俄罗斯反垄断法的立法现状与特点

俄罗斯反垄断法的立法现状与特点

俄罗斯第一个具有反垄断性质的法律文件于1988年制定，但由于条件（包括客观和主观）不成熟，该文本无效。但是,其条文中诸多内容被1990年8月16日苏维埃部长会议委员会发布的《国民经济改革法案》吸收和确定。为了推进改革(或曰为了实施这些已确定的反垄断政策),1990年在没有颁布反垄断法的情况下,先行成立了一个负责反垄断业务的组织机构———俄罗斯联邦反垄断政策和促进新经济结构国家委员会(ГКАП)。1991年3月22日,俄罗斯颁布了《关于商品市场竞争和反垄断活动的法律》(以下简称俄罗斯反垄断法俄罗斯反垄断机构的设立和运营目标：为国家实施有效的经济政策，促进原材料市场发展和竞争，防止和消除垄断行为，促进非竞争行为和其他限制行为。可以看出:俄罗斯反垄断机构职能的目标具有双向多元性,既有(从)正面“促进”,也有(从)反面“预防和消除”;既有监管垄断的职能,也有规制不正当竞争的职能;既有预防的职能,也有救济的职能。以此为基础,俄罗斯反垄断机构的职权和权力在范围和能力上具有了广泛性的特点。认识这一问题便于我们把握俄罗斯反垄断法实施的整体效果。同时,其对于我国反垄断执法机构职权进一步完善也具有一定的借鉴价值。一、关于反垄断机构根据《俄罗斯反垄断法》第4条第12条，俄罗斯联邦的反垄断机构和其分支机构统称为反垄断机构。它是俄罗斯反垄断法的唯一的、专业的监管机构。(一)俄联邦反垄断机构的名称变迁除了《俄罗斯宪法》第10条之外，苏联联邦委员会建立的法律依据还包括20世纪90年代通过的《苏联联邦委员会关于反垄断政策和促进新经济结构的决定》第44条。自此,第一个反垄断机构的名称为“俄联邦反垄断政策和促进新经济结构国家委员会”。这一委员会行使反垄断机构的基本职能有四个方面:在不同的经济领域促进和发展竞争;监督反垄断法的实施;监督广告法的实施;监督消费者权益保护法的实施。由此可以看出:俄反垄断的职能只是其全部职能的一部分。事实上,当时该机构工作重心并不在反垄断执法和经营者行为监督上,而在于国有企业(国有单一制企业或市属单一制企业)的私有化改革和激发市场活力上。1995年,修改反垄断法时增加了一项职责的表述———“促进商品市场和竞争的发展并支持企业家精神:为了达到促进商品市场和竞争的发展、支持企业家精神和推动非垄断化的目的,对下列问题联邦反垄断机构可以向有关的联邦行政权力机构、俄联邦各部门的行政权力机构、各市政当局提出建议:分配优惠贷款和税收减免,或者援助经济实体首次进入一特定商品市场”。1997年，上述反垄断机构的名称改为“俄罗斯联邦反垄断委员会”。这一称谓是在很大程度上借鉴西方同类机构设置经验的结果随着欧盟反垄断法的加强、美国反托拉斯的经验和俄罗斯权力的需要，俄罗斯联邦打算吸收美国联邦司法部反垄断办公室和联邦贸易委员会（rc）在反垄断控制方面的权力分配，并建立更全面、更强大的反垄断机构。自2004年起,俄联邦反垄断机构的名称再次修改为“联邦反垄断局”(ФАС)。其职能扩展到外国投资的审查、监督国家或市政采购法律制度的实施,对石油行业的监督等。俄罗斯反垄断机构的名称只是一种形式，但名字变化的原因值得讨论，尤其是机构职能的变化，这决定了其在反垄断系统中的地位以及行政和司法系统中的定位。(二)俄罗斯反垄断机构体系设置与关系俄罗斯的反垄断机构体系实行双重制度，即在俄罗斯联邦83个州建立反垄断机构。联邦反垄断局中央办公费用及地区办事处的费用由联邦预算提供。联邦反垄断局实行局长负责制,目前设11个副局长分管33个处室。员工总数为3014人(截止2017年11月)。其中:在联邦反垄断局办公的人员有578人,在地方机构的人员为2436人。人员成分大致是俄罗斯反垄断机构中最重要的职位是反卡特办公室、国家秘密保护办公室、工业和天然气网络监督办公室。以反卡特尔处为例,该处的基本职能是发现和制止有关反垄断法规定的协议和协调一致的行动;采取保障措施为俄罗斯联邦地区反垄断机构揭露和打击卡特尔服务;为法院审理地方反垄断机构认定垄断协议案件提供相关帮助;就发现和消除卡特尔行为与法律保障机关相协调等。1.俄联邦反垄断机构和地方反垄断机构的关系根据2011年1月26日联邦反垄断办公室关于地方机构地位的30日的文件，联邦反垄断办公室和地方反垄断办公室的权限略有不同。对商品市场和特殊经济领域的竞争状况监督属于联邦反垄断机构的专有职权。在规制有关违反反垄断法的行为上,以行为涉案的价值不同划分联邦反垄断机构和地方反垄断机构的职权。如在经营者集中的监管上,如果参与集中的经营者的资产额(吸收合并)不超过150亿卢布,则经营者集中申请按照新设立的经营者所在地域提交给地方反垄断机构。在终止和创建新法人的情况下,如果资产总额(包括参与购买并组建一个新实体)不超过300亿卢布,则经营者集中申请按照新设立的经营者所在地域提交给地方反垄断机构。类似的执法法律标准上的差异,也体现在对自然垄断主体的行为监管上。在结构上，俄罗斯联邦的反垄断机构和地方反垄断机构是一个统一的系统，属于系统中的上下关系，即联邦反垄断机构在地方反垄断机构拥有的商业监督和管理。按照联邦反垄断机构发布的上述规范性文件,经营者对地方反垄断机构及其人员的职权行为不服可以向联邦反垄断机构提起复议。《俄罗斯联邦行政违法法典典》第30条还规定了,地方反垄断机构人员对违反反垄断法承担的行政责任不服,可以按照相应的程序向联邦反垄断机构提起复议。2.俄联邦金融合作相关立法随着俄罗斯联合国的地位提高，与其他行业管理机构的关系也越来越放松。早期,作为特殊行业的石油、教育、金融等产业属于反垄断法适用除外,按照《自然垄断法》的规定执行或行业监管法来处理。但近些年来,自然垄断行业的特殊政策越来越少。迄今,在俄罗斯《竞争保护法》中只保留了极少数与其他行业监管机构共同协商监管的情形。按照该法第40条第3款的规定,涉及金融服务市场上的金融机构、支付结算系统组织、按照《国家支付系统法》实现支付业务设施的提供者,以及其他受俄联邦中央银行监管的金融组织涉及的违反反垄断法案件的审查,实行联合委员会审决制度,该委员会的组成包括俄罗斯联邦中央银行的代表,且代表总数应占委员会成员半数以上(本条是2013年修改法律时增设的内容)。同样,涉及到反垄断机构制定有关银行业竞争的规范性文件,也需要和俄罗斯联邦银行协商制定。类似规定也曾经适用于证券市场,但从2013年9月1日起有关证券共管的规范被联邦法律(2013年7月23日第251号法令)废止。总体上,联合共管的范围越来越小。金融业仅仅保留了银行业务中的共同监管的少数特例。除了决定该法案性质的联合办公室外，它还包括协助收紧刑期。凡涉及吊销许可形式的处罚的,反垄断机构应向经营许可证管理机构提出吊销或收回违反反垄断法的经营主体部分经营资格,或停止相关许可效力的建议。俄罗斯联邦反垄断办公室设立了石油、天然气、教育和其他部门。从权力的角度来看，许多特殊行业的反竞争监督已经纳入其权力范围。这从一个侧面反映了俄罗斯反垄断机构的业务独立性。二、俄罗斯反垄断机构名称变化的特点根据俄罗斯联邦反垄断机构的更名，其机构职能的重心有了明显的倾向，即“反垄断”职能。从其职能变化过程亦可发现,其职权也在不断扩大。俄联邦反垄断机构的职能不单限于对反竞争行为或现象进行规制和监督,而是综合性的规制监督职能。这既是在法律名称上使用《竞争保护法》,而不是“反垄断法”的意图,也是《俄罗斯联邦宪法》所要求的。俄罗斯联邦宪法第8条第1款规定:“国家支持竞争,禁止和消除任何危害经济基础性原则的行为,包括经济市场的同一性,经营者活动的自由和商品、劳务的自由流动”。基于此,俄罗斯反垄断机构的职能有正向引导和反向控制两类。即正向引导—促进或保护竞争的角度而言,俄反垄断机构的基本职能包括:执行国家竞争政策促进商品市场的发展和公平竞争、保护消费者利益;从反向控制———禁止反竞争行为的角度而言,俄反垄断机构的职能主要是预防、制止和消除违反反垄断法的行为、规制不正当竞争行为、监管自然垄断,政府采购中的反竞争行为。(一)俄联邦反垄断机构职能和职权的规定俄罗斯的反垄断法明确规定了反垄断机构的职能和权力。前者以高度概括的方式,表述的核心内容是管辖范围;后者是在相关管辖范围的基础上,明确反垄断机构的具体权力及其行使方式。按照《竞争保护法》第22条的规定,反垄断机构的基本职能包括如下四个方面:1.监督社会主体遵守反垄断法的职能为确保联邦行政机构、俄罗斯联邦主要行政机构、地方自治机构和其他机构履行上述机构职能，并开展国家预算基金、经营机构和自然人对反垄断法的遵守情况的国家监督。包括土地、矿产、水资源和其他自然资源的使用和开发区域内的反垄断法。2.负责审查和批准发现违反反垄断法的事实，采取措施制止违反反垄断法的行为，并调查违法行为的责任。3.预防的职能防止联邦当局、联邦机构的国家权力机构、地方自治机构和其他按照上述机构职能履行职能的机构或组织，以及参与国家外汇管理局的垄断行为、反垄断法的行为、滥用反垄断法的行为。4.对经济集中的监督国家监督和经济集中，包括土地、矿产、水资源和其他自然资源领域的国家监督和经济集中，以及按照联邦法律规定开展的招标活动的国家监督。在函数的功能上，上述第一和第三部分是初步（预防性）监督职能，第二个部分是后续监督职能，第四个部分是监督事实。(二)反垄断机构的辅助职能俄罗斯联合国的辅助职能是确保尽早履行这些职能，并在这一过程中予以落实。通常这种职能中的工作效果不是确定经营者的行为违法,而是提示其行为或地位具有违法之风险。辅助性职能的具体体现在下述方面:1.认定经营者具有市场支配地位俄罗斯的反垄断机构是在俄罗斯联邦权力机构体系中唯一一个确定货物市场领导者主导市场地位的主体。把握商品市场的竞争状况需要有特殊的方法。俄罗斯反垄断法将这一专业问题交由反垄断机构完成。这是一个涉及滥用市场支配地位行为的认定和经营者集中的审查中均不可跨越的基础性问题。它也会决定案件的走向。之所以将其权力专有化是因为反垄断机构有相关行业的统计数据和其他基础信息。“专有”即俄反垄断机构独有。这不同于欧盟、美国和我国的反垄断法———法院和反垄断执法机构均有权对此认定。换言之,在俄罗斯,法院审理涉及垄断的具体案件中,原告因被告的滥用市场支配地位行为造成了损害,提出损害赔偿诉讼,法院应当将被告是否具有市场支配地位的问题交由反垄断机构认定。法院只有在反垄断机构违反认定程序的情况下才能裁定反垄断机构的认定结果无效。2.对经营者的登记义务的规定根据俄罗斯联合国的调查，如果被认定为原材料市场的经营者的市场份额超过35%，管理者应要求经营许可证进行注册。反垄断机构认定超过35%的结论即意味着经营者需要负担一定的登记义务。如果经营者对相关结论不服,可以向法院申请,由法院决定经营者是否达到相应的份额并进行登记。登记适用于下列情形下(三)般监管手段这是对监督和管理手段的不同分类。一般监管的手段主要包括:立案和审议违反反垄断法的案件;向经营主体发出具有约束力的指令;追究商业组织和非商业组织及其领导人、联邦执行权力机构、联邦主体权力执行机构、地方自治机构、其他履行上述机构职能的机构和组织的领导人,以及国家预算基金领导人,自然人及个体经营者违反反垄断法的责任等。特殊监管职能是上述手段之外的手段。通常对于特殊行业采取特殊监管手段。例如,在电力(电能)销售中,采取价格管制的手段,即通过确定价格或价目表的方式对电力行业进行监督。再如,对银行监督中反垄断机构需向俄罗斯联邦中央银行提出建议,而不能直接处理。(四)行政职能(即对行政机关的行为进行行政检查)行政职能包括对事件、事件和行政责任的审查。按照俄罗斯《竞争保护法》第25.3条的规定:调查案件时,反垄断机构的人员有权检查嫌疑人的区域和设施、文件和物品(被检查人生活居住区除外)。在实施检查过程中,可进行拍照和摄像,以及复印文件。在审查案件时,对涉嫌违反反垄断法行为(不作为)发出停止行为的警告。如果认定行为构成违反反垄断法,按照《竞争保护法》第8章的规定给予行政处罚。此外，俄罗斯反垄断法将政策的制定和执行委托给反垄断办公室，这与反垄断委员会的职责不同。反垄断办公室应负责制定法律和政策，并完成反垄断委员会的任务。俄罗斯反垄断机构的职能别于我国反垄断执法机构并别于俄罗斯其他行政机关之处主要体现在如下方面:1.反垄断法的适用根据《俄罗斯竞争法》第23条，反垄断机构有以下权力：制定分析和评估竞争状况的方法，确定公司的主导地位。根据俄罗斯联邦法律法规制定法规，通过立法来解释反垄断法的适用。根据规定的程序，总结了特定市场保护措施、救济措施和补贴措施的可能结果，并对俄罗斯商品市场竞争的结果和海关税率进行了调整。2.诉讼程序上的规定这主要体现在举证责任、对事件的审查和参与上。俄罗斯《竞争保护法》设专章(第9章)规定立案的条件和审查的程序。在此基础上,俄联邦反垄断局于2012年5月25日颁布第339号令《联邦反垄断局业务中有关起诉和审理违反反垄断法案件的行政程序》(2016年2月15日第145号令修改),详细规定了立案和审查的程序。在程序上,俄反垄断局对案件的审理设置了和法院对案件的审理几乎相同的程序:包括时效制度、回避制度、质证程序、表决程序、认定结果制度等。按照俄《竞争保护法》第23条的规定,反垄断机构有权参与法院和仲裁法院与实施反垄断法及违反反垄断法相关案件的审理三、方式方法说反垄断机构的权力反映在对垄断行为的监管过程和方法上。我国《反垄断法》有关执法机构权力的规定是将权力的具体内容充分展开。不同于此,俄罗斯反垄断法是从介入垄断关系、规制垄断行为的方式方法的角度,揭示反垄断机构的权力的。换言之,后者是将权力按一定的范畴加以统合,在具体监管工作环节中确立具体权力的内容。根据俄罗斯《竞争法》第23条，反垄断机构拥有下列权力：。(一)垄断规制方法这是规范垄断行为的主要方法。大部分案件都是经由立案、审查过程,并得出结论完成对行为的监管。为此,2013年俄联邦反垄断局2013年发布专门调整立案、审查过程的部门规章:《俄联邦反垄断局立案和审理反垄断案件的行政规则》。详细规定了一般原则、针对的对象、立案的过程、审查的过程等,还附加了相关立案文书的格式文本。立案是前提,审案是核心。立案将检举揭发、自主获取的事实材料上升为法律上的案件过程。即经过对事实材料的初步认定,将事实关系上升为法律关系的过程。相比较,案件审查的程序更为严格和细致。案件经过审查最终可以确定是否构成反垄断违法,审查是整个案件的核心环节。(二)反垄断法行政责任的承担2010年4月，俄罗斯联邦反垄断办公室提出了“三项反垄断法”的新内容。为了规范这种权力的应用,在2011年俄联邦反垄断局发布了《对涉嫌违反反垄断法行为(不作为)发布停止警告的程序》(2015年修改),详细规定了有关条件和程序。俄罗斯联合国已经建立了这种非法律控制方法，具有很强的地方特色。最初主要针对滥用支配地位行为而开发出的一种新法律方法,它要求具有支配地位的主体停止从事侵害竞争者权利的行为(不作为)。这种方法针对的是可能产生单一性而非综合性侵害的行为:只侵害竞争者的权利。如果侵害的是社会利益(包括竞争者利益或消费者利益),则按照《行政违法法典》规定的处罚措施。换言之,警告令针对的行为没有侵害社会利益,若适用行政处罚则与行为的后果(不那么严重)不相称。2017年2月10日，俄罗斯联邦政府通过了第166号政府令。《禁止生产、销售和违反义务要求的警告，法人和个人经营者不得遵守警告审查和通知审查规则》。警告令的目的是防止反垄断违法行为。警告令的基础是经营者公布的有关商品市场的经营计划、方案,这些计划或方案可能导致阻碍、限制竞争且未达到按照违反反垄断法规定需要予以立案、审查的条件。提交这些资金的截止日期是在受理案件之后，以及在决定提交和审查案件之前。如果这种措施要求的内容得到履行,则无需立案且不承担法律责任。根据第25.7条和第39.1条，这种控制剂的应用条件如下：。警告：最初（2011年）只适用于滥用主导地位的拒绝和强制性交易，2015年发展到四种滥用市场主导地位的行为。违反俄罗斯《竞争法》第10条的规定。（德国耶稣会关于垄断市场地位的规定），第1（3）、5、6和8条（强制交易、拒绝交易、价格差异和其他事项）。继续扩大不竞争行为和滥用权力限制贸易的范围（第14.1和第14.2、14.3、14.7、14.8和15条）。上述《警告令确认规则》进一步将警告令适用范围扩大,将违法反垄断法行政责任履行不当所给予的警告。在批准该程序时，没有必要听取操作员的意见，但反垄断机构以书面形式确定。这不同于案件审查后发出的“指令”。按照法律规定,反垄断机构在接收材料后十天内制作警告令草案,并报送反垄断机构负责人,该负责人在一天之内签署意见。如果警告成立即以通知的方式送达经营者。按照俄罗斯《竞争保护法》第39.1条第4项的规定,警告令的内容和格式应当包括:发出警告的依据;给予警告的当事人其行为(不作为)违反反垄断法规范;停止违反反垄断法的行为、解除引发违法的基础和条件,或采取措施消除违法后果;完成警告令的合理的期间;不完成警告的后果。按照俄罗斯《警告令确认规则》,警告令给予的执行期间不少于60天。警告发布后，可以得出两个结果。其中之一是运营商完成了警告令。按照法律规定,在完成了警告令所要求的内容后,经营者应在完成之日起三天内向反垄断机构汇报。这种方法的效果可能是最优的,其能在较短的时间内消除涉嫌违法的不利影响。通常,这种方法适用的前提是经营者的市场支配地位确定,短期内警告可以及时纠正并能够执行。但是,在有些情况下在收到材料与发出警告之间,还需要分析并确定经营者的市场支配地位。此时,反垄断机构往往在十天内难以准确把握其行为性质,若作出的警告可能因仓促而不准确、不公正。由此,产生了第二个后果———警告令的司法审查。按照俄罗斯《竞争保护法》第41条第1款的规定,反垄断机构发出警告令,与裁定、决议、指令这些非规范性法律文件的效力是同等的。警告所包含的经营者必须执行的义务性内容,具有强制性,也具有可诉性。在经营者不同意警告时,其可以不履行并将作出警告令的反垄断机构向仲裁法院提起诉讼,请求法院确定其行为是否存在违法。例如,在萨马拉州仲裁法院受理萨马拉电网股份有限公司请求确认州反垄断机构作出的该公司不得拒绝交易的警告无效。一审法院经审理认为,警告令所要求的申请人必须和有经营商用住房的所有经营者签订服务合同,不得拒绝交易,具有合理性和合法性。(三)有约束力的指令(以下简称指令)俄罗斯的“指令”很难与中国的反垄断法实施制裁相对应。它针对的是所有竞争法法律关系主体及其行为,不限于一般意义上的反垄断法的“三大支柱”。由于俄罗斯《竞争保护法》是一个趋近于中性的立法,针对的对象不仅仅是被“反”的那些行为,还包括如国家特惠、政府管制商品的价格、数量等方面。俄《竞争保护法》第50条明确规定了发出有约束力的指令的适用阶段、主体、具体内容、送达方式等。指令的形成(制作)主体是案件审查委员会,形成机制是委员会的投票表决。发布指令的前提是依证据可以确定被审查人的行为构成了垄断性违法。指令的目标是通过一定的手段纠正对相关利益主体和市场造成的不利影响。实际上,它是一种处罚措施,属于行为罚。指令是案件的最终决定(认定结论)的一部分,并与之同时发出。违反反垄断法的指令需要明确的要求。针对不同的案件类型,具体的要求也有所不同。形式上看,指令不同于我国《反垄断法》第46、47、48规定的“停止违法行为”,其要求的内容比“停止违法行为”丰富。不仅包括消极的不作为,还包括积极的行为,如签订合同、改变合同;不仅包括救济性的手段,还包括预防性的措施,如消除歧视条件和防止出现歧视;不仅针对经济性垄断,还涉及权力性垄断;不仅适用于垄断行为,也适用于不正当竞争行为。(四)对公权力的转移这是俄罗斯《金融市场竞争法》保障的权力转移的。在该法中,反垄断机构的建议权有三种不同情形2006年，俄罗斯《金融市场竞争法》纳入《竞争法》后，将其机构和俄罗斯联邦中央委员会纳入该法，并为负责证券市场管理的联邦当局和俄罗斯联邦中央委员会提出了建议。这些规定必须遵守反垄断法。如果该条例和（或）的规定违反反垄断法，则其义务和相关行为将停止。2013年俄罗斯再次将行业监管特权范围压缩,只保留了对中央银行提出建议,将对证券监管机构的发布的规范性文件和行为的反垄断监管纳入一般范畴。(五)追究商业组织和其他机构职能根据俄罗斯联邦法律规定的情况和程序，调查具有商业活动和非政府组织及其领导人、联邦行政机构、联邦主要行政机构、地方自治机构和其他机构及其领导人、东方国家预算基金的负责人和中央机构的负责人，以及按照反垄断法的责任。在俄罗斯反垄断法上没有单独规定法律责任,有关责任转致适用民法典、行政违法法典和刑法典中的规定。反垄断机构可追究上述单位和个人的法律责任包括民事责任和行政责任。(六)对支配地位主体的登记和认定根据俄罗斯联邦政府为部分原材料市场份额超过35%的公司，或在部分原材料市场上达到其他联邦法律规定的主导地位基准的公司制定的注册和登记管理制度，已完成注册（金融机构除外）（以下简称“垄断公司注册”）。上文已述,此不赘述。(七)向仲裁法院的参俄罗斯《竞争法》第23条第7款，反垄断机构有权参加法院和仲裁法院关于反垄断法和违反反垄断法的案件的审判。反垄断机构参与案件的身份可能有四种:一是作为原告。以原告身份参加诉讼又有两种情形:基于公共职能对经营者不执行其作出的决定(指令)而向法院提起强制执行诉讼,此种参与案件审理依据的是《俄罗斯联邦民事诉讼法典》;对权力机关制定的政策文件涉嫌违反反垄断法,反垄断机构可以向仲裁法院提出有关确认无效之诉,此时参与案件的审理适用的是《俄罗斯联邦仲裁诉讼法》。二是反垄断机构作为案件的被告。这主要基于经营者对反垄断机构作出的指令、警告令等不服而提起确认法律性质之诉。司法实践中,以这种身份参与到案件中是最常见的。三是作为第三人参与案件是审理。按照《俄罗斯联邦民事诉讼法》第47条的规定,案件除了当事人和第三人外,还有案件的参与人,即为了保护其他主体的权利、自由或公共利益而作出的有关结论。在联邦法律有规定或其他必要的情况下,在涉及国家机关或市政机关案件中管辖法院提出要求,需要国家机关或市政机