使领馆成立由大使全权指挥的危机领导中心,协调打击行动,以此来防患、处理对俄罗斯公民和驻外国机构的暴恐行为。七是俄罗斯联邦紧急状况部。该部于2005年通过安装全俄综合信息通报系统(ОКСИОН)为俄罗斯公民提供安全保障信息,在近年来恐怖事件发生后的现场处理及对车臣和平居民的救援工作中发挥了重要作用。八是联邦金融监察局。这是财政监督局和国家反恐委员会建立的专项打击恐怖组织融资的部门,可跟踪和冻结恐怖分子的资产,打击其洗钱活动,并加强与国际反洗钱与反恐融资机构的合作,有效打击了恐怖分子的资金来源。九是通讯部。通讯部允许特定授权的部门查看邮件、邮政服务信息、寄件人和收件人信息等。通讯部这一法令有助于掌握恐怖分子的交流渠道,对恐怖活动起到及时发现与遏制的作用。十是北高加索反恐行动联合机构。联合机构包括俄联邦军队与政府在内的各机构组成的联合集群,是听令于反恐行动作战司令部和专门负责车臣地区反恐斗争的机构。(四)反恐组织体系经过多年的反恐斗争，俄罗斯政府在研究和实践的基础上形成了具有“俄罗斯”特点、符合俄罗斯国情的反恐组织体系。从1998年《俄罗斯反恐怖主义斗争法》生效开始,俄联邦反恐组织体系就由总统统一指挥;联邦政府是反恐工作的领导力量,承担着保障国家安全与领导反恐工作的重任;联邦安全局、保卫局、国防部、内务部、对外情报局和边防局这六大部门是参与反恐工作的主体(见反恐组织体系图),在自己职权范围内直接参与打击恐怖主义的活动。俄罗斯联邦反恐组织体系的最大特点是俄罗斯总统直接领导强大的部门。《俄罗斯联邦安全法》指出,俄总统根据宪法、相关法律法规的章程,领导国家安全保障机构,指挥联邦权力执行机关涉及国防、安全、内务、外交的活动,统领防患和打击危害国家安全的事务,并作为俄罗斯联邦武装力量的最高统帅和俄罗斯安全会议的主席行使其权力。俄总统领导俄罗斯联邦安全会议,并与联邦安全会议共同制定保障国家内部和外部安全战略。俄总统还要监督和协调国家安全保障机构的各项活动,国家安全保障各机构需在法律规定的范围内进行相关行动,至少每年一次在俄罗斯联邦会议上做一份关于俄罗斯联邦安全的报告。(五)俄罗斯联邦反恐机制的运转机制从组织结构和职能的角度分析俄罗斯联邦国家反恐机构实际运作时的情况，我们可以看到俄罗斯联邦国家反恐机构运作的基本过程：俄罗斯国家反